2019年7月16日下午，新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授、助理院长、博士项目主任吴木銮博士应邀访问浙江大学公共管理学院，并分享了题为“重构中国的中央和地方财政关系的解释框架：第三代财政联邦制？”的讲座。公共管理学院副教授高翔博士主持了本场讲座。
作为全球最大的发展中国家，中国的政府间财政关系是学术界关注和争议的一个焦点。吴老师此次讲座重点探索当代中国政府间财政关系现实与第二代财政联邦制理论的交叉和分离，并针对中国现有制度下存在的问题，提供新的解决思路。
作为全球最大的发展中国家，中国的政府间财政关系是学术界关注和争议的一个焦点。此次讲座重点探索了当代中国政府间财政关系的现实与第二代财政联邦制理论的交叉和分离，并针对中国现有制度下存在的问题，提供新的解决思路。
首先让我们回溯一下第一、二代财政联邦主义的主要观点。财政联邦主义是财政分权理论的核心。财政分权理论主要以信息优势和竞争理论为基础。信息优势是指中央政府不如地方政府了解辖区居民的偏好，所以地方政府供给的公共产品更有优势，这解释了财政分权的必要性。而竞争理论主要基于对美国政府间关系的研究，即分权架构下地方政府之间的竞争有益于公共治理的提升。后来，竞争理论遭到了批驳，奥茨（Oates 见文末）认为各地区民众对于公共治理需求的偏好不同，即使没有竞争，也应该由更了解当地需求偏好的地方政府作出决策。就以欧盟和美国为例：欧盟成立时的核心原则之一就是分权治理，该原则是指在权力没有被界定的情况下，默认权力属于地方（欧盟成员国）。美国联邦政府和州政府也采用了相似的原则，默认州政府享有未在联邦和州之间划分的权力。同时，第一代财政联邦制认为在央地权力划分明晰的情况下，只要公众偏好、公共产品供给种类没有变化，那么权力划分格局就相对稳定，有利于公共治理。然而，央地间的权力分配对于大多数国家来说都是一个比较棘手的问题。近年来，公共财政领域的从业者和学者都在思考：央地政府如何寻找平衡的职责分配？地方政府到底应该承担什么责任，提供哪种公共服务？这些问题都有待解决。在此，需要澄清的一个普遍误解是第一代财政联邦制专家支持大规模财政转移支付；实际上，第一代财政联邦制国家对此持反对态度。
第一代财政联邦主义理论影响深远，但它也有着明显不足。我将这一理论的缺陷概括为三个方面：第一，该理论的仁慈高效政府的假设并不成立，事实上，政府是存在利己心态的“理性人”。第二，它忽视了政府间关系的复杂性，在处理政府内部和各级政府间的竞争时采取了不合理的简单化策略，这一缺陷突出表现为对竞次问题（race-to-the-bottom）不甚充分的考虑。第三，它关于更高级政府（中央政府）拥有更强大行政能力的假定不符合现实情况。
第一代财政联邦主义的不足催生了第二代财政联邦主义，中国在这一阶段的理论发展中发挥了重要作用。马丁内斯（Martinez-Vazquez）提出，80年代的中国央地权力分配模式是第二代财政联邦制下的理想模式。尽管众多学者同时将目光投向了巴西等联邦制国家，但这些国家在将权力授予地方政府方面都不如中国。基于中国经验，第二代财政联邦制发展了“市场维护型联邦主义”这一代表性理论。研究者认为，政府需要在促进市场发育的同时受到严格限制。中国在建立良性的政府与市场关系时满足了五个条件：第一，有明确权力范围的政府等级制度，使每个政府在自己的权力范围内接近自治。第二，地方政府对本行政区域内的经济具有主导权，同时中央政府可以遏制地方保护主义。第三，中央政府有权监管共同市场，确保货物和要素跨地方流动。第四，政府间收入分配有限，政府借贷受限，预算有刚性约束。第五，权力和责任的分配具有制度化的持久性，中央政府不能单方面或在地方政府的压力下改变权力和责任的分配。
在第二代财政联邦主义的框架中，财政分权理论也有了新的发展。从现实层面来说，财政分权有以下三个方面的主要功能。首先，财政分权具有抵抗经济冲击的能力。以印尼为例，这个人口大国在1990年代后期的经济危机之后采取了财政分权制度，从而将外部的经济冲击限制在某个地区和某个领域，避免它对全国经济产生过大影响。其次，财政分权有利于提高治理效率。中央对地方了解不够，不能像地方政府一样作出高效的决断。最后，随着近几十年来地方政府治理能力不断加强，民众对提供实际公共服务的地方政府的信任正在逐渐增强。
基于对第一、第二代财政联邦制的回顾，我们对中国财政分权的最新模式做了一些新的研究。我们从中发现，当前中国的财政体制中存在一些值得注意的问题，它们突出表现在三个方面。第一，地方并没有在自己的权力范围内获得财政自主权。例如，2001年的个人所得税、企业所得税改革，2016年的增值税取代营业税改革，都佐证了地方财政自主权被削弱这一判断。第二，有条件的中央转移支付力度过大。中央政府为地方提供大量专项转移支付，而且有些名义上的一般性转移支付事实上却是专项转移支付。由于专项转移支付在一定程度上忽视了不同地区对于公共服务需求的多样性及偏好性，这一做法容易造成资源浪费。第三，制度的持久性有待提高。比如1994年分税制改革保护地方既得利益，税收返还盘子会随着财政规模增大而相对缩小，地区财力差异会逐步变小。此后，1994年的改革被2001年的个人所得税、企业所得税改革所中断，税收返还的盘子再度扩大：一方面中央获得更多的财政收入；另一方面却是经济发达地区获得更多的既得利益份额，不利于缩小地区财力差异。
由此我们认为，要想完善中国的财政分权制度，有三条可能路径供我们选择。第一，中国应该寻求自我强化（self-enforcing）的财政分权制度，以此形成一个相对稳定的财政体系。第二条路径强调在财政中“对应原则”和“辅助原则”（Correspondence & Subsidiarity）的作用，即地方的经济收益应当首要被用于当地公共服务的发展，而现有的大规模转移支付正在打破这一平衡。第三，当权力有争议时，地方权力优先，中央不宜事事介入。除了这三条路径，还有一些问题值得思考。例如，是否要限制中央转移支付的无限扩张？对于这个问题，我认为，转移支付中的效率问题及漏损问题近年来有了很大改善，但现实的复杂性不容忽视，制度仍然需要根本性的变革。
为了便于大家理解财政联邦制在现实国家财政税收体系中的应用，这里再介绍一下亚洲其他国家的情况。以印度为例，近年来印度中央政府的权力扩张较多。中央采取税收政策来维持各地区平衡发展的同时，将优惠政策向印度少数族群倾斜，因此，地方政府权力没有得到充分的保护。除了印度，同为联邦制架构的马来西亚也具有十分强势的中央政府，同样面临着如何保护地方合法权力的挑战。甘尼（Judhiana Abd Ghani）在2014年提出：“维持联邦制需要政治官员尤其是中央官员遵守一系列规则，限制自己侵犯地方自治。”印度尼西亚的体制与制度都有民主的元素，但其财政制度还是展现出了中央权力膨胀的特点。在遭受金融危机后，印度尼西亚一直在调整其财政架构，不过到目前为止，印尼的中央政府仍然拥有着较大权力，财政收入还是在向中央集中。值得注意的是，印尼的政府层级与中国十分相似，我们可以将这两国进行对比研究。
最后，我想展望第三代财政联邦制。总体而言，第三代财政联邦制需要在前两代的基础上进一步细化和完善。完善细则主要有以下四点：第一，由政府组成的等级制度，其权力范围应由宪法保障，并在立法时得到公民参与的支持。第二，权力和责任的分配应具有制度化的持久性，不能由中央政府单方面改变。为了避免滥用权力，中央政府应当被施加适当的、明确的限制。第三，地方政府应对其管辖范围内的经济具有主导权。第四，中央政府有权监督共同市场，并确保货物和要素在各地方之间流动。
