计划经济体制下的中国城市劳动力市场存在两个体制性特征。
一是劳动力市场的城乡隔离，即农业劳动力不能进入城镇劳动力市场，而且城乡劳动力被置于两个不同的利益分配、福利保障体系。二是单位用人的“编制”约束，即每个单位在员工数量、岗位设置上没有自主权，完全由政府或上级部门给出计划，同时政府或上级部门在利益分配、福利保障上以财政兜底（吃皇粮），并配套城市户籍身份和相应的市民权益。用人单位没有编制的制定权，也没有编制外用工的自主权。
中国的经济体制改革首先打破了城市劳动力市场对乡村的隔离，农民工已经成为城市劳动力市场不可缺少的人力资源。但是，农民工在利益分配、福利保障、市民身份和市民权益方面并没有取得与城市户籍劳动力同等的地位，原本在空间上隔离的城乡二元特征在城市空间下交汇，形成了基于户籍身份的二元城市劳动力市场。与此同时，“编制”制度也在发生变化，一种基于编制身份的新二元劳动力市场现象也在出现，突出体现为以机关事业单位用工为主的基于编制的二元劳动力市场结构。
一
计划体制下形成的“编制”制度分为党政机关编制、事业单位编制和企业编制三大类。市场体制改革对“编制”制度的改变主要体现在，编制的刚性约束下降，单位的用人自主权得到提高，不过这种改变在三类用人单位中程度不一样。
在党政机关单位，仍然保留严格的定编定岗、财政包干的编制制度，与此同时，以各种方式聘用或使用编制外人员的现象在党政机关普遍存在，如城市政府大量聘用的协警、城管。这些编外人员或者是由政府财政直接聘用，或者是从直属行政性事业单位调用的事业编制人员，或者是通过政府购买服务或项目委托方式获得的编外人员。
事业单位的人事制度改革始于2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》）。根据《意见》，我国的行政性事业单位将逐步转为政府行政机构；经营性事业单位将逐步转为企业；公益性事业单位中的一类事业单位将“参公”，仍然实行定编定岗，财政包干；公益二类事业单位将由编制管理转为岗位管理，实行财政补贴。在地方实践过程中，一些地方仍然保留了部分实行自收自支的公益三类事业单位。虽然从改革的长远目标来看，事业单位将从编制管理转为岗位管理，最终取消编制。但是由于事业单位的改革还在进行中，事业单位的原有编制仍然存在并有效，而原来核定的编制数并没有随着经济社会文化事业的发展得到扩大。例如，教育部直属高校的编制自20世纪90年代核定，至今没有变化，但是这些高校的教学科研规模得到极大扩张，为了匹配发展规模的要求，自主聘用大量的非编制员工，一些高校的事业编制人员与非事业单位编制人员的比例甚至已经达到1:1。
从理论上讲，市场经济体制下的企业是一个自负盈亏的法人主体，传统的编制制度已经不存在，但在国有企业里仍存在一定的“编制”残余。在一些大型国有企业，行政编制人员、事业编制人员、“老人老制度”政策保护下来的长期聘用员工和“新人新制度”下聘用的各种非长期聘用员工，林林总总。总的来讲，包括国有企业在内的所有企业，其用工形式都更加灵活多样。
形成于计划体制下的“编制”制度，是与一套权益分配制度紧密相关的。首先是从单位获得的收入和福利的保障程度。在党政机关和事业单位，编制与政府财政拨款紧密相关的，有编制就意味着“吃皇粮”，即收入和福利不仅有保障，而且稳增长。其次是社会保险的保障程度。在党政机关和事业单位，有编制的职工进入事业单位职工养老保险，无编制的职工则进入企业职工养老保险，以当下的支付标准来看，二者相差甚大。再次是单位内的职业发展空间。总体而言，有编制的职工由于其聘用的长期性和稳定性，职业发展的机会和空间会更大一些。最后是户籍获取的机会和相应的市民利益。虽然目前许多城市已经有了积分入户、人才入户等多渠道入户机制，但是编制仍然是最稳定的获得户籍身份和获取相应的市民利益的渠道，尤其是北京上海这样的大城市。
尽管党政机关、事业单位、企业的编制体制的变化程度不一，我们仍然可以看到一个共同的趋势，即在同一个工作单位里，存在着两个不同的聘用和分配体系，即那些有编制或有长期聘用合同的人处在单位内正式和稳定的利益分配体系中，那些无编制、短期聘用、合同工、劳务派遣等身份的人处在单位内非正式和不稳定的利益分配体系中，从单位的内部管理体制来看，我们可以把有编制或有长期聘用合同的员工统称为“单位内固定身份员工”，把没有编制和只有短期聘用合同、劳务派遣以及其他灵活雇用的员工统称为“单位内非固定身份员工”。前者意味着这些员工可以获得所有的劳动者权益和市民权益；后者意味着只能获得部分的劳动者权益和市民权益。一个基于单位内部是否拥有固定身份的新城市二元劳动力市场结构已经形成。
二
新二元劳动力市场的形成是我国劳动人事制度转型过程的产物。“新人新制度，老人老制度”的改革策略，单位编制外用人自主权的扩大与单位编制的外部约束并存的过程性特征，共同促成了新二元劳动力市场结构，但新二元结构特征造成的劳动用工成本的巨大差异，反过来促推了单位用工行为高度工具理性化。无论什么单位，都存在尽可能扩大“单位内非固定身份员工”规模的偏好，以达到用工灵活性最大化和用工成本最小化。既有的基于户籍身份的二元劳动力市场结构特征与新的基于固定身份与否的二元劳动力市场结构特征交织在一起。二者重叠和差异并存，但导致了一个共同的结果，即在城市劳动力市场中，短期聘用、不稳定就业、非正式用工的现象会越来越普遍，非固定身份的劳动者在城市劳动者中的比例越来越大。如果说基于户籍身份二元结构产生的权益差别正呈现出缩小的趋势，那么基于新二元结构导致的权益差别则出现扩大的趋势。
这种现象不仅存在于企业单位，也存在于非企业单位；不仅存在于蓝领阶层中，也存在于白领阶层中。与农民工往往处在企业相对中下层的工作岗位上一样，那些无固定身份的机关事业单位员工多数处在相对中下层的工作岗位上。结果出现了，在党政部门一线与群众直接打交道、行使公权力者，经常是非编制人员的现象；在一些事业单位，一线从事行政管理工作者许多也是非固定身份人员。即使他们与固定身份员工处在同样的工作岗位上，但是二者的权益差别显著。在一些科研、教育或高技术领域的工作岗位上，开始出现大量的学术短工、数字劳工，尽管他们在收入上与有固定身份的员工没有什么差别，但是在福利、社会保障、职业发展机会、户籍获取机会和相应的市民权益方面依然存在明显差距。同工不同酬（“酬”在这里不限于收入）现象日趋普遍。
尤其要指出的是，以上变化过程与互联网、物联网、平台经济带来的灵活就业趋势并行，这更加速了城市劳动力市场中短期聘用、不稳定就业、非正式用工规模增加的结构性变化。
三
毫无疑问，用工自主和多种用工模式是市场经济的必然和趋势，但是这一趋势的工具合理性必须受到平等、公正等价值理性的制约：第一，它不应损害劳动者的基本权益，包括劳动权益和市民权益。第二，职工的权益差别应该与其工作岗位的责任和义务相匹配，而不是制造和扩大单位内部同工不同酬的不合理现象。第三，防止劳动者之间的权益差别扩大化，甚至“两极化”，逐步缩小差别，应该是社会主义国家劳动领域的核心价值与方向发展。第四，不论是否属于“单位内固定身份员工”，都不能虚化他们作为城市市民应该获得的市民权利。在劳动用工领域同样应该要有“底线思维”和“红线意识”。
因此，面对劳动力市场的新变化，需要特别重视和积极开展以下几个方面的工作：第一，要针对已经出现并正在扩大的短期聘用、不稳定就业、非正式用工等非固定用工现象，进行客观、科学、认真的研究，认识清楚哪些是劳动力市场的趋势，哪些是不完善的制度因素导致的。第二，要积极并理性地开展劳动领域的法规建设，要客观评估我国既有的劳动法规对劳动力市场产生的正反两个方面的影响，在此基础上完善法规建设。既要切实保护劳动群体，又要尊重市场、促进市场要素按照市场规律流动。第三，要从制度设计上淡化二元结构下的“身份”，逐步弱化并消除由“身份”造成的权益差别，同时强化劳动岗位，做到岗位与责任、权利、义务的统一，真正实现同工同酬，而非按身份分配。第四，要加快改革户籍制度。目前许多城市实施的积分入户、人才入户的户籍政策，并没有改变户籍与诸多公民权利或市民权利捆绑的制度弊端，难以适应劳动者及其家庭在城乡之间、城城之间越来越频繁的迁移。只有真正剥离依附在户籍上的诸多公民权利或市民权利，才可能实现劳动者的同城同权。第五，对仍然保留编制的党政机关和公益一类单位，需要科学地定岗定编，使编制数量和岗位设置与职责、职能和工作需要相匹配。同时，也要严格控制编制外用工，尤其要防止通过名义上的购买服务，实际上把自己分内的工作分解出去。
在市场经济体制下，劳动者权益保护取决于两个因素：一是政府，二是劳动者自身的市场博弈能力。政府的功能主要是通过立法和执法来保护劳动者权益，例如制定最低工资标准，建立强制性社会保险制度等。而法规只是一个社会的“底线”标准，劳动者要想在底线之上追求增长的利益，取决于劳动者与聘用单位之间的博弈。但是在劳动力市场上，劳动者个体处在弱者地位，大量非固定就业劳动者由于分散、流动、缺乏组织性这些特征，更是缺乏博弈的能力。因此，如何尽可能地完善社会主义制度下的工会组织，有序地保障和提升劳动者在劳动力市场上的集体博弈能力，也是当下亟需解决的问题。
在现代社会里，劳动力的再生产不是个人的事情，不是由个人的工资水平来实现的，教育、医疗、住房、救助等公共产品已经成为劳动力再生产不可缺少的必要消费品，我们的政府需要担负日益重要的角色，不能把它们全部交给市场。劳动者的市民身份和市民权利的真正实现，需要政府作出更大的努力。
