实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署。习近平总书记强调，农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针。资金投入的优先保障是落实农业农村优先发展的重要要求。在当前农村发展水平整体滞后、城乡发展不平衡的现实条件下，完全市场化的金融资源配置方式不仅难以将资金导向农村，而且强化了资金从欠发达农村地区的流出。为促进乡村振兴，必须深化农村金融供给侧改革，从体制上解决城乡金融资源“抽血式”逆向配置问题，以政策性机制引导金融资源投入乡村建设。
一、金融资源城乡配置失衡问题依然突出
长期以来，在城乡二元经济结构下，我国农村金融发展一直明显滞后于城市，金融资源在城乡之间分配不均衡的问题尤为突出。资本的趋利性和强流动性使得长期以来农村资金呈现净流出态势，加剧了城乡发展的不平衡。据专家测算，1978—2012年通过农村信用社、农村商业银行、中国农业银行与中国邮政储蓄银行从农村净流出的资金规模达66256.89亿元。
2004年以来，以农村信用社改革为起点，我国持续推进农村金融体制改革，农村金融供给状况逐步改善。一是通过“花钱买机制”方式支持农村信用社改制，使农村信用社资产质量明显改善，支农服务能力有所提升。截至2016年末，全国农村信用社系统①不良贷款率从2007年的21.04%下降至3.79%，资本充足率则从-0.1%提升至12.13%。二是扩大新型农村金融机构规模和服务覆盖面，建立起多元化的农村金融服务格局。支持发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构，推动农业银行和邮政储蓄银行“三农事业部”改革，实施薄弱地区金融服务网点补助支持政策，基本实现农村金融服务普惠覆盖。截至2016年末，金融机构空白乡镇从2009年的2945个减少到了1296个，涉农金融机构网点数达到83750个，较2012年增加7854个。截至2018年末，全国已成立农村商业银行1427家，农村信用社和农村合作银行分别为812家和30家，村镇银行1616家、小额贷款公司13家、农村资金互助社45家。三是运用激励约束政策调动农村金融机构为农服务的积极性。持续强化县域金融机构涉农贷款和当地存款用于当地贷款的约束考核、涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、支农再贷款、农村金融机构定向降准等支持政策，推进农村抵押担保机制创新，使农村信贷投放总量大幅增加。截至2017年12月末，全国涉农贷款余额达到30.95万亿元，是2007年的4倍。
然而，金融机构对农投放的关键制度性约束仍未能破除，长期金融抑制下潜在的农村金融需求也未能有效激活，城乡存贷资金逆向配置的状况并未根本性改变，政策向农村的“输血”仍难以补足农村金融的“失血”。从2016年各金融机构县域资金的运用情况看，只有村镇银行县域贷款占县域存款的比例超过70%，农村信用社和农村商业银行这一比例在62%左右，而农业银行和邮政储蓄银行这一比例仅分别为49%和23%（参见图1）②。2013年至2016年县域存款资源平均每年净流出规模为14368.27亿元，4年净流出总额达到57437.08亿元（见下表）③。与此同时，涉农贷款的增速呈现持续下滑趋势，2014年后涉农贷款余额增速持续低于整体各项贷款余额增速，且农户贷款比例提升缓慢，截至2017年末只有26.17%（见图2）。信贷对农投入力度的削弱，对补齐农业“短腿”和农村“短板”形成明显制约，与把“三农”作为金融优先服务领域的政策导向形成明显反差。
图1 主要农村金融机构县域存贷比比较
资料来源：历年的《中国金融统计年鉴》、农业银行上市公司年报、《中国农村金融服务报告》。邮政储蓄银行由于没有连续的县域贷款与存款数据，县域贷款以涉农贷款口径替代（实际其涉农贷款规模大于县域贷款规模），部分年份的县域存款以相近年份邮政储蓄农村存款占比测算。
主要金融机构农村资金净流出情况（单位：亿元）
二、现行金融体系支持乡村振兴的现实困境
尽管十多年来农村金融改革创新力度较大，但农村金融供需结构性矛盾依然突出，金融机构对农“放贷难”导致了农村“贷款难”，引导金融资源向农村回流的政策导向面临机制性障碍。
（一）金融抑制需求与“有效需求”不足的矛盾
农村产业配套基础条件较差，尤其是农业投资见效慢、回收期长、流动性差，使其信贷融资存在严重的市场失灵。我国新型农业经营主体普遍面临信贷约束，使其投资规模和生产水平都受到限制。根据2018年经济日报社“全国新型农业经营主体发展指数调查”④数据显示，2016—2017年种养大户、家庭农场和普通农户获得过贷款的比例分别为20.86%、24.80%和16.60%，63%的家庭农场/大户都反映生产经营中存在资金短缺问题。获得贷款的种养大户、家庭农场、普通农户两年经营费用平均支出分别为49.46万元、29.24万元和2.05万元，分别是没有获得贷款的种养大户、家庭农场、普通农户的1.73、1.31和1.35倍；获得贷款的种养大户、家庭农场、普通农户两年固定资产投资平均规模分别为4.81万元、7.92万元和0.24万元，分别是没有获得贷款的种养大户、家庭农场、普通农户的2.66、2.49和3.76倍。缺乏信贷支持使大量农业新型经营主体难以实现扩大再生产和转型升级。而产业发展不活跃，导致银行更加惜贷、慎贷，农业农村发展难破资金约束难题。
随着农业生产方式的转变和农村新产业、新业态的发展，农村金融需求正在从小额向大额、从短期周转向长期投资转变，现行金融供给结构难以满足这种需求变化。2018年经济日报社“全国新型农业经营主体发展指数调查”数据显示，种养大户、家庭农场和普通农户平均固定资产原值分别为203.53万元、42.33万元和11.73万元，而他们获得贷款的平均规模仅分别为21.22万元、19.52万元和3.6万元。当前新型经营主体普遍对土壤改良、现代化设施和设备等有旺盛的投资需求，金融机构提供的短期小额贷款已经难以满足这种需求。新型经营主体生产性资产不能被有效盘活，一方面会加大其经营的流动性风险，另一方面缺乏积极的信贷支持，导致其长期投资的意愿和能力不足，极大抑制了现代农业发展。
（二）农信系统支农定位屈从于趋利目标
农村信用社改制为农村商业银行后，资产质量和盈利水平大幅提升，增强了其服务能力，但在监管部门强化资产安全和股东强调经营利润的硬性约束下，支农目标屈从于风险规避和利润最大化诉求。改制后的农村商业银行，涉农贷款比例明显下降。尽管近年来监管部门持续强化支农的激励约束，但2016年农村商业银行农村贷款、农户贷款和农业贷款比重仅分别为48.16%、24.79%和13.40%，分别较农村信用社低20.81、16.80和17.08个百分点（见图3）。为降低风险和提高盈利，农村商业银行非利息收入占比逐年提高，相当一部分农村商业银行非利息收入的比重超过50%。非利息收入主要是投资类收益，这部分业务规模的快速扩大，会挤占存贷资源，制约支农支小信贷投放力度的增加。此外，大部分农村商业银行是非农法人股东持大股，缺乏对农服务情感，股东治理机制上缺乏支农、为农服务的内在动力。在当前城乡发展不平衡、城乡金融业务利差与风险存在明显差距的现实状况下，缺乏政策性机制的注入，商业性金融难以将信贷资金导入农业农村。
（三）新型农村金融机构支农势单力薄
2005年后监管部门鼓励创立的小额贷款公司、村镇银行和农村资金互助社，在业务上聚焦于支农支小，一定程度上填补了商业金融农村服务的空白。村镇银行涉农贷款比例持续保持在80%左右，农户和小微企业贷款合计占比连续4年在90%以上，均明显高于各类农村金融机构。但缺乏金融体系内流动性的支持，新型农村金融机构可贷资金的不足极大限制了其支农服务能力的扩大。村镇银行普遍存在吸储难、成本高、规模不经济、抗风险能力弱的问题，村镇银行的存贷比一直高于74%，部分村镇银行的存贷比超过100%，同业拆借资金比例超过20%，流动性风险压力较大。农村资金互助社不允许向非社员吸收存款，其资金来源主要是社员入股。而吸引社员入股的机制是股金回报和可贷款承诺，入股社员大多贷款意愿较高，因而农村资金互助社普遍面临社员入股资本金难以满足社员贷款需求的局面，而过于严苛的监管要求进一步加剧了农村资金互助社资金的供求矛盾⑤。小额贷款公司采取只贷不存的制度安排，其资本金最大杠杆率只有1.5倍⑥，大部分均面临资金不足、无钱可贷的问题。而且因为其资金成本较高，小额贷款公司更倾向于高风险的高价值客户，在农村布局的数量不多，对农户和农村中小企业贷款业务的比例也非常小，偏离了将资金导向农村的政策设计初衷。
（四）政策性金融政策引导效力未能充分发挥
政策性银行业务模式单一、覆盖面有限，对农村产业开发的支持明显不足。截至2017年，中国农业发展银行贷款余额4.66万亿元，粮棉油收购贷款比例仍超过40.00%，基础设施、异地扶贫搬迁、现代农业贷款比例分别为45.90%、5.80%和3.20%。国家开发银行发放的4445亿元精准扶贫贷款中，贫困村提升工程贷款与易地扶贫搬迁贷款占比达到52.01%，产业扶贫贷款仅占14.67%。政策性银行以直接贷款为主的方式，受其机构网络和人员的限制覆盖范围非常有限，而且高度依赖于以财政资金为还款来源的政府项目，农村生产经营者难以享受到政策的普惠阳光，难以充分发挥对社会资源的政策引导作用。
相较于其他国家的政策性银行，我国政策性银行缺乏低成本的资金来源，制约了其政策性引导效力。2017年中国农业发展银行和国家开发银行发行债券的融资比例分别为62.66%和57.39%，其资金来源结构已转变为市场化债券融资为主。但债券市场筹资成本的提高，使低利率政策性业务的可持续发展面临巨大压力。2018年中国农业发展银行发行债券的加权平均利率为4.06%，2015年国家开发银行债券存量利率也达到3.97%，而目前1年期基准利率仅为4.35%。政策性业务要求按照基准利率放贷，其利差已难以弥补管理成本，特别是扶贫政策贷款要求利率下浮已出现利差倒挂。
（五）支农信贷政策激而无励、约而不束
尽管监管部门多次提出要提高涉农贷款的风险容忍度，但对金融机构整体资产质量的监管指标并未实质放松，对农投贷仍存在制度性约束。农户贷款并未享受与小微贷款相应的低风险权重，农村土地经营权与住房财产权等抵押贷款仍与无抵押贷款适用相同风险权重。涉农贷款因缺乏抵押物，其风险权重仍处较高水平，银行会基于保障整体资产质量和利润水平而将风险较高的涉农贷款比例控制在一定范围内。同时，宏观审慎评估体系采用季末余额“同比增速”控制广义信贷增速，使部分贷款基数小的金融机构放贷规模受到限制⑦。涉农贷款奖励政策要求同时满足涉农贷款增速和不良贷款率条件，涉农贷款增长快可能导致不良贷款相应增加多，涉农贷款存量高的银行难以持续保持高速增长，因而实际符合奖励条件的金融机构并不多。而且由于涉农贷款奖励资金需要部分由地方财政配套，部分地区因财力紧张而不能实现奖励资金金额兑付，政策激励作用大打折扣⑧。
原中国银监会2009年和2010年分别提出“涉农贷款投放的增速要确保不低于全部贷款增速、投放的增量要确保不低于上年”和县域法人金融机构将新增存款70%用于当地贷款的要求，但多年来大部分金融机构考核不达标也并未受到实质惩戒，强化涉农投放的监管制度约束力不强。部分地区对考核不达标的农信社机构会控制其约期存款和委托省联社投资的规模，但这只能一定程度上倒逼其资金当地放贷，却不能强化向对涉农领域投放的约束。
三、建立引导金融资源回流农村的政策机制
（一）重塑政策性金融战略使命，强化其引导资金投向农村的政策机制
扩大政策性银行“三农”专项债的发行规模。建立农村资金富余金融机构资金业务的定投机制，推进其通过委托贷款、同业借款、购买政策性银行发行的债券等方式向政策性银行输送资金，确保农村富余资金仍投向农村。扩大存款来源，将财政支农资金账户设立在中国农业发展银行，由其代理管理和拨付，形成农业系统资金内部循环周转，使系统内沉淀资金有效转换为低成本政策性信贷资金，提高资金利用效率。
推动政策性银行由传统的政策性贷款发放者升级为政策性信贷机制供给者，建立政策性批发贷款、委托贷款、联合贷款、贷款抵押担保债券融资等多种政策性信贷资金供应模式，发挥对金融资源投向和金融机构服务创新的诱导作用。提升政策性金融的引导投资和组织投资作用，有力培育和发掘农村新增长点。强化投贷联动机制，推动从单个项目遴选转变为项目组合集成，积极协调和组织资源通过组团投资、协同投资、整合重组等推动产业支撑环境和配套体系的成熟完善，实现区域价值整体开发与农村新兴产业发展壮大的相互促进发展。
（二）强化激励约束机制，有效扩大金融机构对农村的信贷投放
对于当地存款用于当地贷款比例不达标的县域金融机构，应限制其资金流向，投资型资金业务仅允许购买政策性银行债券、“三农”专项债和与政策性银行开展资金业务合作。对持续不达标的机构，应给予存款准备金率惩罚性上浮和监管评级降级处罚。执行涉农贷款不良率放宽3个百分点或控制在5%以内的风险容忍政策时，应对涉农贷款比例超过80%的机构给予整体资产质量监管相应的放宽。应将农户和农村经营主体贷款的风险权重下调至小微企业贷款水平，将农村资产抵押贷款风险权重下调至城市资产抵押贷款水平。宏观审慎评估（MPA）考核的执行应根据上期机构的规模、业务发展水平给予一定差异化考量。
建立涉农信贷保险制度，金融机构按照其涉农贷款比例购买保险，由国家和省级财政出资建立涉农信贷风险救济基金，用于补偿合规涉农贷款的不可抗力风险。拓展对农村金融机构涉农信贷的税收优惠，对农村生产经营性贷款免征增值税，对上述利息收入减按50%计算应纳税所得额，金融机构购买涉农信贷保险支出可在税前抵扣。加强对农村金融机构的流动性支持，扩大支农再贷款和再贴现等的规模，将支农再贷款期限延长至3年，通过抵押补充贷款（PSL）支持农村土地整治、现代设施建设等农村产业开发项目。
（三）规范和扶持农村合作金融，充分发挥其末梢服务网络延伸作用
支持建立村级资金互助社，汇集村内信贷需求向银行类金融机构申请集合或批发贷款，使其成为金融机构服务下沉的有效平台。农业农村部、银保监会、人民银行应充分考虑农业需求、社区合作以及资产能力等现实特征，联合制定符合实际的农村合作金融管理规范和监管约束。对规范运作并及时向监管部门报备和披露资金信息的合作金融组织，可给予央行再贷款、政策性金融批发贷款的支持，利用合作金融非正式信任网络优势扩大农村金融覆盖面、增强农村金融服务普惠性、降低金融服务成本与风险。支持资金互助社、集体经济组织和合作社集体参股农村金融机构，逐渐提高涉农主体股份比例，通过股东决策权的强化提升农村金融机构为农服务的意识和涉农信贷投放的内生动力。
（四）建立乡村振兴政府引导基金，发挥先导启动和方向引领作用
建议由中央财政牵头出资，省、市、县（区）级财政根据财力情况认缴一定比例，组建国家乡村振兴政府引导基金，对结构调整、区域平衡发展、重点生态文化保护区等基础建设项目进行先导投资，鼓励有条件的地方自行组建支持当地发展的乡村振兴政府引导基金。设立产业投资子基金，以政府资金为引导公开募集社会资金，与基础建设项目进行配套投资，带动环境与产业综合开发，实现整体投资效益。根据不同产业领域、不同发展阶段细化子基金，强化专业投资管理和组合投资效益，建立起覆盖农业产业初创期、成长期、成熟期的全生命周期和涵盖农资、科技、生产、销售、流通、加工、旅游等农业全产业体系的投资链，通过相关项目资源组团开发、接续开发和优化集成，创造长期和整体倍增的价值收益。
（五）激活农业资本市场，实现快捷便利直接融资
对风险机构投资于农业农村的项目，持有股权超过3年的，参照财政部和税务总局发布的《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》的相关规定，以其对农业农村项目投资额的100%，抵扣其应纳税所得额。支持开展乡村振兴股权众筹试点，以公益或微利方式公开向“爱农村、爱农民”人士募集资金，发起活力乡村创建和农村创业大赛，集合资本、人才、市场为乡村创新创业发展谋划新思路，搭建农村创业项目宣传、推广和与资本、市场对接平台。支持农业大省建立农业板区域性股权交易市场，积极推动全国性农业板股权交易市场的建设，拓宽涉农企业直接融资渠道。以构建集成化的交易、颁证、评估、收储、抵押、融资功能为目标，健全完善各地农村资产产权交易平台，建立农村资源资本化筹资机制。
注释：
②对农村金融机构的定向降准政策实施后，农村信用社和农村商业银行县域贷款占县域存款的比例不仅没有提升反而还略有下降。
③忽略定向降低存款准备金率释放的可贷资金，采用各个农村金融机构两期期末存贷差余额相减的方法，即：资金净流出规模=本期期末存贷差余额一上期期末存贷差余额。邮政储蓄银行缺乏连续年度的县域存款和贷款数据，2013年、2015年和2016年县域存款按照2012年县域存款占全部存款比例降一个百分点56%计算，县域贷款数据以相对连续的涉农贷款数据替代（已有年度比较上看，涉农贷款总额还大于县及以下的贷款总额）。以此方法计算，支农再贷款、再贴现已作为金融机构的贷款资金运用，这说明政策注入资金也远不足以弥补农村资金的流出。
④调查获得776个家庭农场、1166个专业大户和803个普通农户的有效样本。
⑤《农村资金互助社管理暂行规定》要求互助社的资本充足率不得低于8%，这比人民银行对农村信用社资本充足率4%的要求还要高；农村资金互助社的资产损失准备充足率不低于100%，与对商业银行的要求相同。
⑥按照《关于小额贷款公司试点的指导意见》要求，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，从银行业金融机构获得融入资金的余额不得超过资本净额的50%。
⑦比如，福建漳浦县民生村镇银行按此标准计算的2017年第一季度贷款允许增量仅为288万元，远不足以满足实际贷款需求。
⑧比如，云南省仅有18%的农信社和37%的村镇银行符合涉农贷款奖励条件，2016年和2017年尚未兑付的奖励资金规模分别为229.01万元和608.73万元，甚至有银行地方财政分担部分的奖励和补贴资金4年都未到位。
国务院发展研究中心农村经济研究部“城乡融合发展的制度框架和政策体系研究”课题组
课题顾问：王安顺
课题负责人：叶兴庆
课题执行负责人：金三林
课题协调人：韩杨
执笔：程郁
