“在1900年，全世界仅有15%的人口住在城市。大概是1950年出现的城镇人口的迅速增长导致了20世纪人口格局的彻底转变。据统计，60年后的世界上有一半的人口住在城市里”[1]。中国城市化进程中，作为主体的农民陆续告别乡村进入城市，从而完成身份的转换；一些农民却无法获得城市身份，成为城市的边缘人。“城市公民权利是以以下基本信念为前提的：在道德和民主地区，一个人的身体和身份都不应当决定一个人居住于城市、利用城市、在城市发展、对城市发生作用的能力”[2]。因此，作为等级政治的标识，进入城市是一个整体性的权利获得，还是个体权利的主张；城市政府的精英吸纳政策是个体主义的体现，还是集体意识的抑制，成为中国城市化进程需要反思的问题。
一、问题的提出：权利视野下的城乡流动
在世界城市化进程中，农村人口向城市的流动是一个重要的考察内容。2015年，我国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%，相当于每六个人中有一人是流动人口。2015年，流向中心城市的跨省流动人口占全国跨省流动人口的比例下降为54.9%，流向中心城市之外的其他城市和地区的省内农村户籍流动人口占全国相应人口的比例为50.5%[3]。在大规模的人口流动中，农民的权利成为学术界关注的重点。
首先，国内的学者往往通过人权的基本理论分析中国农民应该享有的权利及其保障。康金莉认为：“当前中国社会，农民权利体系应当围绕生存权、财产权、经营自主权以及在地位、教育、社会保障等方面的平等权进行构建。”[4]这样的分析比较普遍。一些研究也重点讨论了城市化进程中具体权利的变化，例如，有学者发现，“农民上楼”后财产权利边界明确，物权显著增加，集体利益分享权以不同形式实现，但用益物权实现度较低，农民整体上财富积累能力降低，从而不利于长远发展[5]。一系列权利分析的视角多从个体私权出发加以论证，认为村庄治理过程就是权利的保障过程；有的研究认为中华人民共和国成立以来的农村发展就是一个赋权的过程，在村庄治理上，建议适度减少行政赋权，增强对农民的法治赋权，实现赋权与治权的对接，以推动农民的各项权利协同发展[6]。
其次，从人口流动与权利实现的视角。由于长期以来，中国城乡发展是不均衡的。在中国城市化进程中，基于城乡关系的制度壁垒，基于中国城市身份的权利附加，中国的农民往往只有进入城市才能获得城市身份及其权利[7]。基于身份的限制，我国事实上存在着两类城市化：户籍的城市化与常住人口的城市化。目前，户籍人口城市化率约低于人口城市化率10个百分点。党的十八大报告第一次提出加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，承认公共服务尚没能做到城乡全覆盖，因此，人口的流动于是具有制度变革的意义。在蔡昉看来，人口乡—城流动体现了两种“权利”的获得，即农业人口离开原来所在低生产率的农业和农村就业的“退出权”和进入生产率更高的非农及城市就业领域的“进入权”[8]。
最后，现有农民权利分析的进路。从个体权利出发，从人权着手，国内学者对于农民权利的讨论颇具张力，从权利角度指向公共服务全覆盖，符合社会发展的基本逻辑。从路径上看，蔡昉指出：“农民工市民化是优先方案，由于举家外迁的农民工家庭超过3000万人，应该尽快使他们成为市民。”[9]从“进入权”的保障到农民工的优先市民化，蔡昉教授的观点非常具有操作性。事实上在中国的移民中，还有一些特殊的移民——学生和陪读的父母，“陪读是农业转移人口主动或被迫适应城市的过程。出于对孩子的关爱和期望，家长会努力适应城市的生活节奏”[10]。
从公共教育的视角，我们可以更加清晰地看出权利实现与身份转换的关系。在中国城乡分割的二元体制中，教育权利本身就存在差异。由于在2000年之后，国家统计局的统计年鉴不再区分城乡数据，因此，我们根据2000年各地区普通中学中城乡学校和在校学生数可以发现城乡教育的差距。全国14564所高中，包括5760所城市高中，6175所县镇高中和2629所农村高中，全国12012643名高中生中，包括4623869名城市高中生、5810662名县镇高中生和1578112农村高中生[11]。因此可以看到，虽然近一半的人口在县以下农村地区生活，但若要接受高中教育，就有较大可能选择城市。即使从获得平等受教育权的角度，进入城市也意味着公共权利的获得。倘若考虑城乡教育质量的差距，农民进入城市更意味着其家庭接受优质教育公共物品的机会。
无论从进城打工还是求学，进入城市被视为权利实现的重要路径，而这些正好吻合了马克思主义城市理论家的“城市权利”（the right to the city）。列斐伏尔则更进一步地认为：“‘进入城市的权利’不能简单地理解为城市的访问权或传统城市的回归权，它只能被表述为一种转化和更新的‘城市生活权’。”[12]
长期以来，中国就是一个农业国家，绝大多数的人口都居住在农村。1953年《第一次全国人口普查公报》显示，全国人口（不含台湾省、国外华侨和留学生等）中，城镇人口7725万人，约占13%；乡村人口50534万人，约占87%[13]。1978年随着改革开放，城乡二元体制开始松动，农民被允许进城务工，从而启动了大规模的人口流动。
首先，进城意愿和个体权利选择。我国长期处于城乡二元体制之中，这一体制限制了城乡之间的人口流动。学者发现，中华人民共和国成立以来的城乡分割体制基于两个政策背景：这一格局是统购统销政策、人民公社体制、户籍制度和城市福利体制（劳动就业制度）的共同后果；同时这一制度安排是重工业优先发展战略所诱导而内生出的，由此产生的劳动力市场分割现象是传统发展战略和传统体制的产物[14]。
由于农业收入水平的低迷和1978年以后的城市化、工业化的推进，对基础性工业劳动力的要求开始吸纳大量的农业人口进入城市，从而形成特有的农民工问题。在城乡户籍制度分置的背景下，农民工既是城市和乡村之间的边缘群体，也是城市化进程中的主要人口。改革开放以来，有数亿农民工先后进入城市务工，有学者“将农民工界定为在调查时点，大专学历及以下的农村户口持有者跨县（区）流动到城市务工的人员。其中新生代农民工是指1980年及以后出生的农民工，而在此之前出生的农民工称之为第一代农民工”[15]。第一代农民工大多为了增加经济收入，在严格的户籍制度下，城市户口还不是其首要的权利主张。这一时期的农民工的进城行为因此可以看作是个体权利的生长。
一项基于2013年国家卫计委的数据表明，在北京、上海、广州和深圳等四座一线城市中，高中学历乃至以上学历的农民工比例少于非一线城市的同类比例，前者分别为8.6%和6.6%，后者则为9.5%和6.7%[16]。这一数据说明，在进入城市的过程中，工作机会是农民工的重要考虑因素，而城市的政治等级、地理方位相对而言并不重要。农民工进城支持了我国城市发展对于劳动力的普遍性需求，促进了不同职业的发展。
其次，权利平等与中央政府的政策传导。2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，“目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务”[17]。
中央政府的城市化决心迅速转化为地方政府的政策行为，在一些省级政府的年度工作报告中，加快城市化进程成为地方政府的重要任务。2016年，《山东省委办公厅省政府办公厅关于加快推进农业转移人口市民化的实施意见》强调，“到2020年，全省实现1000万农业转移人口落户城镇，700万城中村、城边村原有居民完全市民化，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别达到65%和55%以上”[18]。在山东省内，各地方政府相应承担了这一政策的实施任务。青岛市《关于加快推进农业转移人口市民化的意见》提出具体任务：“到2020年，全市实现106.5万农业转移人口落户城镇（其中，非户籍转移人口90.5万人，本市就地转移人口16万人），46.4万城中村、城边村原有居民完全市民化，常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别达到74%和64%以上”[19]。威海市则提出到2020年，“将实现32万农业转移人口市民化，19.2万城中村、城边村原有居民完全市民化，常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别达到70%和68%左右”[20]。
从政府过程的角度，中央与地方政府的过程其实也是任务下达和分解的过程。在中国的社会转型中，行政管理还面临一些不确定性的问题，因此在常规性组织之外，还必须建立一些组织加以落实。在落实城镇化工作中，山东省还成立了省、市、县等各级城镇化工作领导小组，这类基于特定任务形成的政府组织就是“任务型”组织。“任务型组织是一类以任务为导向的、具有临时性特征的组织，它在资源获取、组织结构、运行机制、人力和物力的安排使用、管理的方式方法等各个方面，都不同于常规组织”[21]。任务型组织的设立可以有三条路径：在常规组织内设立、在常规组织间设立和在常规组织之上设立[22]。因此从组织理论看，“任务型组织”和常规性组织并不矛盾，作为履行“任务”的常规性组织或任务型组织，中国地方政府均无权裁剪中央政府的决策方案，都必须顺利实现中央政府自上而下的政策传导。
最后，个体权利实现与城市政府的差序控制。公共服务的全覆盖以及农民市民化的背后是权利的平等实现，但这一实现过程也需要直面中国复杂化的城市问题。中国是一个区域发展极不平衡的国家，不同地区的资源禀赋与经济发展水平差距较大，在这样的一个前提下快速城市化，必然遭遇西方数百年城市化过程中问题的集中爆发，即中国既要实现农民市民化，也要保持必要的顺序；既要承认区域发展的巨大差异，也不能把这些问题抛给城市尤其是东部发达城市政府加以解决。2014年，国务院调整城市规模划分标准，新标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。其中，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市[23]。同年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题”[24]。
在“职责同构”的权力格局中，中央政府的政策诱导与绩效考核鼓舞了地方政府的城市化政策；同时由于中央政府对于不同类型城市人口导入实施差别化的要求，这就决定了城市政府在人口吸纳中的政策差异。在具体政策实施方面，具体体现为中小城市在吸纳人口方面尤为积极，而超大、特大城市依然严格控制人口的导入。在上述城市化任务的分解中，山东省、青岛市与威海市都提到了两个城镇化率——常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。在山东省一级层面上，二者的差距为10个百分点；在市一级层面上，人口规模较大的青岛市保持了同样的差距，人口规模较小的威海市则将这一差距缩小为2个百分点。说明在中央政府的政策传导中，不同类型的城市政府对人口导入设置了不同层级的准入限制。在这些限制中，学历是比较典型的一种，例如，在2017年3月1日，所谓西安市“史上最宽松”户籍准入新政策落地实施，但这一政策仅仅放开普通大中专院校毕业生的落户限制；一些人口压力不大的城市则门槛相对较低，如合肥市则规定职业院校毕业生、技术工人也可直接落户，宁波市则将在该市工作的技术工人纳入人才落户范畴。因此，能否进入城市既是个人权利实现的过程，也是城市政府差序控制的政策结果。
在中国城乡分割的制度安排中，统购统销、人民公社、户籍和城市福利等四项制度相互关联。在市场化和城市化推进中，统购统销和人民公社相继退出政治舞台，由于城市福利与户籍制度紧密联系，因而户籍制度成为人口控制甚至职业限制的重要政策工具，而在这一政策工具背后，是公民权利的变迁。
首先，城市户籍与农民工城市就业的一般性限制。户籍制度与身份有关，农民工虽然被描述为具有城市工人和农民的双重特征，但是，“户籍制度将农民工限定为城市的临时居民，而迁入地政府则可能将农民工定义为城市失业下岗工人的竞争者，因此为了保护本地工人的就业，地方政府颁布了一系列政策限制农民工的就业……农民工在城市劳动力市场上的角色被限定为补充者而非竞争者”[25]。临时身份与竞争者的角色也为一些数据所证实，2005年的1%人口抽样调查发现，“农民工收入低于城镇当地工人的现象主要可归因于以户口为基础的职业隔离，而非同工不同酬的劳动力市场中的直接歧视。城乡地区间不平衡的机会结构，尤其是教育机会的巨大不平等，是导致农民工与本地城镇工人职业隔离的重要原因”[26]。
我们不难看出，基于城乡分割的户籍制度安排，与其说是职业隔离的重要原因，不如说是城乡权利限制的制度背景。城市政府劳动权利差别化的政策设计，减少了城市就业权利的拥挤，并通过层级性的制度安排析出或导入城市人口。Solinger认为，随着时间的推移，中国的流动人口权利会得到改善，而规律性、永久性的劳动力能够获得新的权利，也会对移民产生积极的副作用；此外，以法律为本的西方国家越多地参与中国的经济活动，更多的中国人民，包括城市里的农民，就越容易在较长时间获得良好的待遇[27]。同时，权利的部分限制并不能简单归于中国法律的不完善，在中国这样一个具有悠久农业传统的国家，城市化既要考虑权利的实现，确实也要考虑合理的路径，但我们也要看到，小农户式的生产和生活方式固然维系了国家和社会的稳定，然而世界城市化的基本逻辑与进程也证明，除非建立在城市权利一致性的前提上，否则传统的小农户生产和生活方式就需要改变。
其次，城市政策的逐级放开与限制的逐级解除。“发展中国家城市干预政策通常有两个目标。第一个就是通过改善当地从污水处理系统到公共交通的公共产品的供给来使城市‘更好地工作’。第二个目标就是限制城镇化，限制人们从农村地区到拥挤的城市的移动”[1]。为了实现这一政策目标，国务院制定的收容强制遣送等制度先后确立。这一饱受争议的制度最终撤销并不是因为《行政处罚法》《立法法》等法律对于限制人身自由必须由法律规定的条文，而是这一制度本身与人口大规模流动相悖，与城市化、工业化对劳动力的大量需求相悖，更为严重的是，这一制度把占中国人口多数的农村人口视为城市管理的潜在对象。
即使废止了限制人口流动的行政法规，但制度对于农民工的职业分布等仍然起着重要的作用。城市化进程开始大量导入人口，在生产力落后的前提下，城市公共服务的资源型紧张开始逐步显现，为了防止城市贫民窟的形成，城市政府通过城乡差别化的政策，使得农村人口通过狭窄的升学或就业通道实现身份的转变。研究表明，作为主要制度的城市户籍，对“商业服务人员”之外的所有职业均有显著影响，与非农业户口的流动人员相比，农业户口的流动人员更容易成为个体户和工人[16]。也就是说，在进入城市的过程中，职业通道仍然比较狭窄，但已有的狭窄通道在城市权利的扩张下，存在逐渐宽松的可能。
最后，机会与城市权利的拓展。人们为何离开农村进入城市，不同的学者提供了不同的视角。国外的一些研究表明，“人们从农村到城市，不是城市的工作将他们拉来的，而是农村的工作将他们推过来的。1960—1990年间在撒哈拉以南非洲的农村缺乏降雨，抑制了农业生产，使得农民进入城市”[1]。推拉理论有效解释了中国人口流动趋势与收入机会的相关性，但是这一解释并不充分。在权利差别不大的国家或地区，工作机会无疑是重要的因素，但在权利差距明显的情况下，权利差距本身就是重要的推动机制。
人力资本的理论研究表明，在现有的差别化政策背景下，人力资本对于农民工的收入影响存在差异。越是经济发达的超大城市，这种影响越积极。因此，在现有地区劳动力市场格局中，农民工继续流向超大城市的趋势不会变化[16]。《2016年农民工监测调查报告》显示，中国农民工受教育程度逐渐提升，“高中文化程度占17%，大专及以上占9.4%……其中，外出农民工中高中及以上文化程度的占29.1%，比上年提高1.2个百分点；本地农民工中高中及以上文化程度的占23.9%，比上年提高1.3个百分点”[28]。根据上述的研究，在城市对于知识的门槛设定中，农民工人口的教育平均水平的提升将有助于提升进入大城市的机会，也将有助于城市权利的实现；同时随着农民受教育程度的提高和权利意识的上升，让农民被动接受城市挑选的城市政策将日益面临压力。
推拉理论及人力资本理论对于劳动力市场区域分割的分析极具敏锐性，揭示了中国城市差别性政策下的农民工导入的多种因素。但在政治学的视野里，在人口涌向城市的背后，需要正视权利鸿沟的存在。随着这种权利日益从个体权利汇聚为集体权利的过程，进入城市也从个体农民工的职业选择转化为农民群体对于权利平等的追求。
首先，土地与农民权利的起点。农民生活在乡村，土地是农民生活的重要资源，农民与土地的关系因此成为农民权利分析的起点。在现有的土地制度背景下，农村的土地归集体所有，“根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，我国农村的集体土地依据主体不同，可分为乡镇农民集体的土地、村农民集体的土地和村民小组农民集体的土地。这三类土地面积的比例约为1∶9∶90”[29]，集体土地收益成为农民收益的主要来源。同时，相对于第二和第三产业而言，我国农村土地收益相对下降，一些农民开始兼营第二或第三产业。根据国家统计局6万农村住户抽样数据，到2012年，纯农户仅18.3%，纯非农户15.9%，一兼户、二兼户分别为30.1%和35.7%，农户非农收入份额上升，农家内部分工分业深化，农地的经济重要性持续下降[30]。
土地构成农民的权利主要来源，严格的户籍制度与有限的土地权利使农民长期在城乡之间徘徊，从一般意义上看，除非农民所在村庄以“村改居”等方式并入城市，否则，即使土地被征收，农民的身份仍然相对固定。联产承包制度赋予了农民的土地承包权，使农民能够直接从土地生产中收益；近期各地探讨的农村土地权三分，即在土地所有权和承包权之外，又在法律之外增加了土地的经营权，从而给土地流转提供了政策窗口。但是，所有这些都无法变更农民土地产权的有限性，在一兼户、二兼户之外，更多的年轻农民进入城市直接转化为城市非农业生产者，并获得比农业劳动者相对优厚的工资待遇。也就是说，如果农民个体无法通过集体土地上的农业生产获得权利附加，他们就可能放弃这一基于土地的传统权利。
其次，进入城市的农民——多数权利的行使。如果说农民进入城市首先体现为个体权利的实现，那么对于整个农民群体来说，城市身份的获得就无法仅仅被视为个体权利的争取。我们认为，从城乡分治到城乡融合，城市化进程启动了权利平等的路径，在不同的城市，亿万农民工在不同职业中争取更多的城市机会，一些农民工通过购房或专业技术获得城市身份，以个体的权利上升融入城市生活。
在进入城市过程中，农民工的生活条件普遍提升，国家统计局《2017年农民工监测调查报告》显示：“进城农民工人均居住面积为19.8平方米，比上年提高0.4平方米。人均居住面积5平方米及以下居住困难的农民工户占4.6%，比上年下降1.4个百分点。城市规模越大，进城农民工人均居住面积越小。在500万人以上城市，人均居住面积为15.7平方米，比上年提高0.2平方米；其中，人均居住面积5平方米及以下的农民工户占5.7%，比上年下降1.7个百分点。”[31]2010年起，中国沿海地区不断出现工人停工、怠工、要求加薪的劳资群体性事件，以农民工为劳方主体的劳资冲突事件呈现集中爆发态势，劳资矛盾和冲突趋于显性化[32]。劳资矛盾显示了农民工多数权利的觉醒，农民工通过集体行动维权，也使城市政府面临巨大的压力。
最后，城市的权利确认与集体权利的实现。在黑格尔看来，市民社会是人类互相交往而形成的，“人之所以为人，正因为他是人的缘故，而并不是因为他是犹太人、天主教徒、基督教徒、德国人和意大利人等的缘故”[33]。自中世纪以来，城市在西方就体现为市民社会的产物，城市不仅仅成为国家政治的权力节点，更是社会权利形成的产物。中国是一个农业大国，在中国的农村政治中，农民的公共生活是分散和匮乏的，也是相对封闭的。“中国乡村政治结构总的特征是，代表国家行政权力的政权机关在乡镇，乡镇以下则实行了以村民为公共参与主体的自治体制。这种以村民自治体制为核心内容的‘乡政村治’体制，是国家在市场经济背景下对农民个体权利承认和保护的制度性承诺”[34]。
在废除人民公社制度以后，国家制度对于农民的权利松绑促进了人口的流动，“农民，一方面是集体的成员，享有成员权利；另一方面也是具有独立人格的个体，享有人身自由和择业权利。现行集体土地所有制保障农民的成员权利，也尊重农民的人身自由”[29]。同时需要强调的是，这一体制不仅仅捍卫农民个体权利，由于土地的集体所有，长期以来农村的集体耕作与农业生产启发了农民集体权利的形成。此外，国家、宗族和宗教文化维系着“马铃薯”式的东方社会尤其是农业社会的稳定性，也维系着集体权利行使的空间与边界。20世纪后期，正是城市化与市场经济体制的确认摧毁了横亘在城乡之间的制度之墙，来自乡村的农民大批涌入城市，他们或活跃于农贸市场，或活跃于城市建筑工地，基于血缘或共同信仰的农业人口面临重新组织和身份转换的任务，追求集体权利于是成为农民工面前的重要选择。因此，农民进入城市的权利体现为两个层次的内容：从农村的集体权利中摆脱；以个人自由切入城市生活并获得集体性城市权利。
一项基于上海市1万个家庭的抽样调查表明，“农民工在一级劳动力市场上所受到的户籍歧视和地域歧视都比在二级市场上高，这就意味着政府降低农民工歧视的主要努力方向和政策重点应该放在一级市场而不是二级市场上……提高劳动力市场上的竞争程度有利于降低对农民工的歧视，所以，政府可以通过一系列的政策促进劳动力市场的竞争来达到降低歧视的目的”[35]。这一结论说明，当农民城市权利达成一致之后，城市政府对于权利的保障成为重要的政策任务，而消除农民工在劳动力市场以及城市其他领域的政策歧视成为城市政府的首要任务。
五、结论
在韦伯的视野里，人们总属于特定的共同体，而“家族、氏族、邻里团体、政治共同体相互交错，家族和存在的成员属于不同的氏族，氏族的成员属于不同的共同体，甚至属于不同的语言共同体”[36]。在韦伯看来，只有国家垄断了暴力，不同共同体之间的冲突才能化解，现代贸易公司则瓦解了家族共同体。韦伯的判断启发了对于中国城市化进程中的农民工社会融入的理解，当城市政府日益开放、市场经济日益发达之后，基于农村家族的共同体就会瓦解，基于城市生活的新的共同体会逐步形成。在这一进程中，基于集体土地的农民集体权利被解构了，农民工先后以个体身份进入城市，并通过积分入户等政策实现个体权利，城市政府也乐于以类似的政策吸纳农民中的一些社会精英；随着大规模的人口流动，城市农民工将日益形成基于共同利益的集体权利，而集体权利的解决方案已经不是单一的城市政府所能提供的了。
中国面临的城市化任务是沉重的，城市化也并不一定意味着所有的人口涌向超大、特大城市，后者事实上也无法解决区域发展不平衡的所有问题。事实上西方一些国家的城市贫困已经证明，人口向城市的无序流动，将导致更多的城市治理的困难，但是城市权利毕竟是城市分析的重要尺度，也是城市化进程的重要动力。我们需要看到，城市化归根结底是一种公共资源的再分配过程，是公民权利的再平衡过程，在这一过程中，过分强调以学历、职业等门槛来替代统购统销等限制性手段，已无法促进城乡关系的良好互动，不利于农民身份的转移及其权利的实现。毕竟“城市权利是空间权利与社会权利的统一、资格权利与行为权利的统一、个体权利与整体权利的统一”[37]。
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