自1958 年正式建立以来,户籍制度成为中国社会的一项基本制度安排,不仅是人口登记与户籍管理的依据,也是社会资源配置和福利分配的重要基础。户籍制度对城乡不平等和经济社会差异产生的影响,尤其是劳动力市场分割、同工不同酬、社会保险缺位等一直是研究的焦点。与户籍相挂钩的机会、待遇、福利等的不平等问题一度十分突出,导致了户籍制度本身成为矛头所指,并形成了户籍制度改革的一元化取向。例如,由于户籍制度的强粘附性生成了社会差别,陆益龙认为户籍制度改革的基本方向是推行户口一元化;而这也是近年来户籍制度改革实践的主要方向。目前,全国30 个省份已经出台了正式文件取消农村户口、实行统一登记。但是,户口一元化登记改变的只是登记制度本身,若没有福利制度安排的改变,并不能缓解实际的城乡差异和地区差异,亦未引起原农民群体的积极响应。因此,有学者发出进一步的呼吁,通过社会政策协同机制来保障农民获得平等的国民待遇、同等的社会保障权利和利益分配机会,以最终改变城乡居民的身份差别。
看起来顺理成章的户籍制度一元化改革取向,实际上却反映出了明显的悖论:福利分配如果能够实现均等化,农民何以需要先被称为“居民”之后,才能有条件去享受这种福利? 统一户口登记如果是剥离城市户籍福利含义的单一政策,这种改革能奏效吗? 由此引起关乎根本性问题的反思,即户籍制度问题到底是什么问题?
自20 世纪90 年代以来,学界基本上以户籍制度作为一种阻碍社会公平的“问题”为预设立场开展批判,既鲜见对近十几年来不少农民不愿放弃农村户口这一现象的原因分析,更缺乏对户籍制度建立及演变背后宏观变革的客观追溯与深层分析。本文从户籍制度问题之表征出发,通过回溯户籍制度建立的财税体制原因,归纳分析财税体制三个10 年的三次变迁格局下户籍制度问题性状的变化,深入探究实际的福利分配安排及其背后的财税体制对户籍制度问题表征的根源性影响,从而揭示户籍制度改革困境的根本症结所在。
下文第一部分讨论起因,认为户籍制度是当时预算硬约束条件下国家工业化需求而建立的。第二部分归纳经验,认为农村大包干改革之后的财政分级包干与乡镇企业带动非农就业和城镇化增加的第一个10 年(1985—1994 年)中,农村工业化与户籍制度(维护城市基本运转与人员福利)之间并不明显冲突。第三部分分析问题,指出分税制改革后地方财政减收向农民转嫁制度成本的第二个10 年(1994—2003 年)中,乡镇企业衰败造成农民工离土离乡进城务工与原有城市福利分配体系的冲突使得户籍制度问题的凸显。第四部分论述新时代城乡统筹战略和农村免税以来的第三个10 年(2004 年至今)来,农村持续推进减负惠农政策,制度内供给,地区内的城乡户籍差异缩小,客观上部分地消解了户籍制度问题,也弱化了农民的转户需求。第五部分是结论及相关的政策启示。
一、户籍制度建立的财税体制原因
本文遵循"前后两个30 年不能互相否定"的指导思想,不引述各种主观因素的讨论,而尝试对户籍制度建立的体制背景做合乎逻辑的解释。新中国成立以后,1950 年朝鲜战争导致中央财政承载外部战略援助,是我国在城市形成"资本增密"为内在机制的军重工业体系的硬约束条件;同理,1957 年唯一投资国中辍战略援助条件下对财税经济构成巨大压力致使二五计划碍难执行,也是1958 年城乡二元户籍制度形成的外部条件。1958 年前后发生"中央财政坐滑梯,地方财政坐飞机"的财税比重的根本性变化,则印证了城乡二元户籍制度建立的财税经济压力背景。从此,在财政紧缺和预算硬约束的条件下,户籍制度作为基础性的城市福利分配平台,辅之以农产品统购统销价格交换原则和强制性配套措施,维持了直至1980年代财税改革前产业资本聚集的城市的基本运转。
我国1950 年代实行高度集中的统收统支财政体制,其主要原因是新中国成立初期财政极度紧缺,国家收入来源少且难以集中,而刚接管的大城市的运转和由财政预算负担的军政公教人员开支压力很大。在此背景下,1950 年3 月中央做出了统一国家财政经济工作的决定,主要包括以下三个方面。
第一,是财物金的三个统一,即统一全国财政收支(包括公粮)、物资调度和现金管理,以此方式实现国家财力物力的集中使用,避免分散和浪费 。此后,直到改革开放、与国际接轨的思路提出以后,自上而下的财政税收金融三位一体的宏观经济体系才演变为三家分设。第二,从财政开支的分配顺序和预决算原则来看,拨付原则是先中央后地方,先军费后政费,先前方后后方;在预决算方面,一切财政收支纳入国家预算,无预算不拨款,无计算不审核预算 。在高度统一的财政体制下,地方政府财权很小。县政府可以随同国家公粮征收不超过15% 的地方附加,城市仅可开征作为零星开支的城市附加政教事业费。第三,在支出项目的分配内容方面,主要为不可缩减的硬约束支出项目。例如,在1952—1958 年的国家财政支出中,平均20% 左右的支出为各项事业费(包括工、交、商事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教科学与卫生事业费)和行政管理费,属于用以保障基本运转的不可减的支出项;国防支出平均在60 亿上下,也属于不可减的支出项;此外,基本建设、扩大再生产等投资的财政支出占比为三分之一至二分之一。同时,与下文改革后的时期相比,1952—1981 年期间的财政安排没有预算外支出。
此后,每当财政高度紧缺之时,为实现收支平衡而首先被削减的就是基本建设和扩大再生产投资。例如,在1960 年代“三年经济困难”时期,减少的财政支出主要是基本建设拨款,从1960 年的354 亿元分别减少到1961 年的110 亿元和1962 年的56 亿元。在更严重的情况下则进一步压减工资和福利支出。最后压减的是维持基本运转的开支,例如政府运转和国防开支等。
在财政资源高度紧缺的背景下发生的朝鲜战争和1950 年代苏联对华战略援助军重工业所形成的高额负债,使得中央政府在1950 年代后半期的财政压力十分沉重。1950 年中苏双方签订友好同盟互助条约,苏联对中国提供军事、经济等方面战略性援助;其附加条件是,中方向苏联提供苏方紧缺的战略物资和农产品。由此,一方面形成的国家负债主要由中央财政统支;另一方面,中央政府直接投资的“军重工业冶具有“资本增密,排斥劳动冶的内生机制,且因不能像消费品工业那样形成市场回报而无法实现资本的可持续投入,致使中央财政高度紧张。1953 年我国转入大规模经济建设以后,在当时资金和技术水平都非常有限的条件下,国家经济建设的主要目标是保证以苏联援助的“156 项冶为核心的694 个限额以上建设项目完成,由此将国营企业的利润、财政收入和有关人民生活和经济建设的主要物资的配置权力都主要集中在中央,是保证优先快速发展重工业的“一五冶顺利实施的基本前提和条件。
由于占全国工业总产值七成以上的军重工业必须维持国家资本长期投入,对于当时的国家财政而言属于预算硬约束,因而不是科尔奈(Kornai)所描述的"预算软约束" ,在此背景下,若以全国作为单位,中央政府的选择总是在硬预算约束下做出的 ,这也正是1950 年代末户籍制度建立的重要背景。
(二)城乡二元户籍制度的建立与“中央财政坐滑梯,地方财政坐飞机”直接相关
1950 年代进入军重工业为主的国家工业化时期,政府实施了一系列关于户籍登记的条例、法案和规定,而1958 年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布,第一次明确地将城乡居民区分为“农业户口冶和“非农业户口冶两种不同户籍。此后,政府开始对人口流动实行严格管制。同时,1958 年人民公社的建立也支撑了户籍的城乡二元分割体制。对人口流动的管制,实际上反映了财政硬约束条件下维持城市基本运转的资源分配管制目标,而之所以户籍制度在1958 年的时点建立,则深受该时点财税关系变动的影响。1958 年户籍制度的建立,与财政支出在1957—1958 年、财政收入在1958—1959 年发生的“中央财政坐滑梯,地方财政坐飞机”这一中央与地方之间财税关系的重大变化具有直接相关性。该变化也可以解释为何是在1958 年出现城乡二元结构和人口限制迁移,以及为何户籍制度是城乡分割的。
1957 年开始,因中央政府承接的按照“五年计划”方式的苏联援华投资于1957 年突然中断,中央财政发生急剧短缺。根据国家统计局历年财政收支统计,从1953 年到1956 年,中央财政收入年均增加15.0 亿元,中央财政支出年均增加16.0 亿元,而从1956 年到1957 年,全国财政收入的增加主要来自地方财政空前增加的22 个亿,中央财政收入仅增加0.8 亿元,同时中央财政支出几乎没有增加(仅为0.01 亿元),表明中央财政的增长从1956 年开始急剧下滑并在1957 年发生严重短缺,这也导致了全国财政支出在经历了1953—1956 年年均增加20 亿的情况下,在1957 年发生了负增长(比1956 年减少2.6 亿元),致使整个“一五时期冶主要依靠外部投资拉动的、以重工业为主的、中央层次的“政府公司主义冶经济难以为继,从而使得中央政府不得不调动地方政府积极性于和提取农业剩余来维系原本由中央政府垄断的国家工业建设。
在1956 年9 月,中共中央关于"二五计划"的建议中就提出:“在第二个五年计划期间,国家的许多建设事业将要更多地由地方负责兴办或者要依靠地方的努力配合来完成,因此,需要改进国家的行政体制,以利于地方积极性的发挥。因此,亦有了1957 年前后对调动中央和地方两个"积极性"的探索和对中央地方经济关系的调整。文件还指出,"以重工业为中心的工业建设,是不能够也不应该孤立地进行的,它必须有各个方面的配合,特别是农业的配合"。1957 年11 月,国务院发布了从1958 年起实施改进工业、商业、财政体制的文件,以使得财政、工业、商业体制改革相互配套,工商企业权、责、利相结合,适当扩大地方企业的财政权限。这次改革在中央和地方的财税关系上的直接表现是,在财政支出上,地方财政支出额从1957 年的85.9 亿元上升至1958 年的223.1 亿元,提高为1957 年的2.6 倍,地方财政支出占全国财政支出的比重从1957 的29.0% 骤然上升至1958 年的55.7%;在财政收入上,中央财政收入占比从1958 年的80.4% 下降到1959 年的24.4%,而地方财政收入占比则由19.6%上升为75.6%。由此形成了"中央财政坐滑梯,地方财政坐飞机"的财政收支比重的骤然变化。
综上,1958 年开始实行基于户籍制度的人口管控,是在发展军重工业导致财政硬约束条件背景下、中央财政收支在1956—1957 年增长几乎为零的高度紧缺条件下,通过提取农业剩余,以发动更多资源弥补中央财政不足来实现国家工业化目标的制度配套。
出现以上财政收支结构变化的主要背景,是正值外部冷战压力下资本密集型军重工业需要中央政府增加投入之际,中国遭遇了苏中交恶引发的对中央财政投资能力的巨大负面影响。需要补充说明的是,在中央和地方财政关系上,财政支出(1957—1958 年)先于财政收入(1958—1959 年)发生了骤然的比重变化,实际上也是当时国家工业化背景下财政支出刚性的集中体现。在财政预算上,1957 年苏联战略性援助中辍,但国家工业化的投资具有长期性,中央在1957 年全国的财政支出上发生负增长后,紧接着就通过发动地方政府和提取农业剩余来维持工业化投入,并通过1958 年的户籍制度和配套的城乡二元结构制度是完成国家资本为主体的军重工业积累所需,在预算收入上则(滞后性地)体现在1958—1959 年的收入比重变动上。此外,在苏联1957 年停止战略性援助后,中国政府财政赤字随即大规模增加,1958—1960 年连续三年财政赤字累积约150 亿(当时的财政收入总规模不到600 个亿)。高额赤字导致中央政府丧失了扩大再生产能力,第二个五年计划碍难执行,此次赤字危机亦印证了城乡二元户籍制度最初形成时的预算硬约束背景。
国家实施一五计划之前城镇与工矿区经济的恢复与发展就已经吸引了大量农村人口自发流迁进城,全国市镇人口从1949 年的5765 万增加到了1952 年的7163 万。实际上,人口流动逐步经由户籍管理和统购统销政策被纳入到国家的计划当中来,是从1953 年开始的。朝鲜战争以来苏联的"156 项"战略性援助和国内数百个配套项目由中央政府计划执行,也都计入中央财政,使中央政府拥有空前的扩大再生产的投资能力。具体看,财政支出中的基本建设拨款从1952 年的47 亿元增加到1957 年的124 亿元。所以在一五计划期间无需限制农民进城,反而需要动员农民进城支持工业建设。而除去新中国建立后因调整建制产生的新城镇人口以及城市中的自然增长人口外,城镇的新增人口主要是国家支持的计划招工流入和农民自行流入 。
与苏联停止援助同时期发生的两个情况也与户籍制度长期化有关。其一,1957 年对“反冒进”的批评和1958 年提出各地工业产值5 ~10 年内超过农业产值等任务 ,致使1958 年“大跃进”恶化了已经伴随资本积聚而形成在城市的风险累积。其二,在赤字危机的压力下,政府建立了人民公社的政社合一体制,并在公社一级建立财政和金融机构,以工农产品剪刀差提取农业剩余维持聚集在城市中的国家工业化,遂使户籍制度成了城乡分割的二元结构来保证这种内向型的资本积累的工具。
(三)预算硬约束与户籍制度延续:1958—1980 年代初
中央财政和地方财政占比关系在1958 年前后出现骤然变动后,地方财政收入占比长期保持在70%以上,且越是遭遇经济危机,地方占比越高,甚至达到80% 以上。同时,城市无法解决年轻人就业的困局自1960 年开始一直延续了25 年,成为财税制度改革之前城乡二元户籍制度长期存在的主要原因。自1950 年代国家资本借助外部援助发展军重工业开始,没有财政新增扩大再生产投资就没有新增就业,而中国在“一五”时期所建立的军重工业具有“资本增密排斥劳动”的内生机制,亦即,发展军重工业必然导致就业相对下降。在没有投资能力用于发展民生工业吸纳就业的条件下,客观趋势是城市不能解决自身的新增就业压力,因此,不得不向乡村排斥城市新增劳动力。从赤字引发危机全面爆发的1960 年秋开始精减城镇人口和职工。到1963 年7 月,据劳动部门统计约有2 600 万人从城市流回农村。这种宏观变化,既印证了1958 年推行城乡二元户籍制度的背景,也是城乡二元户籍制度长期化的原因。
自户籍制度确立到1980 年代初,国家财政收入主要用于保障国防支出和职工工资支出等基本运转,在基本建设上的财政支出能力十分有限,直到1977 年(301 亿元)都未超过1950 年代和1960年代初的水平(1959 年302 亿元,1960 年355 亿元),而在1979 年发生了改革前30 年最高额的170多亿元的财政赤字,这些赤字主要是由于基本建设支出产生的。在这种情况下,控制赤字的主要应对措施也就是紧缩基本建设投资。基于此,1981 年的基本建设预算总规模由上年的539 亿元紧缩到当年的380 亿元,大致与被称为“三年困难冶时期的1961 年水平相当。
这些事实表明,在财政紧缺和预算硬约束的条件下,一旦发生赤字,首先压缩的是基本建设支出,而要保的则是基本运转和人员工资。因此,在缺乏基本建设支出带动新增就业的情况下,一方面要看到户籍制度确实配合了财税体制维护的城市就业与福利,起到限制人口向城市流动的作用。但是另一方面也需了解,户籍制度主要是作为基础性的福利分配平台,而真正有效控制人口流动的是农产品统购统销价格交换原则和强制性配套措施,例如“粮票制度”为标志的生活必需品分配制度和控制城市就业的“招工制度”等附加的控制制度。
据此看改革40 年的初期,在户籍制度没有任何改变的条件下,当提价带动增产和大包干造成农民劳动力解放而使得农产品购销制度松动之后,确实在1980 年代中后期发生了农村工业化与城镇化加快发展、农民收入增速快于城市的历史经验。此后,财税体制与户籍制度的后续演变,则更是可圈可点。
二、第一个10年:财政分灶吃饭与乡镇企业带动的非农就业(1985—1994年)
改革以来,在1984 年推进财政分级包干和全面贯彻农村大包干同步发生以来的这第一个10年,一方面,农民福利与农村的公共开支负担向土地转移;另一方面,劳动力密集型乡镇企业带动城镇化蓬勃发展。农村劳动力大规模就业于乡镇企业获取非农收入,但此时的农村劳动力流动并不与当时以维护城市福利为目标的户籍限制相冲突,因而在这第一个10 年期间并未形成突出的户籍矛盾,关于该阶段户籍问题的导向性明显的学术发表也很少。
(一)财政分级包干、农村“大包干”与公共品负担向土地转移
在中央十一届三中全会以前,全国先后出现过3 次较大规模的包产到户 ,但直到1983 年中央“一号文件”下发,农村家庭联产承包责任制(下文简称为家庭承包制)的作用和地位才得到肯定和支持,并于1984 年开始在全国自上而下推行。与此同时,在财政体制方面,最重要的变化就是1984 年提出的所谓“中央地方分灶吃饭”。由于这种财税分级承包体制在运行10 年之后演变为中央地方的“分税制”,因此,本文把1985—1994 年的财税体制与农村发展归纳为第一个10 年变化。
通过1980 年“划分收支、分级包干”财政体制的实施和1983 年、1984 年两步“利改税”的推进,中央、地方、部门和企事业单位之间的分配关系发生了较大的变化。从1985 年起,各省、自治区、直辖市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财税管理体制。
本文认为,在这个时期中国实际上实行了两层大包干。第一个大包干是家庭承包制,实际上顺应了当时中央财政难以再承担农村开支的困境,也客观上解放了农村剩余劳动力;第二个大包干就是中央和地方财政的“分级包干”,虽然这也是针对当时的财政赤字困境而实行的,但造成地方政府追求工业化的积极性。
在财政分级包干和农村“大包干”实行之前的相当长时期内,国家财政用于农业的支出占比较高。1958—1980 年,国家财政用于农业的支出占国家财政支出的比例平均达到11.7%,而到1979 年,该比例平均达到13.7%。这些支出在“分级包干”改革之前,主要是由中央统筹支出,因此可以推算,在农村“大包干”之前的1979 年,农业支出占中央财政支出的比例大致为27% (当年中央财政支出占比为51郾1%)。然而,从1980 年开始,除了中央级的农林水利事业费之外,地方的支援农业支出、农林水利事业费支出全部由地方财政承担。这在当年被称为财政“甩包袱”,客观上也是中央积极推进农村改革而部分地方却相对消极的原因之一。
在相应的财政税收体制背景下,家庭承包制被地方称为“大包干”的实质,在于推行包干到户的同时也将乡村公共品的负担和责任一并转嫁给了土地。因此,从家庭承包制全面推行开始,土地便被赋予了多重功能:第一是生产功能,但在人均土地面积低于“生存保障线”的有些农村,其生产要素的功能聊胜于无;第二主要是农民的福利功能,即土地承载了农民教育、医疗、养老等基本公共品的支出来源;第三是随两个大包干而被动承担的财政功能,即土地担负了县以下(尤其是乡和村两级)公共开支的财政支出。
土地被家庭承包制赋予的多重功能及不同地区的农村发展条件差异,解释了1980 年代的区域差距,尤其是不同地区农村之间差距的扩大 。在分级包干的财政体制下,主要满足民生需求的乡镇企业隶属于地方政府管辖,其税收及其他提取都归于地方财政或预算外收入,这也大大刺激地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性。并且,在乡镇企业发达的地区,农村能够自建幼儿园、学校、敬老院甚至公园等公共设施,这相当于福利功能和财政功能从土地上转交给了乡镇企业。而在欠发达地区,由于乡镇企业难以发展,土地所能提供的福利功能和财政功能也十分有限,就普遍出现教师、地方干部拿不到工资等现象。
(二)乡镇企业发展、非农就业与户籍制度的关系
在改革开放之初(1978 年),乡镇企业的从业人数有2800 余万人,相对于5 亿农村劳动力总量而言占比还很低。1985 年粮食减产被认为是家庭承包制改革在农业领域的生产力效应基本释放完毕的信号,因此,通过农业增产来实现农民收入增长的空间缩小。但在同期,大包干也导致了剩余劳动力的释放。此后,乡镇企业的蓬勃发展、商品经济起步,都增加了对劳动力的需求。1985年,中央取消了30 年来农副产品统购派购的制度,原本配合户籍制度来限制人口流动的控制手段迫于分户经营而被放弃了,这很大程度地消除了农民自主流动的体制障碍,乡镇企业就业人数迅速增长,至第一个10 年之末的1994 年就达到了1.2 亿人。与当时的城市工业相比,1980 年代初兴起的乡镇企业具有更强的竞争力。因为,在乡镇企业非农就业的农民,其生存福利依然由土地承担,故此,乡镇企业并不承担农民工的一般福利开支,而只是把收益上交给集体,由集体来平衡农民在种养业与工副业不同就业的福利分配。乡镇企业对劳动力扩大再生产的开支寥寥无几,更不必像城市工业那样需要财政来负担职工福利和社会保障,因此竞争力就强于城市工业。在这样的机制下,劳动和土地“替代资本投入”成了乡镇企业积累的主要来源。
东部地区农村乡镇企业的发展,不仅在1980 年代使得本地农民能够以农民的户籍身份实现转移就业,而且,所形成的对劳动力的巨大需求还吸纳外地农村的劳动力流动就业,却并不需要拿城镇的财政来覆盖在乡镇企业实现非农就业的农民的福利开支。因此,这种形式的农村劳动力流动与户籍制度的限制目的(确保有限的城市财政用于城市的基本运转与人员福利)并不冲突。
本文指出,在原有城乡二元结构的户籍制度限制下,对于择业而言,农民的户籍身份与市民相比是相对更自由的,即农民可以在本地乡镇企业或者外地乡镇企业实现非农就业,户籍制度对这种在农村内部的流动或不同地区农村之间的流动没有限制。而城市之间的市民流动则受到粮票、招工制度等附加措施的严格限制。
在城乡人口流动方面,基于经济环境的变化,政府也逐步放松对农民向城市流动的限制。特别是1984 年中央“一号文件”允许农民自筹资金、自理口粮,进入城镇务工经商。这标志着中国实行了近30 年的限制城乡人口流动的就业管理体制开始松动。随后,政府还颁布了一系列有利于劳动力流动的政策措施,包括鼓励技术转移和人才流动,将大力组织劳务输出作为贫困地区劳动力资源开发的重点等措施。
由此可见,在1985 年以来这第一个10 年改革时期农民得到自主发展权,农村工业化和城镇化“异军突起”带动农民收入增速快于城市。一方面,土地包产到户和财政的分级包干依然以户籍制度为划分基础,农民自主经营承包地,并且在户籍地的农村上缴农业税费;另一方面,以乡镇企业为主的农民非农就业并不与当时以维护城市内部公共开支为目标的户籍制度限制相冲突,因此也就没有形成像1990 年代中期至2000 年代初期那样突出的户籍制度问题。
三、第二个10年:分税制改革与三农负担加重背景下的城市农民工问题(1994—2003 年)
1994 年分税制改革以后至2004 年提出农业税减免的第二个10 年改革期间,出现了三农问题严峻的趋势。一是随中央财政占比提高,地方财政减收负担直接向农民和土地转嫁,造成农民负担加重甚至演化为群体性事件。二是乡镇企业竞争环境劣化之际,原来“包税制”和社区合作金融等优惠政策被取消,导致上千万企业停产倒闭。三是加快“城市化”战略所形成的公共政策的城市偏好、市场化趋势下教育和医疗改革形成的收费走高等,都造成农民现金刚性开支显著增加,成为外出务工“推力”。于是,在城市建设和沿海劳动力密集产业对劳动力的大量需求的“拉力”作用下,形成了1990 年代以来农民大规模进城务工。但是,分税制强化了各地几乎完全以本地城市户籍作为城市公共品覆盖的依据,这就派生了农民工在就业、医疗、居住、教育等领域一系列以户籍为依据的福利排斥,也才使得户籍制度成为城市化进程中的代表性问题。
(一)分税制:中央―地方的财政关系变动
1994 年,中央政府改革财政管理体制,从中央地方分级承包制改为实行分税制。
此前(1959—1993 年)的一般公共预算收入中,中央与地方占比约为1.3,中央占26%,地方占74%。1990 年代初苏联东欧解体,中国再度遭遇西方对中国制裁,在发展领域的国外投资全部撤出。此时,中央的财政赤字非常严重,如1993 年的财政预算赤字达到350 多亿元,占当年中央财政收入规模的37%。在此背景下,中央政府不得不推行新的财税体制,在“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则下,划分中央税、地方税和共享税,分设国税、地税两大征收机构,确定中央和地方的事权和支出范围。
这次分税制改革之后,中央财政实力不断加强,而地方政府却失去了超过20% 的财政份额。此后,在一般公共预算收入中,地方和中央的收入份额约各占一半(见图3)。另一方面,地方政府,尤其是除了江苏、浙江等沿海发达省区之外的中西部地区的地方政府,在财政上对中央财政转移支付依赖度显著提高。
(二)地方财政减收负担向农民转嫁、城市化进程中的农民工问题与户籍制度问题显化
由于1994 年的分税制改革致使地方财政减少了20% 以上的财政收入份额,地方政府将财政减收后的支出负担向三农转嫁,并产生了一系列后果。一方面,与分税制相伴生的是乡镇企业税收和贷款优惠取消,但其所承担的福利和预算外财政等功能却难以取消,继而引发了乡镇企业的破产倒闭、乡村基层债务暴露,派生出基层组织普遍弱化的问题。另一方面,随着农民非农收入下降,转而由土地承担几乎全部社会开支,遂使农民负担大幅增加,农村群体性事件和农地弃耕撂荒陡然增加。
尽管农业的定量税从1958 年核定后维持数十年未变,并且随着农业技术的进步和生产率的提高,农业税负担的实际水平在不断下降,1958 年颁发的农业税条理所规定的全国平均税率为15.5%,而到1996—1998 年全国农业税占实产量仅为2.3%。但是,农民的税外负担却愈加沉重。随着乡镇和村两级人员的膨胀和开支的扩大,通过“五统筹”“三提留”向农民摊派的比例也不断扩大,导致农民负担日益加重。
虽然因“财权上收”形成的大量县乡财政收支缺口已经由向下的转移支付所弥补,但是分税制改革却重塑了地方政府的行为模式,使其逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算,即地方政府的收入来源从依靠企业转到依靠农民负担和土地征收,从侧重“工业化”转到侧重“城市化 ”。
在对农业和农村的支出方面,从1990 年代开始到2003 年,国家财政用于农业的支出比例持续下降,从1990 年代初的10%以上持续下降到2003 年的7.1%。农村公共物品供给不足,加之社会保障的缺失,使得农民需要完全用现金支付不断上涨的教育、医疗等公共服务费用。农民对公共服务支出的增加和税外负担的加重凸显了财政对公共品保障的城乡差别,而这也是1990 年代中期开始的农村衰败、农民弃耕以及每年新增几千万农民进城打工的直接推力因素。
为响应农民大量进城务工的情形,1992 年以后,中国政府对待农村剩余劳动力转移的政策亦开始发生根本性的变化,由控制盲目流动逐渐走向鼓励、规范和在宏观调控下引导农村剩余劳动力的有序流动。但在这个时期,与上一个10 年期间农民大部分在乡镇企业的非农就业不同,进城务工的农民工面临能否在务工地城市享有一系列基本公共服务的现实问题,而这类问题则与以户籍制度为基础的福利分配限制目的相冲突。
因而,1994 年以后户籍制度之所以演变成几乎街谈巷议的重大“问题”,与分税制内含的利益调节作用有关———在强化中央财税能力的同时也固化了中央和地方、地方与地方之间的财税利益关系,致使这项重大改革也难以避免地发生制度成本再次向下转嫁;由此伴生的是农民大规模进城打工而形成的对务工地包括就业、医疗、居住、教育等各个方面的公共品需求,直接遭遇由城市财政完全以本地城市户籍为公共品覆盖依据的福利排斥。
总之,在1994—2004 年的第二个10 年里,城乡二元结构体制矛盾趋于恶化;这既成为户籍制度改革的内在约束,又使得户籍制度演化成广为诟病的“户籍制度问题”。诚然,当年关于户籍制度改革的讨论也涉及到公共资源分配及福利粘滞,也认为需要在加强城乡统筹的国家战略实行之中逐步缓解。
四、第三个10年:减负惠农背景下的户籍制度矛盾消解(2004年至今)
2004 年以来的第三个10 年,农业税费改革和“社会主义新农村建设”作为国家战略,户籍制度也随之发生变化。若从宏观角度看,则是因“三农”问题被提升到国家战略的重中之重,支农惠农的投入安排得以在体制上实现了财税金的统一。针对分税制所固化了的中央与地方、地方与地方之间的财政利益分配,国家在实行农业“免税”改革的同时,把三农开支由原本的县级财政负担改为由中央和省级财政负责,中央财政直接对农民实行多种补贴,逐步加大了对农村基础设施和社会事业发展的各项投入。在此背景下,农村户口可以保障农民得到稳定的财产和福利,这使很多地方的户籍制度改革———省内的城乡户口统一登记、中小城镇放开户籍等,对农民转户并不具有吸引力。
在这第三个10 年里,尽管财税金融统一的三农投入政策的初衷并非是要解决户籍制度问题,但却在实际效果上产生两个意想不到的作用:其一,占统计人口比重已经低于一半的农民群体得到国家财政超过一半的支出份额;其二,城市本地财政承担市民的公共品责任,而国家财政则承担农村公共品责任,从而使农民得到了“国民待遇”。本文认为,这些宏观变化不仅起到了消解城乡户籍矛盾的作用,也为国家推出生态文明战略下的“乡村振兴”,实现城乡融合,奠定了制度基础。
(一)减负惠农与农村公共品供给的增加
国家工业化和城市化长期对三农的汲取,加上分税制改革以来第二个10 年地方财政减收向三农的转嫁,是“三农冶问题严峻的根本原因。据测算,新中国成立70 年来农民为国家工业化和城市化提供的积累达17.3 万亿元,其中,改革开放以来,农民工通过工资差额和没有强制规定上社保的方式为城镇经济积累资金达11.6 万亿元。1990 年代农民实际负担的愈发繁重,以及由此引发的延续10 多年的干群摩擦和纠纷,使得加剧“不平衡”矛盾的城市偏向的财政政策向“三农”方向转变势在必行。21 世纪中国的重大战略性转变,就是三农问题在2002—2003 年被提升为全党全国的“重中之重”。从2004 年开始,中共中央连续15 年发布以“三农”为主题的中央“一号文件”,持续强化对“三农”领域的支持。2004—2006 年,中国完成了历史性的农业“免税”改革,改由中央和省级财政直接承担“三农”责任,逐步增加农村公共品开支,由此开启了第三个财税制度10 年变迁及相应的户籍制度演化。
在减免农业税费之前,此类税收隶属地方固定收入,相应地,农村的公共开支责任也主要由县以下财政承担,实质上即由土地承担。而免除农业税费既然是县以下减少收入,则只能由中央财政安排转移支付才能推进农村税费改革。开始执行农业免税改革的2005 年,中央财政转移支付662亿元,从2006 年开始每年安排转移支付资金782 亿元的同时地方财政也安排相应支出。这个财税体制改革可以从两个方面理解:一是,免税政策取消了地方各部门及乡村组织搭车收费之后,中央财政只补足县级以下部门的合法收入;二是,2005 年以后三农开支转由中央和省两级负责,是农民得到“国民待遇”的根本性措施。
自2005 年“新农村建设”被列入国家重大战略,中央财政完善了“三农”投入稳定增长的保障机制。从图4 显示的中央财政“三农”支出数据可以看出,2003—2012 年的10 年间,中央财政“三农”支出累计超过6 万亿元,在规模上,从2003 年的2144.2 亿元上升到2012 年的12387.6 亿元,翻了两番多;在速度上,年均增长21.5%,是同期中央财政预算支出年均增长率(10.9%)的两倍;在支出比重上,中央财政“三农”支出占中央财政预算支出的比例从2003 年的28.9% 上升到2012年的66.0%。
与此同时,农村公共品的供给来源也越来越上移到国家财政。国家财政用于农业支出的口径于2007 年发生了调整,但依然可以参考农村社会事业发展支出的变动趋势(见图4)。根据调整前的国家财政用于农业支出方面的数据(窄口径的),农村社会事业发展支出主要被统计在涵盖农村救济费等内容的“其他支出”中。除了1998 年因抗洪而大额增加了“其他支出”外,农村税费改革之前(从1994—2002 年),该项支出每年都不超过50 亿元,占中央财政的比例平均在5% 以下。由于“其他支出”还包括了中央拨给村的行政费用,因此实际上中央财政中的农村社会事业发展支出是极低的。然而,从2003 年三农问题成为“重中之重”以后该项支出大幅增长,从2003 年的80 亿元增长到2006 年完成农业免税时的486 亿元。从2007 年到2012 年,中央财政在农村社会事业发展上的支出从1415.8 亿元增加到5339.1 亿元,在“三农”支出中的比重从32.8%上升到43.1%。
本文认为,国家重大战略转型之下的这次宏观改革,类似于让农村享受“计划单列”的特殊待遇,相当于让农民得到“国民待遇”。由此,则户籍制度作为“问题”,也显得等而下之了。
(二)城乡户籍差异的变化与农民转户需求的减弱
从2004 年农业免税起,不仅此前由县级财政应对三农开支的体制改变为由中央和省级财政直接负责,而且同期,中央上收中国农业银行法人权利的同时明确下达“服务三农是唯一职责”的定位。由此,解决三农问题的宏观调控手段实现了财政税收金融的统一。亦即,中央不仅对农民实行多种直接补贴,并且国债与信贷两手并用加大对农村各项投入。这些措施,是国家长期信用通过宏观体制上的“财税金统一”而在乡村振兴领域全面体现。
财税体制从第二个10 年向第三个10 年的变迁,客观上改变了城乡户籍的相对福利格局,并随之带来农村户口相对价值变化。农村户口既可以保障农民无偿占有土地和宅基地,同时还可以获得稳定的福利预期。
在第三个10 年期间,农村青壮年劳动力供给由过剩向短缺演化。从2004 年开始,以“用工难”“招工难”为表现的“民工荒”现象开始出现。此前的第二个10 年里,因三农负担沉重,农民外出打工不仅在村内转让土地接受“零地租”甚至“倒贴”,而且接受了在城市被压低的工资和社会福利待遇的缺失。但在2004 年之后,随着农村社会福利的相对提升和农业补贴带来的农业相对收益上涨,城市的低工资和差待遇自然就失去了对部分农村劳动力的吸引力。在实际的政策应对上,公共政策乃至政府职能重点转而走向更加充分和均等的社会保护 ,包括劳动立法、劳动力市场制度建设、社会保障体系的包容性等方面。农民工在就业生活方面因户籍制度受到的直接阻碍正在逐步减少。
在此情形下,关于户籍制度改革的单向研究有所淡化。但在城市方面,大城市的落户障碍强化,而小城市的落户吸引力弱化。主要表现在:地方政府普遍设置面向精英群体倾斜的城市落户障碍 ,越是人口大量流入地的地方政府设置的落户门槛越高,而一般人口流出的中小城镇虽然落户门槛很低却缺乏新引力,因为转户并不意味着可以得到像1990 年代之前的就业机会和福利保障。而在农村方面,在第三个10 年变迁中,中央在县级财政设立专户用于农民的医疗、教育等公共品支出,使得农村人口逐步获得来自公共财政的、稳定的公共福利,不少地区农村户口的“含金量”甚至超过城镇;与此同时,农村户口非但不再成为非农就业的约束,还将在新型城镇化和公共服务均等化等国家战略下逐步享有各类基本权利保障,农村户口的实际收益和预期收益正在不断提高。越来越多的农民不愿意离土离乡,因此,省内城乡户口统一登记、以及在一些非人口集中流入地的中小城镇放开户籍等改革,并未获得农民群体的积极响应,部分原先放弃农村户口的城里人要求恢复农民身份,甚至成为新的上访事由。这些现象意味着,在上一个10 年加剧的城乡不平衡矛盾已经得到极大缓解。
第三个10 年期间发生的财税体制安排的方向性转变,农民转户意愿之所以弱化,是由于第二个10 年中被热议的户籍问题,其根源并非户籍制度本身,而在于财政制度对福利的安排。也正因如此,中央财税金融统一全面体现国家长期信用的制度安排,及其对农村公共品供给的投入,以及由此形成的农村人口所面对的城乡福利格局变动,改变了人们对户籍的态度。因此,尽管减负免税惠农等三农政策的初衷并非是要解决户籍制度问题,却在实际上起到了消解二元户籍矛盾的作用,也为今后的户籍制度改革路径提供了启发。
五、研究结论与启示
本文论证了户籍制度饱受诟病在于福利粘附而并非户口本身,其成为问题的根源是对福利粘附具有决定性作用的财政税收体制。本文支撑该观点的论述是1985 年财税改革对户籍制度相关作用的三个10 年变迁,客观描述了不同阶段性财税体制与预算约束的变化决定了户籍制度的功能结构及变化。基于此,户籍制度改革也是“功夫在诗外”———户籍制度建立的财税制度背景及其改革以来的三个10 年变迁,首先表明户籍制度改革的硬功夫在户籍制度的背后。其次,近年提出城乡统一户籍制度的安排对农民而言之所以失去吸引力,主要是因为,以国家长期信用为后盾的财税金统一对三农领域的大量投入,已经部分消解了城乡差距和地区差距。
当前户籍改革实际上的困境,在于传统产业全面过剩压力下的地方政府追求产业升级,政府之间的GDP 竞争,导致新的“户籍歧视”———越是城市资本溢出效应大、吸引农村人口大量流入地的地方政府,越是设置更向精英群体倾斜、极力缩小低人力资本群体的城市落户政策。据此看,户籍制度改革研究也需要积极创新———从以往关注城乡二元结构转为关注不同地区城市间的福利粘滞。有鉴于此,必须加强中央财税金统一的制度优势,从缩小地区间公共服务差距入手,这很大程度上仍然取决于宏观体制的改革。
从财税体制入手破解户籍制度的区域差别,可以从以下两方面着手。第一,从税收以及其他公共性收入形成的角度入手。由于放开户口准入所面临的公共服务等各项成本分担主要落在地方政府身上,因此在现有财税体制下,完全放开户口准入与地方政府预算约束相冲突。对此,一方面要让户口准入成为地方政府改革动力,应通过消费税来调节,因为消费税直接与常住人口的消费挂钩。另一方面是改革土地出售管理和农村土地转让制度。当前土地增值收益越高的地区也是流动人口流入最多的地区,地区差距可以从流出地与流入地的土地出售价格反映出来。由于土地出售等非预算的收入来源是造成地区财力悬殊和公共服务供给差距的重要来源,因此将土地等非预算收入强制性纳入中央财税体制进行规范化管理,是再分配的重要基础。而对于土地增值潜力较小的欠发达的流出地,需要重视农村人口在放弃土地时得到合理生计补偿的问题。
第二,从财政的转移支付等财政税收分配的角度入手。要坚持中央财政保证全体国民基本公共品供给的公平性,致力于缩小不同地区和不同规模城市在发展水平上的严重失衡。一方面是通过转移支付和专项建设推进地区之间的公共服务均等化,缩小地区差距,也就增强了农业转移人口向中小城市定居的激励,从而也能进一步推动地区间平衡发展,减小人口集中流入地的落户压力。另一方面是在医疗、住房、教育、社会保障等一般社会福利方面完善中央和地方的财政责任共担与协调机制。在当前条件下,越是发达地区户籍准入限制门槛也越高,而且会在由地区统筹医疗、教育和社会保障的情况下被强化。对此,应通过省级上缴一定比例的社保资金到中央,再由中央协调返回到地方,通过一提一降来限制社会保障水平在地区差距间的扩大。同时,要在解决财权与事权的匹配问题的条件下,探索中央财政在医疗、教育等方面的转移支付与城乡人口直接挂钩,为人口流入地放宽户口准入提供适当激励。
