城市规划的本质是公共政策, 其政策属性主要表现为对空间利益的权威分配。城市规划对空间利益的权威分配决定了城市规划与社会治理具有高度相关性, 因为城市空间结构直接影响着城市社会治理的形态和发展。因而, 城市空间规划在推动城市社会治理发展进程中扮演着重要的角色。譬如, 城市中心城区高档居住区和贫困基层居住区的两极化、城乡结合部地区的多元居住形态等产生的居住隔离、空间剥夺和阶层矛盾都会对具体的社会治理产生深刻的影响。2伴随着我国市场经济的逐步深化, 土地、住房和公共设施等资源都已经嵌套在市场机制中, 城市规划已经成为城市治理中“牵一发而动全身”的重要机制, 且越来越紧密地与私人利益联系在一起。3在这个意义上, 可以说城市规划已经从一个高度专业化的议题演化为具有高度公共性的公共政策问题。
反过来, 社会治理理念和方式的变化也影响着城市规划的变化。面对全球化的发展, 伴随着社会发展而产生的社会问题呼吁以公众参与、协同发展、多元利益协调等为原则的社会治理方式来解决, 治理方式的变化也要求城市规划向开放式规划发展, 强调将城市规划过程中的社会复杂性和多元性以及各种利弊体现出来, 由多元主体共同协商规划解决。4社会治理现代化要求突破政府与市场的二元对立或单一主导, 重视政府与市场之外的第三部门即社会领域的作用, 强调国家力量与社会力量、公共部门与私人部门以及公民个人等多元主体共同参与社会治理。5政府与市场和社会的关系不再是支配与被支配的关系, 而是基于共同利益和目标的“伙伴式关系”, 在地位平等的基础上通过协商、合作来解决各种社会问题。在分工上, 社会治理要求政府向市场和社会放权, 从集权化的、包办式的治理模式向构建“小政府—大社会”的方向转变。
总之, 随着社会治理现代化对政府、市场、社会角色的重新定位和职能的再分工, 这种变化也对城市规划的编制和实施过程提出了新的要求, 使得城市规划从崇尚科学理性的技术性角色转变为在公共事务中扮演组织群众意见和协调不同利益团体的角色。6具体而言, 社会治理现代化背景下的城市规划要求政府在城市规划的编制、实施和评估的整个过程中都不再是全盘主导的角色, 而是发挥牵头人、组织者的功能。社会力量, 尤其是公民应该成为规划过程的主力军。政府则通过提供相应的法律和制度保障, 建立相关的参与平台和机制等, 来落实规划编制中的公众参与。
公众参与本身是个经典话题, 具有一般化的理论和操作规则。但公众参与需要解决的一个重要问题是有效性问题, 这是所有政策设计者和研究者都无法回避的问题。提高公众参与的有效性, 除了需要把握公众参与的一般理论和规律, 更重要的是需要梳理公众参与特定领域的问题和特征。就公众参与城市规划而言, 参与的价值已经被确认, 尤其是目前在城市规划与公众利益相关度逐渐增加的情况下。以我国城市治理中的邻避运动为例, 程序不规范或者公众缺位的设施规划往往会引发严重的社会稳定问题。
从技术层面来看, 与其他政策领域的公众参与相比, 城市规划中的公众参与具有一定的特殊性。一方面, 城市规划中的公众参与主体面临着广泛性和有效性冲突的困难。很多政策领域的公众参与往往局限于某一类或某一部分公众群体。譬如, 在中国比较常见的邻避运动中参与的公众往往是在规划设施附近居住的公众。但城市规划中的公众参与具有广泛性, 只要在一个城市中居住的公众理论上都应当参与到城市规划过程中来。众所周知, 让一个城市的全部公众参与到城市规划过程中是缺乏操作性的。因此, 在城市规划过程中, 就需要通过一定的机制来解决广泛性和代表性之间的冲突, 通过合理的机制设置实现公众参与的有效性和代表性的平衡。另一方面, 城市规划中的公众参与面临着政策知识不对称的问题。城市规划作为一门具有较高专业性、规范性和综合性的工作, 其技术门槛往往较高, 在理论依托、表达形式、对话方式等方面有其特定的技术标准。城市规划工作的这种特点导致规划过程由政治精英和社会精英掌控, 普通公众在参与城市规划决策中往往较难直观直白的理解城市规划的方案。7这大大增加了公众参与城市规划决策的难度, 使得公众在参与城市规划决策中往往存在有心无力的情况。多数公众一般仅仅具有碎片化的地方性知识, 对专业的规划知识并不了解, 由此就造成公众参与城市规划的政策知识不对称。但由于城市规划涉及到广泛公众的切身利益, 从社会治理现代化的角度讲, 要提高城市规划的合法性, 公众参与仍然十分必要。由此给城市规划提出的要求是, 如何将专业的规划知识转化为公众可理解和可接受的政策知识, 这样才能使公众参与更有价值。
推进城市规划中的公众参与, 关键是要通过政策和机制的创新来回应上述特殊性。解决了特殊性, 公众参与城市规划的效果自然会得到提升。整体上看, 与西方国家相比, 我国公众参与城市规划起步较晚, 但政策层面公众参与城市规划逐渐成为城市治理的一个重要议题。这种变化的一个重要背景是城市治理复杂性和风险的增强, 这些新的发展趋势需要通过社会治理的方式来进行回应。
具体来说, 中国推进公众参与城市规划的实践主要集中在两个方面。一是从法律上确认公众参与城市规划的合法性。20 06年原建设部颁布的《城市规划编制办法》的第16条对公众参与规划进行了首次阐述, 指出“在城市总体规划报送审批前, 城市人民政府应当依法采取有效措施, 充分征求社会公众的意见。在城市详细规划的编制中, 应当采取公示、征询等方式, 充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布”。2008年颁布的《城乡规划法》进一步确认了公众参与的法律地位。该法第26条规定“城乡规划报送审批前, 组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告, 并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见, 并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”。二是从政策实践层面来看, 各个地方在编制城市规划过程中都引入了公众参与环节。北京和上海等城市在最新一轮城市规划中都增加了公众参与的基本环节, 扩大公众参与的空间。譬如, 上海在最新一轮城市规划中就建立了公众咨询委员会制度, 北京则开辟了专门的网上预约渠道, 方便公众实地与规划编制专家进行交流沟通。
总体上看, 在中国语境下, 公众参与城市规划主要是城市治理风险和复杂性增强的一种产物, 也是政策过程走向民主, 提高合法性的必然选择。现有的实践主要解决了制度层面的问题, 但在具体细节层面仍然有待优化。第一, 目前公众参与城市规划仍然呈现出碎片化特征。各个城市在推进公众参与规划过程中没有从顶层设计的角度系统地设置公众参与程序。在城市内部, 市、区和基层推进公众参与的做法和程序存在显著差异。第二, 公众参与城市规划的机制仍然以粗放型为主, 有待精细化。目前公众参与城市规划的机制仍然以宣传和调查为主, 而针对不同公众群体缺乏针对性的参与机制。以公众参与城市规划的代表遴选机制为例, 目前的遴选信息面临着公开不充分和公众知晓度低的问题, 代表遴选机制无法提高公众参与的代表性目标。再如, 虽然很多城市规划引入了第三方参与公众参与的问卷调查等工作, 但在推进过程中, 由于政府采购公共治理制度的缺陷, 难以通过建立民意调查公司与相关规划公司形成联合体的方式来申报项目, 这使得第三方在参与公众调查时无法将民意调查的专业性与城市规划的专业性相结合开展工作, 一定程度上影响了公众参与的效率和效果。第三, 虽然目前《城乡规划法》提出了公众参与问题, 但缺乏总体性的制度设计和操作细则。8例如, 《城乡规划法》在参与形式上只列出了“座谈会、论证会和听证会”, 对于互联网渠道的微博、微信等参与形式未作出规定。再如, 第48条对修改控制性详细规划设置了“征求规划地段内利害关系人”机制, 但对如何确定“利害关系人”并没有给出具体方法。第四, 目前的公众参与缺乏必要的技术支撑。当下公众参与城市规划更多是被动接受规划信息, 而主动体验城市规划的机制和技术都比较缺乏。但从国外经验看, 借助技术让公众更好地理解规划已经非常成熟。例如虚拟现实技术 (VR) 和增强现实技术 (AR) 等智能化可视化技术可以更好的模拟城市空间环境。3S集成技术 (GIS、GPS和RS) , 特别是兴起于上世纪90年代美国的PPGIS (公众参与地理信息系统) 可以为公众提供更为精准和便捷的参与平台。
上述这些问题的存在无疑影响了公众参与城市规划的有效性。从社会治理现代化的角度来看, 推进公众参与城市规划, 关键是要提高公众参与的有效性。而要提高公众参与城市规划的特殊性, 关键要回应城市规划作为一种公共政策的特殊性。在这个意义上, 社会治理与城市治理的关联实际上决定了社会治理可以为推动公众参与城市规划提供思路。
(一) 社会治理现代化过程中的城市规划转型:从工具理性到平衡理性
在城市规划中引入公众参与, 意味着支配城市规划的核心理念需要从工具理性转变为平衡理性。在工具理性支配下, 城市规划的本质是寻找最优化行动计划, 规划的依据是科学原理、分析和统计数据。工具理性造成的问题是可能会通过城市规划造成社会分裂。因此, 在城市规划中引入价值理性是必要的, 适度强调民主和公平是调和工具理性消极影响的必要策略。9但过度强调民主和公平, 忽视规划的专业性也会影响规划本身的有效性。因此, 合理的城市规划是在工具理性和价值理性之间进行平衡, 实现合法性与有效性的有效兼容。
伴随我国社会治理格局的深刻变革, 城市规划编制与实施机制也应做出相应调整, 积极回应社会治理提出的各种要求。未来城市规划编制与实施机制应在《城市规划法》的基本框架指导下进行创新, 目标是尽快建立政府组织、社会协同、公众参与、市场推动、科学决策的协作型规划编制与实施机制格局。目前, 我国城市规划编制与实施机制仍然表现为政府主导和科学决策, 政府和规划专家在规划编制和实施过程中扮演着主导角色, 而社会组织、公民和市场主体在此过程中的作用空间却非常有限。
当前公众参与规划编制存在的问题以及未来规划编制的要求, 需要政府创新公众参与模式, 运用社会治理的理念来优化公众参与城市规划的制度、机制与技术。社会治理要求突破政府与市场的对立或单方主导的格局, 转向发挥社会力量的作用, 注重对公众力量的吸纳, 从制度上培养和保障公民的参与, 要求政府与多元主体以提高社会总体福利为目标, 以协商的方式和“伙伴”的关系合作解决问题;要求注重发挥社区的作用, 加强社区建设, 强化公民的社区意识和社区归属感, 并依托社区调动和盘活资源;要求用协同机制打破行政、地域、层级等界限, 使各参与主体相互依赖、分享权力, 在良性互动的基础上共同做出决策。公众参与、政策协同、依托社区这些社会治理理念应该贯穿于规划编制、实施、评估等一系列的流程中。
未来我国城市规划编制与实施机制创新的重点方向应集中在增强规划协同与公众参与问题上, 在保证科学决策的基础上, 通过制度建构实现多层次协同规划和公民有效参与规划编制过程。在发展阶段上, 为了实现规划编制与实施过程中的区域、部门协同和公众参与, 未来城市规划应该从制度、机制和技术三个层面出发, 构建推动公众参与城市规划的行动框架。 (1) 制度框架。目前, 关于增加规划编制中的多层协同和公众参与的呼声很高, 各种参与形式如听证会、公民委员会等也不断涌现, 但针对社会组织和公众参与的具体制度规定却相对缺乏。因此, 城市规划编制与实施机制创新的第一步应是制度创新, 通过制度建构规范城市规划的具体过程, 确保社会组织和公众参与的作用空间。可以制定详细的《社会组织和公众参与规划编制办法》, 将社会组织和公民如何参与、参与什么和参与多少进行明确规定。制度建设的目标是构建一套具体、可操作的参与制度指南。 (2) 机制框架。目前社会组织和公众参与规划编制仍然是在政府动员下的消极参与。因此参与效果并不显著, 社会组织和公民的真实利益诉求并没有得到有效表达。政治参与理论认为, 借助组织和机构的参与效果更为显著。10因此, 推动社会组织和公众参与城市规划, 必须要解决参与机构和平台问题。具体来说, 可以由人大和政协牵头, 构建市、区和街道三级公众参与规划委员会和公民咨询委员会等机构。当然, 机构建设的核心问题并不是建立机构本身, 而是要赋予机构权力。否则, 就容易出现形式主义, 影响社会和公众参与的积极性和创造性。机构建设应该与制度建设同步进行, 机构建设的内容应在制度建设中有所体现并用制度固定下来。 (3) 技术框架。城市规划编制存在着人口众多与需求多元的内在矛盾。如何实现规模人口的意见表达和有效收集处理是问题之关键。这就需要对公众参与的方式和路径进行大力创新。社会和公众参与路径创新应充分借助互联网技术, 通过网络公共空间再造为社会和公众参与城市规划编制提供一个虚拟空间。例如, 上海在新一轮的城市规划编制中实施的上海城市愿景调查就是一个充分利用互联网技术的很好例证。政府应充分借助目前主流的社交媒体, 一方面通过这些互联网媒介收集城市居民对规划编制的观点和意见, 另一方面通过这些媒介及时公布规划编制进程, 尤其是要公布社会和公民主流意见和建议在规划编制中的位置。同时, 将城市规划编制的实施进程定期发布出来, 邀请社会力量监督城市规划编制的实施, 收集社会公众的完善意见并对规划进行再调整。
要推动公众参与城市规划法制化, 各个城市要制定公众参与城市规划法, 在确认公众参与城市规划的法律地位基础上, 明确公众参与城市规划的内容和范围。11一是根据不同类型和层级的城市规划, 明确公众参与的范围、程度和方式。二是积极鼓励第三方参与公众参与工作。为保障公众参与的客观性和真实性, 应通过政府购买服务的方式鼓励第三方参与到城市规划公众参与工作中。一方面提升公众对参与工作的认可, 另一方面也提高了城市规划中利益相关方的信任, 同时也是发挥专业优势并推动政府职能转变的需要。三是明确相应的工作职责机制。要明确公众参与工作的职能部门、各部门之间的权责利关系、对公众参与工作的考核监督方式等, 对涉及到城市规划公众参与中的相关部门要强化沟通协调, 分工负责、相互协同。
(二) 提高公众参与的组织化程度
一是培育社会专业力量参与规划。通过社会组织的媒介作用促进公众参与城市规划, 既可以提高参与的有效性, 也能通过提高参与的组织化程度而提升参与的有序性。12因此, 应积极培育以宣传普及、教育培训相关城市规划公众参与知识的社会组织, 孵化成立城市规划公众参与服务领域的民办非企业组织, 并在各区各街镇, 甚至各村居设立相应的服务站和联络点。二是积极利用社区作为城市规划公众参与的重要平台。社区是社会参与的重要组成部分, 要发挥社会参与在城市规划中的推动作用, 社区参与首当其冲。13在规划的立项、方案搜寻和编制阶段, 需要依托社区向居民和社区组织做好信息发布、调查、咨询、协商和意见搜集工作。在规划的执行阶段, 需要社区组织公众对规划的实施进行监督、纠正、意见反馈等。同时, 政府需要充分利用社区做好公众参与意识和参与能力的培养工作, 达到政府政策引导和支持公民主动参与的上下良性互动。需要政府在规划中更重视对社区的扶持, 通过在财政上给予更多投入, 培育和引导社区社会组织的发展, 合理放开社会组织的注册和申请等手段来加强社区在公众生活中的归属感和角色感。三是借助社会组织扩大公众参与。各街镇社区的社会组织不仅在日常可以辅助开展城市规划知识的培训和讲座, 同时在需要开展城市规划公众参与时, 也可更有效地积极开展问卷调查、市民访谈、草案公示、利益协商等工作。
城市规划具有较强的专业性和门槛, 对于普通大众而言, 有效和便利的参与城市规划的决策, 需要编制指导公众参与城市规划的政策解读文本、通俗易懂和形式活泼的规划技术辅导手册以及如何参与和到哪里参与的指南。在具体操作路径上, 可从线上和线下两个方式来推进, 线上通过建立专业的公众参与规划编制网站进行手册指南的下载和演示, 并且在城市规划编制前通过主流媒体宣传手册和指南的获取和使用方式;线下则可以依托城市规划部门以及街镇和村居等社区载体进行宣传介绍和培训, 特别是与社区联动过程中, 可通过社区学校、社区宣传栏、自治议事厅等不同载体, 组织开展相关的知识培训和内容讲解。
(四) 借助新技术提高公众参与的有效性
一是借助大数据提取相关信息。在不涉及隐私的情况下, 可通过视频和网站等搜集居民日常生活中与城市规划相关的大数据, 并分析提取可用于城市规划编制的相关信息, 这种“无意识”的参与, 可能更能真实全面地反映公众参与的情况。14二是强化公众参与城市规划过程中的“众筹众规”。强化规划参与中的“众筹众规”, 通过在专业的公众参与城市规划网站上安装PPGIS、可视化、智能化等软件, 让市民更为便捷、直观地参与规划。同时组织开展丰富的城市规划奇思妙想活动, 激发公众的参与热情和兴趣, 降低公众参与的技术性门槛, 逐渐将公众参与工作升级到协同规划层面。三是开发公众参与意见的快速识别软件。对于海量的非结构化公众参与数据, 如何进行快速的识别、甄选和提炼是扩大公众参与并提升参与效率的关键。因此, 应加大数据识别软件的开发, 及时高效地将海量参与数据转化为可识别并有价值的信息, 以供专业的城市规划技术人员做参考。
目前的公众参与城市规划的机制和方法是多样化的, 提高公众参与有效性的关键在于提高公众参与城市规划的机制匹配度。本文提出将城市规划作为政策过程, 以过程作为机制匹配的主要标准。我们将城市规划过程划分为确定开发价值和目标、方案比较和择优、规划实施以及规划实施评估四个阶段。在确定开发价值和目标阶段, 适用的公众参与机制有居民顾问委员会、意愿调查、邻里规划议会和机动小组等;在方案比较和择优阶段, 适用的公众参与机制有公众投票复决、社区专业协助、直观设计和游戏模拟等;在规划实施阶段, 适用的公众参与机制有市民雇员和市民培训;在规划实施评估阶段, 适用的公众参与机制有巡访中心和热线。
注释
1 许凌飞、彭勃:《从权利到知识:公民参与研究的视角转换》, 载于《社会主义研究》2017年第4期。
2 杨上广、王春兰:《大城市社会空间演变态势剖析与治理反思--基于上海的调查与思考》, 载于《公共管理学报》2010年第1期。
3 程遥:《超越“工具理性”--试析大众传媒条件下城市规划公众参与》, 载于《城市规划》2007年第11期。
4 仇保兴:《19世纪以来西方城市规划理论演变的六次转折》, 载于《规划师》2003年第11期。
5 黄家亮、郑杭生:《国外社会治理的四个基本经验》, 载于《西部大开发》2014年第5期。
6 王伟强、胡颖蓓:《在政治中潜行的规划--析卡斯泰尔关于规划与政治关系的论述》, 载于《上海城市规划》2009年第6期。
7 章征涛、孙萍遥:《我国城市规划公众参与机制现状思考》, 载于《团结》2016年第3期。
8 罗鹏飞:《关于城市规划公众参与的反思及机制构建》, 载于《城市问题》2012年第6期。
9 聂康才、周学红:《城市规划民主与公众参与》, 载于《城市问题》2005年第4期。
10 雷振文:《政治人的现代化与政治秩序调适--兼论转型期中国政治秩序调适的主体培育问题》, 载于《晋阳学刊》2008年第3期。
11 郭红莲、王玉华、候云先:《城市规划公众参与系统结构及运行机制》, 载于《城市问题》2007年第10期。
12 吴祖泉:《解析第三方在城市规划公众参与的作用--以广州市恩宁路事件为例》, 载于《城市规划》2014年第2期。
13 王琳:《社区参与:影响社区建设的关键因素》, 载于《经济与社会发展》2005年第6期。
14 当然, 这其中应主要在范围上限于公共空间, 并应注重个人隐私的保护。
