——行政复议法实施二十周年研究报告暨十大行政复议典型案例发布会上的发言
尊敬的应松年教授、马怀德教授，各位专家学者、各位行政复议战线的同仁：
大家下午好！感谢大家参加今天的会议，共同研讨行政复议制度的修改完善。正如今天上午发布的行政复议法实施二十周年发展报告所展示的，行政复议法实施二十年来，各级行政复议机关依法履责，充分发挥行政复议制度便捷、高效、低成本的优势，在维护群众合法权益、推动行政机关依法行政、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。随着中国特色社会主义事业进入新时代，加快推进全面依法治国的新形势下，党中央、国务院对行政复议工作提出新的更高的要求，人民群众对通过行政复议公正、及时、有效解决行政争议的期待和要求也进一步提高。行政复议实践中，也逐渐反映出一些突出问题，制约了行政复议制度功能的发挥，亟需对行政复议制度进行修改完善。新修订的行政诉讼法有关内容也需要在行政复议法中作出衔接规定。
针对行政复议法实施中暴露出的突出问题，党的十八届三中全会《决定》要求改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。党的十八届四中全会《决定》要求健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善包括行政复议在内的多元化纠纷解决机制。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》对加强行政复议工作、完善行政复议制度作出了具体部署。2013年，全国人大常委会行政复议法执法检查报告中提出要加快修订行政复议法、健全行政复议制度。目前，行政复议法的修改已经列入十三届全国人大常委会立法规划。按照规划安排，具体起草工作由司法部承担，拟由国务院于2020年底前提请全国人大常委会审议，可以说时间非常紧迫。这次会议的召开，也标志着我们的修法工作正式重新拉开大幕、吹响号角。衷心希望在座的诸位专家学者和实务部门的同仁能够畅所欲言，积极为修法工作建言献策，共同谋划行政复议制度更美好的未来。
下面，我简单就修法工作有关问题汇报三点情况。
一、前期工作开展情况
根据党中央、国务院的要求和部署，行政复议法的修订工作早在2010年即已列入国务院立法计划。原国务院法制办曾委托应松年教授领衔，起草了专家试拟稿，在座的诸位专家大多都参与了该稿的研究起草工作，为修改工作打下了坚实基础。同时，还委托原黑龙江省政府法制办起草了地方试拟稿，并在两个稿子的基础上起草了行政复议法修订草案的初稿，多次召开会议听取各有关方面的意见。期间，2016年9月，原国务院法制办曾向国务院请示，拟将修订草案向全社会公开征求意见，后因涉及国务院行政复议体制改革有关问题，经国务院领导同志批示，相关工作暂停。此后，我们研究认为，行政复议法修订的核心内容是行政复议体制的调整，有必要将改革和修法分步骤实施。按此思路，我们拟定了行政复议体制改革方案，已经中央政法委同意，并报请国务院批准后，按程序报中央全面依法治国委员会审批。改革方案经中央审批同意并印发后，我们将抓紧开展行政复议法的修订工作，及时将改革方案上升为法律制度，在此基础上，对行政复议制度做全面的修改完善，努力打造回应时代需求、符合国情特点、满足群众期待的中国特色社会主义行政复议制度体系。
二、当前修法应考量的主要因素
我认为，当前开展行政复议法的修订工作，与几年前相比，有几个重要因素需要考量：
（一）党中央、国务院的新要求和行政复议工作面临的新形势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央厉行法治，全面依法治国已经成为时代主题。此次党和国家机构改革后，重新组建的司法行政系统承担起统筹推进全面依法治国的重大职责。作为行政机关以法治方式实现内部监督和自我解决行政争议的重要法律制度，行政复议面临着新的形势，可以也应当在推进全面依法治国实践中发挥更大的作用。一方面，要更加注重发挥行政复议专业、便捷、低成本、有效的特点，体现法定渠道规范、稳定、可预期的优势，实质性化解矛盾争议，有效预防重大社会风险。另一方面，要不断加大对行政机关执法行为的监督纠错力度，实现推动完善立法、改进执法，倒逼行政机关依法行政的助推器作用；同时还要通过对办案结果的大数据分析，发现行政执法的薄弱领域、地域、层级、环节以及突出问题，找准依法行政的“堵点”“痛点”和“难点”，实现反映法治政府建设质量的“晴雨表”作用。
（二）行政法学理论研究的新成果和行政复议实践发展的新经验。近年来，行政法学理论研究蓬勃发展，行政复议相关领域的理论研究也在不断的深化，在行政复议制度的创新发展提供了更有力的支撑。比如对行政复议的性质、功能和定位的认识，渐趋深化和统一。从行政复议的性质看，普遍认可其属于行政司法行为；从其功能看，在强化其化解行政争议的基础功能同时，突出强调其监督的功能；从定位看，普遍认为其应当成为化解行政争议的主渠道。同时，行政复议实践的不断发展，也积累了很多重要的宝贵经验。比如，以往判断行政复议的质效，一般采用纠错率这一指标。随着行政复议实践的不断深化，大家普遍意识到，仅仅用纠错率或者维持率的单一维度，无法准确判断行政复议工作的开展情况，必须放到化解争议和监督依法行政两个维度，用吸纳矛盾比例、案结事了比例、直接纠错比例和复议后应诉的败诉比例等指标来进行综合衡量。这些最新成果，都对行政复议制度的完善提供了新的借鉴。
（三）行政复议实践中反映出的新问题和复议、诉讼衔接中暴露出的新情况。近年来，行政复议制度在实施中，逐渐反映出一些新问题，比如功能定位不清、范围相对过窄、管辖体制分散、审理机制不畅、能力建设滞后等。同时，在行政复议与行政诉讼制度的衔接方面，也出现了一些新情况。比如，由于行政复议证据制度等程序性规定的缺失，导致诉讼过程中缺乏相应的认定标准，而适用司法审查标准，则有可能带来倒逼行政复议“司法化”现象。再比如行政诉讼法确定的共同被告制度，在实践中也存在较大的争议。行政复议实务界普遍认为，要更好地发挥行政复议的监督纠错功能，需要从根本上研究解决行政复议机构设置的中立性和公正性问题，而非用行政诉讼来监督行政复议，否则既削弱了行政复议的权威性，也大量耗费行政和司法资源。这些问题都需要在修法过程中逐步研究解决。
三、修法需要重点解决的问题
从工作角度，我们认为，此次修法首先要将行政复议体制改革成果固定下来，明确除实行垂直管理的行政机关外，一级政府只设置一个行政复议机构，统一管辖以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件。此外，还需要重点研究解决以下五个方面的问题。
（一）关于行政复议的功能定位。如何把握行政复议作为行政司法行为的本质属性，明确其有效化解行政争议的基础功能，同时在制度设计上突出强化其监督权力运行的主导功能，使行政复议更好地发挥依法治国的重要抓手和解决行政争议的主渠道作用。
（二）关于行政复议范围。研究扩大行政复议的范围，将行政机关行使公权力的行为尽可能纳入行政复议渠道，保证行政复议能够充分介入各种类型的行政争议。强化行政机关对行政行为的初次判断权，适度拓宽复议前置，对行政争议数量大、专业性较强的案件实行复议前置，更充分发挥行政复议便捷高效的优势，力争将行政争议解决在行政程序中。要加强对“红头文件”的审查，并加大对行政行为合理性的审查力度，实现对行政权的全方位监督和与行政诉讼的差异化发展。
（三）关于行政复议案件审理机制。在保留行政复议高效、便捷优势的同时，按照程序正当的基本要求改造行政复议程序，保证行政复议审理活动的公开性和公正性。包括建立由专家、学者等外部人士参与的委员会等机制，为案件审理提供专业咨询意见，进一步提升行政复议的公信力。研究建立行政复议的证据制度和合理性标准，进一步提升行政复议审理质量。考虑将约谈、通报、考核等行政管理中行之有效的手段上升为法律规定，更充分地发挥行政复议的行政优势，实现对行政权更有效地监督。
（四）关于行政复议结案方式。按照有效化解行政争议的目标，进一步完善行政复议的结案方式。研究完善行政复议的调解、和解制度，适度扩大调解、和解范围，努力引导当事人达成合意，实现矛盾的实质性化解。
（五）关于强化行政复议法律责任。针对一些行政复议机关对行政复议工作重视不够、工作力量薄弱、保障不足等突出问题，建立落实行政复议机关对行政复议工作首要责任的法律机制。明确行政复议机构的指导、管理、督促职能，强化行政复议内部监督功能。建立健全行政复议与监察制度的联动机制，确保行政复议法律责任落到实处等。
以上意见，仅供大家研讨中参考，谢谢大家！
