当前，我国进入了高质量发展的新时代。从追求高速度增长转向追求高质量发展，涉及各领域和各个方面的改革创新。政府和社会资本合作（PPP）的高质量发展，同样需要不断创新。我国的政府和社会资本合作模式，是从国外的PPP模式引进来，经过不断消化、吸收和创新，近年来得到了广泛运用。针对实践中的许多创新，需要从理论上进行总结、概括和提炼，形成富有中国特色的政社合作模式，完成从进口到出口，从引进、消化、吸收到输出，形成有国际影响力和引领力的标准体系。我认为，现在恰恰到了这样的时间节点。我国在实践中探索出来的开发性政社合作模式，是依托中国场景涌现出来的政社合作新模式，值得好好总结。
今天，我尝试做些梳理，主要和大家分享开发性政社合作模式的几个关键词，重点讲讲区域价值和基于区域价值的高质量发展新路径——新在哪些方面？为什么能促进高质量发展？
一、区域价值是理解高质量发展的关键词
我们过去探讨商品价值，后来拓展到企业价值，但可能忽略了一个很重要的维度——区域价值。至少在政府和社会资本合作领域，区域价值的重要性及其重大的政策意义往往被忽略了。区域价值将给我们的政策制定打开一扇新的窗户，也给高质量发展提供了一条新的路径。
区域价值在现实生活中处处都有体现。比如北京的房子，为什么在二环里比在四环、五环贵很多？在一线城市又比在三线、四线城市贵得多？同样是房子，从物理的角度看都是钢筋、混凝土，使用功能都是居住，没什么实质性区别，为什么价值差别会那么大？这就是区域价值的体现，是区域价值外溢到了房子这种可交易的商品上。
在一些地方调研政府和社会资本合作模式时，我们发现，有些公司能够敏锐地发现区域价值，比如华夏幸福。当然还有其他一些企业也做了许多卓有成效的创新实践，其实就是在不断发现和开发区域价值。
区域价值是一个基于空间的概念。我们平时思考问题更多讲的是项目价值，以项目作为一个基点去思考、勾画政府和社会资本如何合作。但如果仅仅基于一个项目来思考，路子就会很窄，很多问题就无法解决。比如在一个区域内，有的项目有现金流，有的没有。如果基于单个项目考虑政府和社会资本合作，毫无疑问，有的项目可以做，有的很难做，因为它没有现金流。这种情况下，只能通过政府补贴，甚至完全由政府付费。这类项目搞多了，财政支出就大了，财政负担就会加重。为了防范风险，财政部出台管理办法，要求开展财政承受能力论证，并且设定10%的红线，使得可用空间非常有限，以此为基础制定政策还会带来很多衍生问题。所以说，传统的基于单体项目的政府和社会资本合作有点像“螺蛳壳里做道场”。如果不从“项目价值”这个小框框里跳出来的话，很多事情没法办，会妨碍市场准入的扩大，也不利于拓展区域发展空间。常说“思路决定出路”，这句话用在政府和社会资本合作领域是非常恰当的。
二、国外公私合作（PPP）的经验和教训
国外搞PPP，最早起源于英国等西方国家。在英国叫“PFI”融资，这与英国政治生态有关系。我最近到英国考察了半个月，了解到英国对PFI项目的争议很大，主要由于项目总成本的不确定性所产生的分歧，PFI基本被各级政府叫停了。英国政府部门普遍反映，参与PPP项目的私人资本太强势，一味追求高额利润；对于政府来说，合作项目从短期看是低成本，从长期看则是高成本，被认为得不偿失。
英国最先搞起来，为什么近年来叫停了呢？我调研后发现，PFI是基于单个项目考虑政府和社会资本合作。在这种模式下，对于没有现金流的项目，真实成本难以预测，尤其是随着环境的变化，项目的收益、风险和成本都在不断变化，充满了不确定性。在这种情况下，项目的实际成本普遍高于预计成本，不符合物有所值原则，融资成本没降低，服务效率又没有提升，所以搞不下去了。另外，政府一旦与私人资本签订合作契约，相应的支出责任就被固定下来，成为不可变更的政府支出，而政府财政状况这些年不太乐观，捉襟见肘，难以承受大量政府补助类项目。这也是PPP在英国被叫停的财政因素。
英国是老牌发达国家，城市化已经完成，难以有项目组合空间，更不要说片区综合开发。基于单个项目的公私合作在成本、收益、风险等方面都有很大的不确定性，而且私人资本方自身也存在较大不确定性，曾经有私人资本方破产导致合作项目被迫由政府回购的案例发生，特别在经济不景气情况下，更增添了PPP模式应当停止的证据支撑。
三、拿来主义与创新升级
英国PFI模式的退出，并不能代表政府和社会资本合作这一模式自身有问题。
首先，政府和社会资本合作是一个方向，是一个基本趋势。在城镇化基本完成的国家，只能局限于单个项目搞PPP。而我国城镇化率按常住人口计算约为59%，按户籍人口计算则只有43%，城镇化空间还很大，可以从区域整体来考虑，而不局限于单个项目开展政府和社会资本合作。近年来，我国实践中出现了创新性、集成式、整体开发的政社合作模式，这是在中国土壤里生长出来的政府和社会资本合作的创新模式。这也是基于中国具体条件，与我国的发展阶段和具体国情紧密联系在一起的。
其次，国外不搞PPP了，不等于这个东西就黄了。我们长期以来习惯于看国际惯例：国际上倡导什么，我们就认定这是新生事物，代表了潮流、代表了方向；外国人说不搞了，就会有一些人开始怀疑，心里打鼓了，我们是不是整错了？现在部分发达国家不再搞PPP，就有人开始想，政府和社会资本合作在中国是不是也要黄了呢？我认为，不能按这种逻辑来思考问题，我们应当克服长期养成的跟随习惯和以发达国家做法为标杆的思维定势。现在我国搞得如火如荼的绩效管理在英国也停了，难道说绩效管理也变成了“昨日黄花”？显然不能这么说。我国政社合作的生命力就在于创新，我们经过了初期的探索阶段，经过了蓬勃发展的兴盛阶段，现在到了调整规范的阶段。这个阶段就要反思，要总结，要创新，要凤凰涅槃，要把实践中的好模式总结出来加以推广，形成中国特色的政社合作新模式，成为中国标准。我们应当要有这个信心。
当然，搞好政府和社会资本合作不是轻而易举的，可以说有相当难度，对地方政府的专业性要求也是较高的。在当前大量发行政府专项债的背景下，一些地方政府更愿意通过发行专项债来上项目，按照传统模式来做——“财政筹集资金，发改委安排项目，相关的主管部门实施监管”。特别是清理规范以后，针对政社合作模式的监管更加严格，程序更加细化，与社会资本之间的合作似乎更加复杂。调研过程中我听到一些反映，认为通过专项债来做比以前更轻松，即使将来亏了、赔了，反正有财政兜底。如果形成这样的看法，那就是一种理念的倒退。我们要看到，随着国家进一步扩大市场准入，由社会资本，包括民营资本共同提供公共服务、参与基础设施建设，是不可逆转的趋势。如果认为以前的做法有问题，就通过专项债替代原有的政社合作模式，把原来参与进来的社会资本也挤出去，显然不利于资源的优化配置和政府治理能力的现代化，也违背了十九届四中全会精神。从这点来讲，我们对我国的政府和社会资本合作创新要充满信心。
开发性政社合作的关键是推动人口集聚、产业布局和空间开发的有效匹配，实现区域价值的提升。
区域价值是基于空间开发而言的。没有空间开发哪来区域价值？空间开发可俗称“片区开发”，从发展的角度来说，它跟以往的基于单个项目的开发不是一个层次。基于单个项目的开发，不可能考虑人口问题、产业分布问题，更谈不上空间资源整合；而空间开发可以对不同要素加以重组、实现新的组合。根据系统论原理，同样的要素进行不同组合就会产生不同的功能，比如石墨和钻石，其要素完全一样，就因为结构不同，一个非常软、一个非常硬。即使要素没有增加，在空间开发的范畴里，同样的要素进行新的组合，区域价值也可能得到显著提升。
这里讲的区域价值，既包括商业价值，也包括公共价值。比如区域整体发展好，房产、土地价值上升，就能吸引更多投资者，产业就可能慢慢集聚，产业链就可以在这个区域得到拓展，这就是商业价值的体现。这个区域整体开发好了，又有产业和人口的积聚，居民生活环境改善、生活水平提高、生活更加便利，公共服务的水平和质量都有提升，这就是公共价值。
对于物有所值这个概念，直译是“钱的价值”或者“资金价值”，现在翻译成“物有所值”。当前对于这个概念的理解，我认为存在一些偏差。如果仅仅讲物有所值，那是一个省钱的概念，只强调少花钱多办事。这么理解对不对呢？虽然没错，但不完整，是片面的。我们不能仅仅将政社合作的价值理解成商业价值，还应当包含公共价值，要特别强调公共服务的公共性，要惠及区域内所有人，而不只是少数人得实惠。政府和社会资本合作，本质是提供公共服务的一种新模式，但不是单纯提供公共服务。提供公共服务的目的是什么？创造更好的人文环境，在区域内实现更好的发展，包括产业发展、经济发展、社会发展，最终实现人自身的发展。如果不能实现这个目的，所提供的公共服务就仅仅是一种短期福利，与发展是割裂的。如果把公共服务和区域发展割裂开来，就不能形成循环，会导致公共服务的提供不可持续，也会导致区域发展的不可持续，产生公共风险。
公共服务一定是基于某个空间、某一区域来说的，离开特定空间和特定区域来抽象谈公共服务，抽象谈教育、医疗、社保、养老，都是没有意义的，也是没有支撑、没有内涵的。有人问，在片区综合开发中，招商引资与提供公共服务又有什么关系？我说这太有关系了。招商引资不仅能改善空间的环境和功能，还能给未来发展注入后劲，为区域的整体发展提供支撑。
从这点来讲，我们对政府和社会资本合作要有一种新的理解，对开发性政社合作的功能和作用，更要有一个全新的认识。
开发性政社合作模式是指以一定空间区域的综合开发为标的，以提升区域价值、自我造血、促进城镇发展为目标的新型政府与社会资本合作模式。这种合作模式中，政府和社会资本建立长期的合作关系，实现公共服务与产业培育相融合的一体化的综合开发。
公共服务和产业培育相融合是开发性政社合作模式的重要特征。社会资本承担空间开发的主要管理责任和主要风险，而投资回报来自于区域价值转化而来的新增财政收入，形成了内在的激励相容机制。所以，这种模式是有内生动力的，是具备自我造血功能的。这就可以解决基于单个项目的政府和社会资本合作当前所面临的很多问题。比如，财政风险的问题、债务负担加重的问题、风险分担问题以及政社合作过程中普遍存在重建设、轻运营的问题。另外，一些单体项目在运营期的不确定性比较大，近期相关政策的频繁调整又增加了不确定性预期。所以，许多社会资本，特别是民营资本，对这种合作模式持将信将疑的态度，想着把建设和工程做完就走人。而开发性政社合作可以在一定程度上解决这些问题，实现经济高质量发展、稳增长和防范化解债务风险、财政可持续性等多种诉求的有机统一，是一种富有生命力的新思路。
与传统基于单个项目的政社合作模式相比，开发性政社合作模式具有明显特征：
一是空间开发。开发性政社合作是对整个片区或者整个行政区划的整体规划、产业布局、资源整合和要素集成，实现以城镇为依托的一体化综合开发，是以公共服务和产业培育为核心的产城融合发展模式。它在一定区域空间内实现人口、产业和公共服务的聚合重组，而不是多个单体基础设施项目的简单捆绑。
二是区域价值提升。开发性政社合作是整个区域的集成式开发，通过市场赋能和价值挖掘带动产业、税收和就业的全面发展，推动区域价值的整体提升，为区域自我造血奠定了基础，也为开发性政社合作模式的风险对冲奠定了基础。
三是激励相容。基于单个项目的政社合作模式难以真正实现激励相容，风险、收益的分担和共享经常陷入讨价还价的纷争。由于合作契约实际上属于不完全契约，无法消除诸多不确定性，这往往是导致传统政社合作模式失败的根源所在。基于空间开发的开发性政社合作能大大降低这种不确定性，令政府风险、财政和债务风险也明显降低。政府的目标是更多财政收入和更好的公共服务，投资者的目标是追求更丰厚、可持续的投资回报。在空间开发的场景下，尽管双方目标不同，但都能同时实现。社会资本发挥其综合能力、专业水平和价值发现能力，积极主动进行集成式开发，使区域价值得到提升，政府目标得以实现，社会资本的目标也同时实现。可见，激励相容不是目标相同，而是目标不同，相关方在追求各自目标的同时，对方也能实现自己的目标。这种机制和传统模式相比具有明显优势。
基于开发性政社合作模式的以上特征，它是富有生命力的，能产生传统政社合作项目无法达到的如下效果：
开发性政社合作是全面赋能、自我造血的政社合作。通过提供整体解决方案，有利于培育区域的发展能力、提升区域整体价值。这里的区域价值可能无法测量，却是可以外溢的，可以外溢到项目上、外溢到房产上、外溢到人身上，这些对象的价值提升是我们看到的现象，其本质就是区域价值的提升。
开发性政社合作是风险对冲和激励相容的政社合作。政社合作模式实现了风险分担、转移的改革，从传统的项目建设运营风险由政府独自承担到政府和社会资本一起分担，这是一种明显进步，但并未解决风险总量减少（降低）的问题；而开发性政社合作实现了风险对冲，减少（降低）了风险总量，是更高层次的改革和进步。开发性政社合作全面实行按绩效付费，政府支付社会资本的报酬以合作区域新增财政收入的一定比例为限，运营风险主要由社会资本承担。对政府来说，最大的风险在于项目可能失败或社会资本方破产导致项目中断，那么，政府损失的只是发展的机会成本，但不会产生隐性债务的问题。
开发性政社合作是可持续的政社合作。开发性政社合作能够推动区域经济、社会生态可持续发展。空间开发要考虑人口，考虑产业，考虑空间环境，不能只考虑做一个项目。这种提升区域价值的政社合作模式跟我们现在把政社合作理解成一种公共采购，是完全不同的概念。
当前，国际上普遍从政府公共采购的角度去理解PPP，如果从开发性政社合作的角度来说，显然是不相适应的。这说明什么呢？我们现有的一些政策、规定，或者原有的政策制定思路，是不是应当调整？是不是应当与时俱进？
开发性政社合作是一种新型的政社合作模式，有其独特性和创新性，需要更优化的政策和更科学的管理与之相适应。实践创新、理论创新和政策创新，是一个互动促进的过程。是让创新的实践去适应滞后的政策、规定呢？还是调整政策、规定以更好地适应创新的实践呢？答案是显而易见的。
我国最大的制度优势就是党的集中统一领导。党的十九届四中全会强调坚持和完善中国特色社会主义制度，这个制度包括根本制度、基本制度和重要制度，也包括了所有的政策，是一个庞大的体系。当前，全国上下学习贯彻十九届四中全会精神，关键要落到实处。我们要善于从社会实践中总结、提炼新的理论，并不断改进、完善现有的制度和政策。
怎么把这种新的认识、新的观念传递给更多人，尤其是传递给决策部门和政策制定者呢？这需要各界同仁共同研讨，一起呼吁，形成大合唱。声音大了，就有可能影响原有的一些政策思路，相应的规定也会随之改变和调整。
经济高质量发展首先要积聚变革动力。变革动力怎么产生？我认为，开发性政社合作就是一个抓手、一个路径。过去的城市发展规划、城市空间规划和产业规划都是由政府来做，现在在特定的合作区域内，可以交由高能社会资本去完成。在数字化时代，企业的变革通常走在前面，创新能力也是领先的。政府需要思考，怎么样让更多的创新适时地涌现出来，而不是一味管控风险——短期看风险小了，但未来的风险可能会增大，因为抑制了创新、妨碍了发展。
开发性政社合作统筹人口、产业、城市，实际形成了一种推动区域发展的新机制。我们应当为社会资本参与区域空间开发提供有效路径，这样我们的动力变革就有了实实在在的抓手。
