一、高质量发展的体制基础
高质量发展不仅包括提高全要素生产率、产业转型升级和技术进步，而且其更关键的问题在于确立转变发展方式、优化经济结构及转换经济增长动力的制度保障。高质量发展的体制基础在于由市场决定资源配置。党的十九大报告强调，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”高质量发展的体制基础包括以下几方面：
1.要素的市场化配置
中国经济的高速增长建立在政府对要素配置的基础上，这种配置方式在稳定经济增长及实现明确经济目标阶段发挥了重要作用，但在经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段的过程中，要素行政化配置的弊端越来越明显。从深层次看，要素的行政化配置与要素市场的产权制度有关。过去四十余年的经济高速增长是建立在商品市场快速发展，而要素市场发展相对滞后的基础上的，这里的滞后是指要素市场主要由政府配置，也就是要素的行政化配置。当前经济运行中出现的一些问题与矛盾，如基础性成本（土地、融资、通信、物流等）上涨过快，资源错配及创新不足等都与要素的行政化配置有关。从这个意义上讲，供给侧结构性改革的目标之一是由市场配置要素，这也是党的十九大报告对经济体制改革提出的基本要求，即完善产权制度和要素市场化配置。
2.基于竞争中性原则的产权制度
所谓竞争中性原则就是平等对待公有制经济与非公有制经济，这符合社会主义初级阶段基本制度的规定。但现实中对非公有制经济还存在一些歧视：其一，要素的行政化配置容易导致所有制歧视；其二，产权制度改革还没有完成。产权制度改革主要包括两方面，一方面是将要素的行政化配置要通过产权制度改革转变为要素的市场化配置；另一方面是处理好公有制企业与非公有制企业之间的关系。能否建立市场决定资源配置的经济体制，很大程度上取决于公有制企业与非公有制企业的关系，因此，要把竞争中性原则作为完善产权制度改革的基本原则。
3.市场决定资源配置的制度体系
市场决定资源配置的体制是建立在一系列制度体系基础之上的。除产权制度外，市场决定资源配置的关键是政府与市场的边界。如前所述，划分政府与市场边界的关键是建立产权明晰的要素市场化配置。从中国经济发展的实际发展状况来看，由市场决定资源配置的地区经济发展得较好。从行业发展状况来看，由市场决定资源配置的行业，其创业、创新能力也较强。如阿尔扎基（Arezki）通过对矿产勘探业的研究发现，实行市场化运作后，大矿产的发现频率上升了一倍以上，通过进一步检验发现，勘探开支在因市场化显著上升的同时，又与探得矿产的数目显著正相关。
4.建立开放准入秩序
市场决定资源配置的体制需要建立开放准入秩序。诺思认为凡是市场经济体制国家都必须建立开放准入秩序。开放准入秩序的特征包括：第一，政治和经济的协调发展；第二，在经济中负增长出现得较少；第三，存在有组织的、丰富而充满活力的公民社会；第四，庞大且较分散的政府；第五，普及的非人际关系化的社会关系。中国建立社会主义市场经济体制的过程也是从有限准入秩序向开放准入秩序的转变过程。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要建立一个更加开放的准入秩序：“坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证”。
在中国经济高速增长时期，三大产业的发展并不平衡，主要表现为第一产业基础不稳固，第二产业大而不强，第三产业发展相对滞后。从深层看，这种不平衡的根源在于制度因素。在经济高速增长阶段，政府集中精力发展某些重点产业或重大项目尚有优势，但在调整经济结构和提高价值创造方面略显不足。优化中国三大产业结构也与产权制度及要素市场化配置密切相关，其过程实际上是市场决定资源配置的过程，换言之，高质量发展中的产业结构优化是市场机制作用的结果。产业结构的演变是有规律的，如随着劳动生产率的提高和技术进步，产业之间比例及就业人数会随之发生变化，但产业发展还受到制度及制度结构的影响。由政府主导资源配置还是由市场决定资源配置，其产业结构演变是有差别的：在市场决定资源配置受到限制的情况下，制度和政策决定着要素流动的方向及速度。三大产业的高质量发展必须具备两个条件：条件之一是产权保护，条件之二是市场规模，本文基于这两个条件分析三大产业高质量发展的制度基础。
1.乡村振兴战略中的两大选择
（1）过剩农村人口去留的选择
改革开放以来，中国城市化进程取得了较大进展。在经济高速增长时期，第一产业得到了快速发展，但就其发展潜力来讲还有较大的高质量发展空间。当前乡村振兴面临以下约束条件：一是城市化率较低，城镇化还有较大的发展空间；二是农业劳动力比重下降滞后于农业产值比重下降；三是农业、工业就业人口占总就业人口的比重较高；四是土地价格上涨较快，传统的城乡二元土地制度限制了农地流转和入市，导致城市土地紧缺与农村土地闲置并存；五是过多的劳动力不利于劳动生产率的提高。
乡村振兴的核心是提高农业劳动生产率，而农业劳动生产率的最大制约是劳动力。一些高收入国家在采用了先进的农业技术和农场管理方法后，产量增加了60%，但耕地面积仅增加了5%左右，即在产量提高的同时土地经营规模没有相应扩大。在固定的土地规模上，解决农业资本回报率下降的途径就是采用先进的农业技术扩大经营规模。目前，中国第二产业的劳动生产率大概是农业的16倍。如果制造业比重下降，意味着劳动力要从制造业分流到农业或第三产业，即从生产率高的部门退回到生产率低的部门，因此，制造业比重的下降就意味着社会劳动生产率的整体下降。农业发展的关键问题在于将产出的边际生产率转化为收入。乡村振兴要通过制度创新使更多农村人口实现市民化，减少农村人口在总人口中的比重，以土地为核心的改革是新一轮改革的重中之重。尽管现行的土地制度及户籍制度已较为完善，但仍不利于劳动力的迁移和流动。2017年，由于人口迁移和劳动力要素不能正常流动和配置造成的GDP损失约为55 569亿元，为当年GDP的6.37%。缩小劳动力因地区限制和领域封闭而形成的居民城乡和地区间收入差距，将形成经济增长的强劲推动力。减少农村人口占总人口的比重，既有利于农业的发展，也有利于第二产业、第三产业的发展。
（2）加大农业投入支持与给农民赋权的选择
农村经济体制改革的重点是完善产权制度，从加大农业投入转变到给农民赋权上。中国政府非常重视农业发展，2008—2013年，中央财政用于“三农”的支出累计5.85万亿元，2013—2017年，仅农林水支出科目，全国一般公共预算累计超过80 000亿元。如前所述，乡村振兴的核心是提高农业劳动生产率，除加强农业投入外，还要从产权制度入手，给农民赋权，建立新型农业经营主体。
第一，要把建立和完善集体经济与建立个人的财产权制度结合起来。农村经济发展的根本问题是土地产权制度问题，要把保障农民财产权益与壮大集体经济结合起来。当前中国农村发展的问题表现为两方面：一方面，庞大的集体资产闲置，缺乏把资产转化为资本的体制机制。2015年，国务院发展中心农村经济研究部课题组首次对中国农村总资产进行了量化评估，农村总净资产高达127万亿元，其中大多处于“沉睡状态”。2017年底，全国农村集体账面资产总额为3.44万亿元，村均610.3万元。另一方面，农民的土地财产性收益和以土地为资本的收益微乎其微，制约了收入水平的提高，造成消费需求不足型的生产过剩，使经济增速放缓。因此，发展集体混合所有制经济应成为发展壮大集体经济的有益探索。为此，要建立把农村集体资产转化为资本的体制机制。其一，集体经营性建设用地入市。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（下文简称《意见》）提出，“按照国家统一部署，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。其二，依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资。其三，以市场化改革为导向，深化农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。加快推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员，完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及担保、继承权。
第二，对宅基地还权赋能。一刀切的宅基地政策忽略了农民对宅基地多种用途的需求。不能转让的宅基地既不利于农民进城，也不能作为农民保值增值的财产。一方面，应从产权的法律权利入手，不断变革清理阻碍农村经济发展的土地制度或非正式制度，建立起有利于现代农业发展的产权制度。《意见》不仅提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，对宅基地还权赋能，同时提出鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，在满足条件的情况下，县级政府可以有效利用乡村零星分散存量建设用地，并探索对存量宅基地实行有偿退出。另一方面，城市要降低门槛，推动农村转移人口市民化。深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制。
由此可见，实施乡村振兴战略的关键在于两点，一是减少过剩农村人口数量，从而为农业产业化、企业化、机械化及规模化等现代农业创造劳动力条件，过多的农村人口滞留在农村，既不利于第一产业发展，也不利于第二、第三产业的发展。二是深化农村产权制度改革，包括户籍制度、劳动力市场、金融市场制度的改革，真正形成新型农业经营主体，推动实施乡村振兴战略。
2.第二产业高质量发展的问题
改革开放以来，第二产业是中国三大产业中发展最快的产业，这得益于第二产业的开放及多种所有制企业的竞争发展。中国由制造大国转变为制造强国需要做到以下三点：第一，提高制造业的效率。目前中国制造业的效率相当于美国的19.8%、日本的21.3%、德国的24.8%，生产效率制约了中国制造业的进一步发展。第二，发展先进制造业，提高先进产能比例。中国在高端机床、火箭、大飞机、发动机等尖端领域比例与发达国家仍有差距，虽然零件实现了国产，但较多生产零件的设备仍依赖进口。第三，实现中低端产能制造业的高质量发展。对于目前中国制造业的现状，低端产能过剩和缺乏核心技术是制约制造业高质量发展较突出的问题。第二产业实现高质量发展主要需要解决三个问题：
首先，产权保护。只有严格保护产权才能促进自主创新。在中国制造业发展初期，主要以加工及代工为主，这一时期产权制度保护的重要性还没有显示出来，在制造业的高质量发展及创新驱动阶段，知识产权的保护至关重要。近年来，中国知识产权制度不断完善，并不断加强知识产权制度的实施机制。中国知识产权保护环境位列全球第27位，“在产业革命中，技术知识与组织知识相互促进，先进的组织形式和产权结构有利于技术创新，技术变化得到大规模市场和更完善的产权制度的支持。除了技术本身之外，科技成果的转化需要相应的制度创新来支持，产权制度创新、商业模式创新的重要性不亚于技术创新，风险投资与研究开发投入的作用同等重要”。随着制造业的升级及高质量发展的要求，产权制度的保护越来越重要。
其次，市场规模。内需不足的原因除了国民收入分配问题以外，还有地方保护主义导致的市场规模分割。互联网经济及线上交易利用中国的市场规模得到了飞速发展，而制造业却没有产生类似阿里巴巴那样的企业，原因在于中国制造业市场是条块分割的市场，并形成统一市场，制造业企业产品进入国内市场需要付出高昂的交易成本。“在钱德勒看来，美国工业中的规模经济更多的是制度创新的产物，而不是技术变迁的结果”。在进出口规模较大时，国内统一市场的问题还未显露，但2008年美国次贷危机后，随着净出口的下降，市场规模和统一的国内市场对制造业的升级发展极其重要。
最后，把建立现代企业制度与制造业高质量发展结合起来。现代企业制度是第二产业高质量发展的制度保障，制造业的高质量发展是技术变迁与制度变迁相结合的产物。“制度在技术变迁的形成和扩散中起着重要的作用，而且它们是技术努力与生产率增长方向发生偏差的重要原因。”制造业大而不强与现代企业制度及现代管理的缺失有关。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提到，应把“知识、技术、管理、数据”也作为生产要素，反映了现代经济中知识、技术、管理等要素对经济增长的贡献越来越大，第二产业高质量发展离不开现代企业制度。
3.第三产业高质量发展的关键
在经济高质量发展过程中，第三产业是承载量最大的领域。随着生产力提高、技术进步及规模经济的发展，第一产业的大量劳动力转移到第三产业，同时，第二产业在高质量发展和产业升级的过程中，也有大量劳动力转移到第三产业。2015年，中国服务业占GDP比重超过50%，进入服务经济时代。从国际经验看，服务业比重的上升与经济速度下行并行。经济下行与经济结构变化有关，服务业的快速发展在一定程度上减缓了经济发展速度。
服务业发展要把人口规模、制造业规模、互联网与服务业的发展结合起来，包括两方面内容：一方面，完善产权制度和优化制度环境。在中国各行业的所有制结构中，制造业对非公有制经济是基本开放的，公有制企业与非公有制企业协调发展，推动了制造业的发展。但是，中国服务业的国有经济比重较高，市场化程度较低，导致服务业效率低、竞争力差，因此，服务业的发展潜力很大。中国教育、医疗、金融等服务业领域仍满足不了人们对美好生活的需要，要鼓励非公有制经济进入这些领域。与制造业相比，服务业对制度和制度环境的要求更高。服务业所交易的是一些看不见摸不着的无形“服务”或“许诺”，大大增加了道德风险和逆向选择的可能性。在制度不完善的社会中，服务类行业更容易发展缓慢或停滞不前。另一方面，放宽服务业准入限制，加大服务业开放力度。十九大报告强调，“加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平”，“放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。”第三产业的发展需放宽服务业准入限制，解决这一领域的竞争中性问题。目前中国教育、医疗及金融等领域的发展水平远低于潜在发展水平，放宽服务业准入限制，引入非公有制经济，允许民间资本的进入，服务业将有更快发展。同时，服务业提供就业岗位的潜力很大，若放开服务业，将可以多创造出4000万个就业岗位。生产性服务业也是服务业的重要组成部分，大力发展生产性服务业既有利于提升第三产业发展的质量，也有利于制造业的升级。
三、转换经济增长动力的结构性改革
改革开放以来，投资在中国经济增长中发挥着重要作用。2008年金融危机以前，投资加出口拉动经济的增长模式使中国经济保持多年的高速增长。中国经济增长中的投资依赖主要有三个原因，一是与政府主导资源配置有关；二是要素市场化配置改革的难度比较大；三是国民收入分配体制尤其是财税体制改革还不到位。三者之间相互强化，阻碍了经济增长动力的转换。金融危机之后，出口的下降使原有的经济增长出现下行态势，由此提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的供给侧结构性改革。经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须由投资、出口拉动经济转向消费、投资和出口“三驾马车”协同推进，实现经济增长动力的转换。
1.由投资、出口拉动经济带来的矛盾
第一，不断扩大的投资与产能过剩、杠杆率增高的矛盾。中国加入WTO后，由投资、出口拉动的经济保持了近10年的高速增长，但2008年的金融危机使这种增长动力不断递减。2008年起，面对经济下行，中国通过大幅举债以加大投资稳定经济增长，目前为止经历了三轮债务周期。2008—2017年，中国分别对制造业、基建投资及房地产进行了举债投资。从债务结构看，根据财政部2016年底的数据，企业债务规模为126万亿，其中87万亿是国有企业债务，占企业总债务的69%，国有企业治理问题和财政软约束是杠杆率飙升的核心原因。
第二，不断扩大的投资与内需不足的矛盾。中国内需的提高主要受到三个因素的制约：首先，国民收入分配格局不利于消费。分税制后，出现重投资而轻消费、重政府税收和企业盈利而轻家庭和个人收入的现象，国民收入分配中的劳动报酬占比较低。尽管名义GDP增长较快，但是税收、社保、土地出让金等增长更快。在国民收入既定的情况下，收入向政府倾斜必然挤占民间消费。其次，国内统一市场没有建立起来，不利于充分发挥经济大国的优势，也强化了投资加出口的增长模式。再次，个人收入分配的差距较大也不利于内需的提高。在基尼系数较高的情况下，不同行业收入差距较大和城乡收入差距较大均不利于提高内需。
第三，不断扩大的投资与投资边际产出效率下降的矛盾。近年来，中国不断扩大的投资有两种类型，一是面对2008年金融危机后的经济态势及稳定增长的需要而不断增加的投资，包括对制造业、基础设施及房地产的三轮举债投资。二是中国仍是资源重新配置的追赶型经济体制，“任何经济体只要不断投资都面临着投资边际产出递减规律的制约。只有在众多受到抑制的因素被释放出来的初期，资源的重新配置才能产生高速的增长。随着更多的资源得到重新配置，投资拉动型增长的收益也将迅速降低”。这两种类型投资的增加使中国投资规模大幅扩张，投资边际产出效率趋于下降，主要表现为投资拉动GDP效应的减弱和全要素生产率的下降：一方面，不断扩大的投资规模导致投资边际产出效率趋于下降；另一方面，人均资本存量不高，中国人均资本存量只有发达国家的1/3，且投资资本的收益率不高。
第四，政府主导投资结构与居民资产配置结构扭曲的矛盾。由于居民收入不断增长而要素市场化配置相对滞后，居民资产配置呈现以下特点：首先，居民财产性收入占GDP的比重过低，只有3%左右。“两驾马车”（投资加出口）强化了企业收入与政府收入，但以政府和企业为主体的投资不利于居民财产性收入的提高。其次，居民资产配置结构扭曲。2017年中国家庭总资产配置中房产占77.7%，而金融资产、工商业及其他资产综合占22.3%。不合理的家庭总资产配置结构既不利于提高内需，也增加了居民财产的风险。要素市场的行政化配置决定了以政府为主体的投资模式，因此要素市场化配置改革可以优化居民的家庭资产配置结构。
2.“三驾马车”协同推进与转换经济增长动力
转换经济增长动力是高质量发展的内在要求。这一转换主要指从由投资、出口拉动经济转变为消费、投资、出口协同推进。尽管中国消费比重不断提升，但仍无法匹配经济高质量发展的要求，还需在优化国民收入分配结构、改革财税体制、增加个人财产性收入、建立全国统一市场上有所突破。
第一，把优化国民收入分配结构和财税体制改革结合起来。转换经济增长动力需要调整国民收入分配结构。总体来看，政府及企业在国民收入分配中的占比偏高，而劳动报酬及劳动收入的占比偏低。2017年之后，城镇中等偏上收入以上人口主导了中国的消费升级，但2018年以来，这部分人口的消费增速已经大幅下降。当前扩大内需应该主要围绕处于中低收入水平的人口展开。未来中国经济增速将逐步平稳下降，在这一过程中，首先，要“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存。坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”其次，要处理好优化国民收入分配结构与财税体制改革的关系。在财税体制改革过程中做好减税降费的工作，增强企业和个人再投资的能力。
第二，把增加个人财产性收入与要素市场化配置改革结合起来。传统经济体制时期，人们消费后的剩余主要是储蓄，随着经济的不断发展和人民生活水平的提高，尤其在社会主义市场经济体制下，人们消费后的剩余除了储蓄，还有对资本、房地产等财产的需求。居民配置家庭资产结构单一，也是导致炒房现象较普遍的原因之一。要素的行政化配置不利于个人财产性收入的形成和增长。十九大报告提出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。
第三，把刺激内需与建立全国统一市场结合起来。从以投资加出口为主拉动经济转向消费、投资和出口拉动经济是经济高质量发展和转换经济增长动力的内在需要。这种内需的扩大及可持续性除了要求优化收入分配结构，通过要素市场化配置改革增加个人财产性收入外，还要求建立全国统一市场。值得指出的是，要素行政化配置是地方保护主义和市场分割的重要原因，要素市场化配置将有利于统一市场的建立。十九大报告指出，中国经济体制改革的重点是完善产权制度和要素市场化配置，只有这样才能真正发挥大国经济优势，使经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。因此，高质量发展的前提是全面深化改革和制度转型。
