一、引言
2020年1月23日，为防止新型冠状病毒感染肺炎的传播，武汉封城，随后湖北多个城市也相继封城；2020年1月25号，湖北襄阳最后一个城市封城，至此湖北“封省”；全国其他省份也接连宣布启动公共卫生一级响应。这是继2003年“非典”之后影响深远的公共卫生危机事件。2003年的“非典”尚在我们的记忆深处，留给我们的教训也是深刻的，关于SARS带来的经济损失，按最低的估计，也超过我国若干年政府的卫生投入。可以说，2003年的“非典”是一个契机，无论是理论界还是实际部门都开始关注突发公共卫生事件应急治理问题。2003年党的十六届三中全会首次提出“要积极建立健全各种突发事件预警和应急响应机制，提高各级政府应对公共危机的能力”；2006年国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，随后卫生部专门出台了针对公共卫生领域的《国家突发公共卫生事件应急预案》；到2008年我国基本形成了以应急预案为统领，以应急管理体制、机制、法制为配套的“一案三制”框架，初步构建了有中国特色的应对公共卫生危机的应急管理体系。应该说，“一案三制”的建成有效提升了中国应对公共卫生危机的能力，“一案三制”框架体系也为这次新型冠状病毒感染肺炎引发的公共卫生危机事件提供了基本的制度保障和法律依据。
十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题。但是透视此次新型冠状病毒感染肺炎事件，我们发现，既有中央和各地快速出台相关财政金融政策支持企业发展，各地对湖北的快速医疗支援，疫情初期基层自发开展的群防群治等有效治理措施，又存在武汉信息披露滞后、湖北红十字会的口罩风波、大理卫健委抢占抗疫资源、各种网络谣言流传等治理失灵问题。“恐慌”就像达摩克里斯之剑笼罩着人们，使危机中的百姓、政府进退失序。这充分说明我们离十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的要求还有很长的一段路要走。正如习近平指出“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，两者缺一不可，是一个有机整体，相辅相成。而要实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开现代财政的支持。国家治理现代化的大厦必须建立在现代财政制度的地基上，必须由现代财政制度的框架支撑起来（高培勇，2018）；在所有国家治理活动所涉及的利益关系调整中，只有财政关系可以承载并牵动公共事务线索上的各方面利益，也只有财政活动能够触碰至所有社会组织和居民个人并连接政府系统内部各部门、各级次（高培勇，2019）。基于财政作为国家治理的基础和重要支柱的特殊地位，本文以2019年发生的新型冠状病毒感染肺炎为典型分析对象，采用比较分析法，重点从财政视角剖析在应对此次疫情危机的过程中采取的应急措施，并进一步剖析存在的问题，提出完善国家治理体系和治理能力现代化的思路。
二、应对新型冠状病毒感染肺炎：财政治理工具及现实政策安排
引发公共卫生危机的新型冠状病毒肺炎属于应急管理范畴，而应急管理属于公共产品和服务，政府应该通过财政资金予以保障。2003年，由于政府财政的大量投入，以及对非典病人的免费救治，才促使非典在短时期内得到了抑制。为取得抗击非典疫情胜利，我国财政共投入150亿元，其中中央财政支出42亿元，地方财政支出108亿元。
（一）应对新型冠状病毒感染肺炎的财政治理工具图谱
首先，应急管理作为一种公共产品和服务，财政应当通过资源整合利用，结构优化的方式，保障应急管理所需资金。纵观国内外应对公共卫生危机的经费保障模式，无论是以美国为代表的崇尚市场经济的国家，还是英国、加拿大为代表的崇尚高税收、高福利的国家，无一例外的都离不开政府财政支持。不同之处在于财政支持的力度、中央政府和地方政府事权责任划分，以及经费管理的差异。其次，应急管理具有典型的正外部性，如果由市场提供一定会出现供给不足，产生市场失灵。关于财政为什么提供应急管理的理论基础已有大量文献论述（王晓洁，2006；冯俏彬，2009；张义，2011；古寒梅，2018），此处不再一一赘述。
财政在干预公共卫生危机管理中主要采取哪些政策工具（publicpolicy instrument）来有效发挥作用，这涉及到政府工具的选择问题。政策工具或政府工具是西方公共管理学和政策科学的研究范畴，成为近年来研究的一个焦点话题。简单来说，政府工具是实施“公共行为的手段”，“能够将集体行为结构化以解决公共问题”，它的提供主体是多元化的，极大地改变了由政府直接提供公共产品和服务的传统局面（萨拉蒙, 2002）。研究者（主要是西方学者）从多个角度对政府工具进行了分类，如政策分析家狄龙将政府工具划分为管制型工具、财政激励类工具和信息转移工具，而麦克唐纳尔和艾莫尔则把政府工具分为激励性工具、命令性工具、能力建设工具和系统变化工具（陈振明，2004）。借鉴这种分析思路，结合中国特色，我们构建了应对突发公共卫生危机的财政治理工具图谱（图1），从理论上提供一套财政治理工具的规范研究框架。
工具运用思路如下：在危机发生初期，通过财政直接拨款、转移支付、直接行政干预等措施提供充分的物资资金保障，确保解决危机的财力基础，同时通过鼓励慈善捐赠、政府采购、志愿服务等带动市场、社会等各方面力量参与应急管理，构建多元化的筹资渠道；在危机发生中期，通过税收支出（税收优惠）、财政补助、契约外包政策等措施鼓励受疫情危机冲击较大的企业发展生产，体现政府的人文关怀；危机发生后期，面临着经济的复苏、恢复和重建，一方面通过加大政府投资规模等直接调控手段，发挥财政投资的“乘数效应”拉动国民经济的增长，另一方面，结合财政补贴、税收支持、[1]减免社保费用等间接调控手段鼓励各类企业恢复投资，扩大生产，稳定就业；同时，通过发放消费券刺激消费需求增长。另外，要对危机中政府发生的各项支出进行绩效管理，加强资金监督，确保公共卫生应急保障资金有效率使用。
可见，在危机发生的早期、中期和后期，财政治理工具各有侧重点，尤其是在早期和后期，政策工具发挥的作用更具特色。在危机的早期主要是提供财力基础，因此经费保障先行；在危机的后期，刺激消费，恢复生产是重点，因此发放消费券、稳岗补贴等财政补贴以及各类税收支持政策等间接调控手段是重点。当然，有些财政治理工具如税收优惠、财政补贴等，在危机发生的初期、中期和后期都会应用。
（二）为应对新型冠状病毒感染肺炎采取的现实政策安排
从2020年1月23号武汉宣布封城后，全国上下进入抗战疫情状态。从中央、部委到省、市不同级别政府密集出台多项抗击新型冠状病毒感染肺炎、支持经济发展的政策，我们梳理了一下以财政税收政策为主的政策体系（见表1），呈现以下几个特点。
1. 政策反应快，涉及面广。
从中央到地方，从1月底到2月初密集出台抗击新型冠状病毒感染肺炎的多项政策。从表1可以看出，党中央的文件是纲领性的，习近平指出“疫情防控要坚持全国一盘棋”，针对这次疫情确立了“党中央统一指挥、统一协调、统一调度”的指导精神。1月29日，李克强主持召开中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议，进一步研究疫情防控形势，部署有针对性加强防控工作，研究实施税收、金融等支持政策，建立疫情防控物资全国统一调度制度等政策措施。随后，据不完全统计，财政部、中国人民银行、人力资源社会保障部、税务总局、市场监管总局、商务部、教育部、民政部、国家卫生健康委等20个部委出台了57份文件，从各个领域迅速展开行动，抗击新型冠状病毒感染肺炎。而省级层面和市级层面人民政府更是针对促进经济社会平稳发展、稳定经济增长、支持中小企业健康发展等目标出台多条综合保障措施落实中央的决策部署，当然保障措施的指导思想和中央以及各部委出台的政策精神保持一致，也有的地方政府根据地方实际出台了一些针对性措施。
2.财政经费保障先行。
财政部、国家卫生健康委员会于2020月1月25日出台了《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》，在所有政策文件体系中最先出台。该通知规定了患者救治费用补助政策，并对参加防治工作的医务人员和防疫工作者给予临时性工作补助，规定了补助标准，为各地具体执行提供了政策依据。2020年1月26号财政部又针对疫情防控物资采购出台了《关于疫情防控采购便利化的通知》，简化采购程序，建立采购绿色通道。相较于2003年的非典，无论是财政资金的拨付及时性，还是财政资金管理体现了国家治理能力水平的提升。
3.税收政策针对性强。
2020年2月1号至2月6号，财政部、国家税务总局、海关总署先后出台了6号、8号、9号、10号、11号公告等5份文件，对涉及的相关企业和个人给予各类税收优惠、免税等，针对性强，考虑周全，主要包括：（1）为保障应急物资供应，对疫情防控重点物资保障生产企业新购置设备的允许一次性税前扣除、运输疫情防控重点保障物资取得的收入可免征增值税等。（2）是为减轻企业负担，对受疫情影响较大的“四类”[2]困难企业产生的亏损，结转期限最长可延至8年；对纳税人提供公共交通运输服务、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入，免征增值税。（3）为鼓励捐赠，对捐赠用于疫情防控的进口物资，免征进口关税和进口环节增值税、消费税；单位和个体工商户将自产、委托加工或购买的货物，通过指定机关无偿捐赠用于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情的，免征增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加。（4）对参加疫情防治工作的医务人员和防疫工作者按照政府规定标准取得的临时性工作补助和奖金，免征个人所得税。（5）对于部分企业免征医疗器械产品注册费、药品注册费，对航空业免征民行发展基金。
三、应对新型冠状病毒感染肺炎：国家治理体系及治理能力现代化面临的新挑战
（一）财政投入能力显著提升，但政府治理能力提升滞后
财政是国家治理的基础和重要支柱，一个国家在某领域的快速发展离不开政府财力支持。2003年非典之后，政府加大了对卫生事业的投入，无论是绝对规模还是相对规模，卫生总费用、政府卫生支出总量，以及政府卫生支出在总卫生费用中所占比重等指标都呈现明显增长态势，尤其是政府卫生支出作为衡量政府在卫生事业中投入多少的指标，其增长更快，既高于同期财政支出的增长速度，也快于卫生总费用增长速度。[1]从绝对规模上看，2003—2018年，中国卫生总费用从6584.1亿元增长至5.9万亿，增长了9倍。而政府卫生支出增长更快（见图2），总规模从1116.94亿元增长至1.6万亿（见图2），增长了14.7倍，15年来平均增长率为17%，同期财政支出增长率为15.8%。从相对规模上看（见图3），2003—2018年，政府卫生支出占财政支出的比重从4.53%提高到了7.56%，政府卫生支出占卫生总费用的比重则从16.96%提高至27.74%。而且2003—2005年中央财政安排了92亿元的公共卫生专项用于疾病预防控制体系、疾病信息网络体系、卫生执法监督体系等基础设施建设。各项指标说明，相对于2003年，财政对公共卫生投入了更多的资源，政府驾驭公共卫生的能力显著增强，应对公共卫生危机的财力基础明显提升。
但是，在财政保障能力提升的基础上，政府治理水平提升有待进一步提升。我们借用20世纪90年代由考夫曼（Daniel Kaufmann）、克雷伊（AartKraay）及马斯特鲁兹（Massimo Mastru-zzi）三位学者提出的全球治理指标体系（World-wide Governance Indicators, WGI）来分析1998—2016年我国政府治理质量的发展变化情况（见图4）。
在6个指标中，除政府效能（GovernmentEffectiveness）指标在2013年以后明显提升外[1]，其他5个指标皆处于负值状态，反映政府综合治理水平不高。而6个指标中，反映公民表达与问责（Voice and Accountability）的指标值最差，由1998年的-1.44降为2016年的-1.62；其他如监管质量（Regulatory Quality）、法治（Ruleof Law）以及腐败控制程度（Control of Corruption）指标变化不大，但是有些许提高。
（二）央地政府间纵向协调以及地方政府间横向协调机制尚待完善
1.央地政府间事权和支出责任划分不清。
无论是央地政府间的纵向协调，还是地方政府之间的横向协调，其实质涉及政府间的事权和支出责任划分问题。应急管理中中央和地方政府的事权和支出责任划分依据有三：一是《国家突发公共事件总体应急预案》；二是《国家突发公共卫生事件应急预案》；三是《财政应急保障预案》。按照这三类法律依据，应急管理应实行“分级负责，属地管理”原则，但是由于我国多年形成的“财权上收，事权下放”财政机制制约了地方应急能力建设，以至于中央政府和省级政府、地方政府在应急管理能力上形成了明显的“倒金字塔形”，加大了地方政府在应急响应过程中对中央政府的依赖（古寒梅，2018）。在这次抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情中，为压实地方责任，财政部最先出台《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》，规定对救治患者的补助经费由中央财政承担60%，地方先行暂付；对医生个人及相关人员的财政补助由中央政府100%承担，地方先行垫付；对疫情防控所需购买的物资由地方财政负责，中央适当补助。这实际上是临时进一步界定了中央和地方政府之间在应急管理支出上的事权和支出责任，也恰恰说明了央地政府在应急管理支出中各自的承担比例一直缺乏明确的制度规定。
2.地方政府间横向协调尚缺乏法律依据。
目前有关应对公共卫生危机的“一案三制”框架体系中缺乏对地方政府间横向协调的法律规定。公共卫生危机爆发的突发性、复杂性、公共性的特点决定了政府运作系统的多向性、交织性，既要考虑上下级政府间的配合，又要考虑同级政府间的协调，但历来我国政府间横向自主协调薄弱，主要靠一些临时性的对口支援。自主协调具有不稳定性，由这次新型冠状病毒感染肺炎就可以看出，既有全国16个省市对武汉的对口医疗支援，也有大理征用截留发往重庆、黄石的医疗物资等抢占资源的无序行为发生。这些行为的背后，反映出法制的空缺。
目前我国财政应急资金的使用依据是2004年财政部颁布的《突发事件财政应急保障预案》。由这次抗击新型冠状病毒感染肺炎可以看出，财政按照“特事特办”的原则，于2020年1月27日下午中央财政紧急预拨2020年新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控补助资金44亿元，截至1月28日下午地方各级财政已安排218亿元用于疫情防控。财政资金的快速拨付为抗击疫情提供了强有力的财力保障，保卫了人民的生命健康，发挥了“兵马未动，粮草先行”的先锋作用。但同时我们也发现，由于公共卫生危机事件的“突发性”，在资金的使用上存在着只算政治账，不算经济账的倾向，不可避免的出现乱花钱，花错钱的问题。而老百姓也更倾向于关注的政府投了多少钱，至于这些钱是怎么花的，花在了哪里？则不是其关注的重点。以2003年的非典为例，由目前的文献来看，我们了解到政府为抗击非典共投入150亿元，其中中央财政支出42亿元，地方财政支出108亿元。但是微观细节上，资金来源于哪儿（是动用预备费还是其他途径）？资金如何支出？支出使用效益如何？等则缺乏具体的信息披露。正是由于缺乏必要的信息披露机制，才导致应急资金支出过程中存在“重拨付，轻考核”现象，缺乏对应急资金使用的追踪问效，严重的甚至会出现违规使用、挪用、侵占应急资金的违法乱纪问题。
（四）利用财政治理工具调动市场、社会等多元主体参与应急危机管理不够
从前面的分析可知，财政直接拨款、税收优惠、财政补助、行政事业费减免等财政治理工具在抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情中发挥了应有的作用，对于特定企业、特定人群给予定向帮助，提高了政策的精准性，对于稳定社会经济发展、助力中企业渡过难关发挥了积极作用。这种“政府主导”的危机管理方式符合中国特色，但是显然调动市场、社会参与突发事件应急管理的“多元治理”模式要优于“一元治理”模式。而目前我国的市场、社会、第三方组织等多元主体参与应急危机管理不够。
1. 没有充分发挥“市场”在应急危机管理中的作用。
十八届三中全会指出市场要在资源配置中发挥决定性作用，就是看中了它在资源配置中的高效率性。以这次抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情为例，湖北红十字会在官网上公布的第一批捐赠物资使用情况暴露出的问题，将其推上了风口浪尖：一边是医院抗疫物资极度匮乏，一边是红字会的物资库中积压着大量捐赠的医疗物资，甚至还出现了援助物资通道发生阻滞的问题；一边是网友的胡乱猜疑，一边是红十字会工作人员的“心力交瘁”。究其原因是武汉红十字会的管理效率低下带来的一系列本可以不发生的误解，增加了社会管理成本。而武汉红十字会的捐赠物资库被专业物流公司接管后，他们达到了“紧急的医疗物资在2小时内就能完成从到货到分配的过程”，全部捐赠物资进入信息化系统，导出库存表，然后由卫健委根据医院需求分配，极大提高了捐赠物资分配、使用效率。
2. 社会组织发展滞后，在应急危机管理中参与度不高。
社会组织，也称社会团体、第三部门、非政府组织（NGO），是指处于政府部门和私人部门之间的各类社会组织，具有非营利性、公益性、志愿性特征，为社会提供一定的公共产品和服务。西方发达国家的第三部门在突发公共事件中发挥着重要作用。而我国社会组织发展滞后，尽管数量众多（见图5），由2003年的14万个发展到2017年的35万个，但2017年中央、省级、地市级、县级社会团体所占比重分别为0.6%、8.%、24.3%、66.3%，中央、省级所占比重较少，县级所占比重最高。大量的社会组织在县级层面上，单体规模小，能力有限，在应急危机管理中参与度低。另外，我国志愿服务社会活动参与率低，《世界捐赠指数报告2016》数据显示，在145个被调查的国家中，中国排名138位，志愿服务参与率仅为4%（王磊，2019）。
四、应对新型冠状病毒感染肺炎：提升国家治理体系和治理能力现代化的基本思路
（一）在加大财政保障能力基础上提升国家治理体系和治理能力现代化水平
财政是国家治理的基础和重要支柱，国家治理体系和治理能力的现代化离不开财政保障，财政更是在国家应急管理中发挥着无可替代的作用。针对这次抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情暴露出来的问题，我们应该：
第一，优化卫生投入支出结构，稳定提高财政应急保障能力。由前面分析可知，2003年非典之后我国政府卫生支出水平大幅提高，但是卫生支出结构如何？有多少资金投向了公共卫生领域？是否能够满足我国应对重大公共卫生的需要？值得我们思考。我们首先应该补卫生短板，更强调财政应急保障支出的精准性：一是优化卫生支出结构，加大向包含疫病预防控制在内的公共卫生事权预防投入经费，降低危机管理投入的总成本；二是加大对疫情监测体系的投入力度，增强预测预警能力；三是加强应急物资储备，提高保障能力。四是加强应急培训投入，提高专业人员素质。
第二，加强制度建设。习近平强调，制度的生命力在于执行。一是，强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。这次抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情暴露出我国的战略物资储备制度、疫情信息发布制度、救灾物资分配制度都存在问题，今后财政要有重点、有针对性的加大有利于前述制度构建的支出投向。二是，要及时总结经验，梳理这次抗击疫情采取的临时性的、应急性的政策措施，经过实践检验确实有效的政策措施，要把其上升至制度层面，转化成日后可复制、可推广的制度安排。比如2003年非典时我国尚未出台《突发公共事件财政保障经费预案》，但是2004年财政部就出台了该预案，随后各省以及各县也出台了本地区的预案，为这次抗击疫情提供了制度准备，有利于从容应对危机。
第三，加强治理能力尤其是地方应急管理能力建设。从抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情所反映出的情况看，相较于制度体系建设而言，政府治理能力尤其是地方政府的治理能力更需强化。正如湖北省委所言“深刻反思在这场地方治理体系和治理能力大考中的不足，认真汲取教训”。在应对突发公共卫生危机中，地方政府要做好以下几点：一是要落实好属地管理责任；二是加强农村、社区等基层防控能力建设，尤其要提升基层社区科学治理能力，做到依法防控；三是及时、公开、透明的发布权威信息，避免谣言满天飞。
（二）加强应急危机管理中政府间纵向和横向协调配合
按照充分发挥中央和地方“两个积极性”原则，结合突发公共卫生危机特性，处理好应急管理中中央和地方政府之间的纵向协调，以及地方政府之间的横向协调关系。
1. 厘清中央和地方政府在突发公共危机中的事权与支出责任分担比例。
《中华人民共和国突发事件应对法》规定，我国应急管理应遵循“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理”模式，可见应急管理属于中央和地方共同事权范畴。2018年国务院办公厅颁布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，也把“基本医疗保障、基本卫生计生”等18个事项列入了中央和地方共同事权范畴。基于此：
第一，对于中央政府而言，按照“权责清晰、财力协调、区域均衡”的基本原则，中央政府应该通过一般转移支付的“因素法”，把影响公共卫生危机的基本因素考虑进去，形成对地方的卫生事业经费拨款；其次通过专项转移支付完成对地方的防治公共卫生项目的拨款。通过这两种方式的结合，完整反映和切实履行中央承担的突发公共卫生危机管理中共同财政事权。对于地方政府而言，在应急危机管理中应承担主要事权，破除危机处理中的“等靠要”思想，强化地方应急管理的主体意识、主体责任、主体作用，对于超出地方能力范畴的重大突发危机可以申请中央资金援助，从而履行好应急危机管理中的事权责任。
第二，中央政府和地方政府在应急危机管理中的责任分担比例要形成制度化的规定。这次抗击新型冠状肺炎的财政保障资金主要由中央、省级财政承担，县及其以下政府承担较少，建议将这种临时性的实施政策上升至制度层面。《国家突发公共卫生事件应急预案》根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。我们在划分中央和地方在应急管理中应该承担的财政事权比例时，可以按照四级分别承担不同的比例，级别程度越高，中央政府承担的比例越高，地方承担的比例越低；级别程度越低，中央政府承担的比例越低，甚至可以不承担，地方承担的比例相对越高，甚至完全承担。
2、构建地方政府之间横向协调机制。
第一，把地方政府之间的横向对口支援的临时性安排提升至法律层面。当前，地方政府之间的对口支援主要依赖于中央政府的权威和命令，存在不确定性和随意性。同时，要赋予横向对口支援行为以激励机制。各个地方政府毕竟是一个个独立的个体，是一个相对独立的利益代表，有其内在的经济利益诉求，要想使其支援行为制度化、规范化，还需要对提供支援的地方政府予以一定的经济补偿，可以通过下一年度中央政府的转移支付加强对支援方的补偿，算是对其付出的一种激励。
第二，构建区域应急管理合作协议框架。由于突发公共卫生危机带有强烈的外部性，即使一个省份出现了传染性事件，相邻省份也会受到影响。因此，要充分发挥现有经济区域在应急管理中的协作功能，而不能仅仅强调经济协同。目前，国家层面法规缺失造成跨区域危机管理合作治理无法规可依的局面（张良，2013），所以即使地方出台了一些，如《珠江三角洲地区应急管理合作协议》、《京津冀救灾物资协同保障协议》等，但离规范意义上的区域应急管理机制尚存差距。
完备的信息披露是财政应急管理资金使用有效性的保障机制，也是财政治理能力现代化提升的内在要求，我们应当构建起一套从财政应急保障资金最初拨付，到中间环节的使用、监管，以及最后阶段的绩效评估的全过程、全环节、全方位的信息披露机制，让纳税人了解掌握这笔资金的使用动向、使用绩效。首先，在最初的拨付阶段，中央和各级财政要公布应急保障资金的来源途径，说明是动用的预备费，还是调整的现有预算支出结构。尤其是地方省级政府，大多已经开完了“两会”，预算已经获得批准，如果不是动用的预备费，就涉及到预算调整问题，这需要事后说清楚。其次，在应急响应阶段，及时披露各级财政应急资金的使用规模，使用结构，将资金使用分配的详细内容通过官方渠道向全社会公开，做到资金使用的公开透明，便于接受社会各界监督。最后，在突发危机过后的恢复阶段，要对应急资金的使用情况进行整体的绩效评估，包括：资金投入多少，投入结构，回收多少资金，使用的整体效益等，同时还要附上审计部门的审计报告评价等。在网络信息化时代，任何一点信息都会被放大，只有建立起一套公开透明完整的信息披露机制才能禁得起老百姓的检验。
（四）构建“政府-市场-社会”多元主体参与的突发公共卫生危机治理机制
探索突发公共卫生危机治理的多元主体参与是一种全球共识，它克服了单靠政府难以解决复杂而多元的突发性应急危机有效管理的难题。显然，无论是政府、市场还是社会组织（第三部门），在应急管理中都是优势与局限并存的，这就需要在政府主导下，要充分发挥“市场”和“社会”两个主体的积极作用，从而构建突发公共卫生危机的多元治理新格局。
1、利用财政治理工具充分调动“市场”配置资源的优势。
除了税收、财政补贴等常用的财政治理工具外，在突发公共卫生危机治理中还可以通过财政治理工具的其他方式，如公私合作、政府采购、契约外包、PPP等形式委托企业生产、管理、储备应急物资，提升市场效率。以这次抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情所需的医用口罩、防护服等战略储备物资为例，平常政府不需要储备大量的物资，但可以通过政府采购方式，和企业签订契约，企业平时按照市场需要常态化生产，而一旦出现突发事件，企业必须根据协议履行提供战略储备物资的责任，它自然就会想方设法扩大生产。目前采用的方式是为鼓励企业扩大生产实行税收优惠政策，但是这种行为传导至企业，企业再做出决策，则带有一定的滞后性，由这次抗击疫情中战略物资的极度匮乏能看出来。还有典型的湖北红十字会管理捐赠物资效率低下问题，但通过服务外包给专门的物流企业，效率一下子提高了的实践，说明在应急危机管理中如何发挥好、利用好市场主体的资源优势还需要下功夫。
2、注重引导“社会”一翼参与突发危机管理。
在突发公共危机管理中，基层往往是最接近人民群众的，但是基层组织也是最薄弱的，由这次新型冠状病毒肺炎明显看到这一点。因此，我们要利用好基层的社会组织，利用好各类基金会、公益组织、志愿者服务，以弥补政府资源的短缺。由数据分析可知，2017年我国各类社会组织力量的66%分布在县级，说明基层的“社会组织”力量是十分丰富的，关键是要调动“社会”一翼的参与积极性。我们认为，一方面，地方政府要加大对社会组织的财政资助力度，积极培育社会组织，争取早日建立一支成熟自治的社会组织力量；另一方面，要相信社会组织，地方政府可以把自身难以解决或者在应急管理中无法顾及的治理事务委托给社会组织，如心理援助等；另外，要发挥好志愿者在突发危机管理中的积极性[1]。比如在城乡社区，应着重建设好带有志愿服务性质的、能够组织开展自救互救的社区应急响应队伍，要支持各类基金会、公益组织、应急协会等建设社会性应急志愿者队伍。
