从政治学研究维度，结合疫情防控工作思考国家治理体系和治理能力的建设问题，本文拟从三个方面予以阐析：一是中国治理本来是怎样的，该如何评价？二是疫情 考验了中国的治理体系和治理能力，考得怎么样？三是中国治理有什么样的短板，需要予以弥补？
一个国家需要具备多种能力，这些能力可以从国家与社会两个维度得到理解。通常说，发展是硬道理，治理是软实力。这样的表述在一定意义上说明了国家运行的逻辑，也显示了国家所应具备的两种能力，即发展能力和治理能力。一方面，一个国家必须具备发展能力，它体现为经济发展、科技发展、社会发展、教育发展等方面的能力。国家的发展主要由社会各种主体和力量来推动，诸如党派、企事业单位、社会组织等类型的政治团体、经济组织、教育机构以及构成社会的个人，他们追求自身利益的行为和活动，推动国家整体的发展变化，而政府的职责在于提升发展水平，协调均衡发展。另一方面，一个国家也必须具备治理能力，它表现为制度化、法治化、协调性、可持续等方面的能力和水平。国家治理能力主要体现为政府和公共权力机构以及其他组织对一切相对行为予以规制和管控的能力。从根本上说，治理就是对行为者的行为（包括管理行为、企业行为、社会行为、个人行为）的约束和限制。
在当今的国际体系中，国家作为一个共同体，它的现实状况和竞争实力取决于两方面的表现：一是发展水平，二是治理能力。换句话说，发展和治理是国家的双重任务，共同体现了国家的意志和追求。无论是发展，还是治理，国家的运转既需要有制度的支撑，也要有政策的支持。国家治理绩效取决于制度供给和政策供给两方面的因素。制度可以理解为实现共同体集体行动的手段和方式，而政策可以简化为共同体集体行动的目标和方案。好制度要配套好政策才能产生良好效能，中国发展绩效实则是制度效应与政策效应相结合的结果。
制度作为国家共同体内部各种行为的规范体系，对于国家治理的水平具有基础性的贡献。所以说，国家治理的状况取决于制度化的水平，而制度的绩效又依赖于制度供给和制度执行两个因素的作用。
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系。这个制度体系包括党的领导体制、人民民主制度（具体的制度安排包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及基层协商民主制度等）、法治体系、行政体制、经济制度、文化制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度、军事制度、“一国两制”制度等。这一系列制度是在近百年中国革命和建设的长期过程中逐渐形成并在深刻总结国内外正反两面经验的基础上，经过不断探索实践、不断改革创新而取得的历史性成就。
从制度分析的角度来看，中国的治理优势可能主要归功于三项制度的保障：首先是土地、海洋、森林、矿山、油田等主要资源国家所有以及多种所有制下不同经济主体市场化竞争的经济体制。这一制度安排保证国家重大项目和基础设施建设工程的开展较少遇到私有产权主体的阻力，又能发挥国有企业集中资源和私营企业发挥市场竞争活力的综合优势。其次是中国共产党对国家事务实行全面领导的政治体制。这一制度安排保障中国共产党长期执政地位，并且赋予它在思想、组织、人事、财政、决策等方面的全面领导权力，而且也保障了立法、司法、行政、军事体系对这种领导权力的协同支持。再次是单一制为主的国家结构制度和中央集权的行政体制。这一制度安排赋予中央决策体系以较大的权力，使得重大事务相关的问题得以实现“下级服从上级，全国服从中央”的“全国一盘棋”式的治理。
新冠肺炎疫情对中国治理的考验
从目前情况来看，中国相对平稳，而国外疫情紧张。面对突如其来的疫情，各国都面临着一场大考，考题内容主要有：一是疫情防控第一波过去，假如有第二波，怎么应对？二是疫情防控取得初步胜利，那么，如何才能最终战胜病毒？针对病毒，目前只是围堵，并未制服。中国围堵有效，这是前期战疫的成功，但世界期待一种“不堵药”。应对这场危机，既要堵，也要治。制服病毒考验 各国科技创新能力。三是不管疫情存在是暂时的还是长期的（无论是不是要抗疫常态化），如何恢复经济并尽快形成经济社会生活的“新常态”？这也就是说，此次疫情考验的是三种能力：其一，如何应对病毒扩散，考的是组织管理能力；其二，如何制服病毒，考的是科技创新能力；其三，如何恢复经济，考的是疫情常态化下经济发展能力。
从疫情防控情况看，在各国政府面临此次疫情“大考”形势的比较下，中国制度的特点得到了充分展现：一是集中性，即能够集中力量办大事。中国特色社会主义制度的最大特点是国家体制和运行机制上的“集中统一”。面对突如其来的疫情，尽管不同国家有不同的反应，但在事实面前，在果断、统一、精准、高效的“中国经验”面前，包括世界卫生组织总干事在内的世界诸多人士都给予了充分肯定和赞赏；而一度主张“群体免疫”的一些国家的应对，固然反映其根深蒂固的“自由主义”传统观念，也与它们相对松散的治理体系密不可分。二是协调性，即中央和地方政权机关具有高度的协调能力。政令统一，上下贯通，协调有力，是中国共产党领导体制运作层面的一个显著特点。党中央负责总揽全局、协调各方，而部门和地方则是“全国一盘棋”的有机组成部分，在党中央的指令和调度下发挥各自的职能和效用。全国十九个省市对口支援湖北各地市（武汉除外），展现了“一方有难、八方支援”的内在优势。
中国治理问题及改进思考
一是部门方案型应急预案在疫情防控期间成效不显著。从目前情况看，应急管理部门编制了大量的应急预案，但如此多的预案并没有在本次防疫工作中发挥应有作用。任何时候都无法穷尽所有的应急事件，机构、部门型的预案编写方式不妨改成案例型的预案形式；将历次重大应急管理方案的经验与教训汇编，使应急管理事件发生时，一线指挥人员既能够有所参考又能够根据具体的情况和条件妥善应对。
二是物资上的准备不足，无法应对控制传染源的需要。一方面，自武汉开始“封城”以来， 社会各界就呼吁武汉建立一个类似于北京在应对“非典”时期建立的小汤山医院。得益于中国体制优势和前线工作者的奋战，武汉雷神山和火神山医院在十天内就交付使用；但从开始建设到正式启用，两个医院的新增床位很难匹配如此大量的病例增加和存量情况。如果 3000 多个床位能够在“封城”之初就投入使用，“内防扩散”也就有了更充分的床位储备作为保障。另一方面，口罩、防护服等物资的储备不足，导致了一线医护人员在无法充分防护的情况下开展工作，给抗击病毒的关键力量造成潜在的威胁；同时也使日常防护物资短缺成为社会热点话题，引发了市场乱象和群众恐慌。
三是专业队伍储备不足，人员分类管理精准度不高。如，由传染病检测和治疗医生组成的专 业医疗队在病毒暴发初期严重负载运转；由必要的医护人员、保安人员、生活管理人员和心理辅导团队等组成的隔离区工作队没有充分到位，导致被隔离人员的基本生活和身心健康不能得到保障；负责社区管理、检查记录、信息通报、物资供应或者其他特别服务人员组成的社区工作队运转应对不充分，难以确保未感染人群在疫情期间能够配合、支持工作的同时保障其日常生活需求。
五是社会救助机构和力量的动员不充分。疫情应急开始，武汉出现了不少关于武汉红十字会的舆情，引发了公众对于官方指定接受捐款机构的质疑。一方面，从拒绝央视记者直播到善款去向不公开，说明武汉红十字会本身的工作能力和态度存在严重的问题；另一方面，武汉红十字会和慈善总会作为疫情防控指挥部的指定接受捐赠主体，通告在1月24日就已经发出，却在几日内接连出现不利舆情，说明武汉方面对于这些机构的动员、监管工作严重滞后。同时，全国各地和湖北本地出现了很多自发组织的防疫力量，但政府并没有及时将社会力量统一到疫情防控的大局中去。
从一般危机管理的角度看，除了要针对上述短板和不足加以改进之外，有些事项还需要予以制度化、常态化管理，在此特别提出供进一步思考。
其一，疫情管控要纳入国家管理范畴。疫情管控是国家大事，在全球化时代的今天甚至是全球大事，不适合实行属地化管理。属地化结构和行政权力层级化管理只是为了有效过滤信息和组织资源，并不意味着一个地方发生的疫情首先应该由地方管控，地方管控失效再逐级提升管控层 级。任何疫情，哪怕发生在偏远的乡村，都应该视为“国家的”事情，都应该纳入全国统一管理范畴，由国家统一调配力量和资源实施应对。
其二，危机管理需设立“专业守门员制度”。平时，国家需有几个非常重要的“看门人”，他们以专业化的知识、技能和判断，替全体国民看好家园，以防各种自然和人为灾难发生。这样的“门卫”可以是机构，也可以是某种职务下的个人，但要有绝对专业化的权威。国家安全应确立专业“守门员”制度：要明确他们的责任，让他们根据自己的专业判断发声，赋予他们向最高决策者报告的权力通道和责任机制。
其三，危机管理要制定责任和成本分担制度。要以此次战疫为例，深入研究危机管控的责任制度，确立国家危机管控成本核算和全国分担制度。一个国家的一个地区陷入灾难，就是国家的灾难，因此，国难共担理所当然。制定危机成本核算和应急成本分担制度，有利于全国资源的统一调配，最终有利于提升国家凝聚力。
其四，国家要制定物资和生产能力储备战略。此次战疫警示，需要做好全国性的危机应对物 资和生产保障的战略储备。物资和生产保障战略储备计划要按照地域特点来布局，还要结合地区发展情况，让它成为拉动地区经济发展的新的动力。要充分利用非公企业高效的特点，使之成为物资生产储备企业，保障物资供应，做到平时民用生产，战时及时转产。
其五，以城市为中心来设计治理体系、构建应急管理体系。此次 疫情防控能够总结很多教训，例如如何避免市民产生普遍的恐惧心理而造成各种“挤兑”或“抢购”；如何及时形成“分区—分类—分层”管理的分而治之大格局，尽早结束无效管理和无人负责的局面；如何保持城市基本功能的正常运转；如何实现企业的及时转产，克服急需品供应短缺，等等。对于城市现代化治理体系和治理能力而言，疫情突发暴露了疾控中心、传染病医院、医护人员、医院防疫物资储备的不足，这是今后城市治理中必须要考虑的。同时，城市建设当中，要实现一些城市建筑物的功能多样性，可随时根据需求适当调整，发挥其潜在的功能，而不是疫情发生以后临时匆忙找一个地方赶建。
其六，要全面提升基层社会的治理能力。决定基层治理能力主要有两个方面：一方面是物 质因素，比如疾控中心、防疫中心、医疗中心的物质建设方面，必须要有储备，即使没有储备的话，也要实现 24 小时之内或者短时间之内，马上能够转化成相当的物质条件。另一方面是管理能力，比如当我们必须进行居家隔离的时候，社区管理中要有一支队伍，它可同时满足很多功能，包括管理隔离、检测记录、特别服务等，不至于出现某一个特殊情况的时候，老百姓“呼天天不 应，叫地地不灵”。城市治理的根本立足点在基层，只有全面加强基层建设，夯实基层治理的根基，才能不断提升城市基层治理能力和水平。
总之，世界各国政府面临疫情“大考”，比较之下，中国制度的集中性、协调性、连续性和高效性等治理上的突出优势可以说得到了全面展现。我们在对中国的国家制度和治理体系保持足够自信的同时，要本着解放思想、实事求是的原则，坚持改革创新，努力把国家制度和国家治理体系的优势全面转化为现实的治理效能。
