中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期。近年来国际经济和政治形势的深刻变化，给中国经济发展带来巨大不确定性。中央提出，逐步建立以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在上述背景下，需要更加重视对国民收入分配格局的研究，改革完善相关财税制度，促进经济高质量、可持续发展，促进收入分配公平，实现社会和谐，增强群众的获得感。
本报告研判了中国国民收入分配格局的现状，提出“十四五”优化收入分配结构的方向，及其相应税费制度改革的主要思路和具体措施，为决策工作提供参考。
一、三部门结构变化：住户明显下降，企业明显上升，政府基本稳定
中国国民收入分配结构变化，无论是初次分配还是再分配，均呈现类似的趋势：住户部门份额明显下降，企业部门份额明显上升，政府部门份额基本稳定。
图1是1992年至2017年国民收入初次分配格局变化情况。住户部门份额总体趋势是先升后降，2009年以来微升。但相比1992年份额，住户部门累计降幅比较明显。2017年住户部门份额60.6%，较1992年的66.1%下降5.5个百分点。企业部门份额变化总体与住户部门呈相反趋势。相比1992年份额，企业部门累计增幅比较明显，2017年企业部门份额25.4%，较1992年的18%整体上升7.4个百分点。政府部门份额相对稳定，2017年份额14%，较1992年的15.9%下降1.9个百分点。
图2是1992年至2017年国民收入再分配格局变化情况。住户部门份额变化趋势是先升后降，2009年以来微升，与初次分配类似。2017年住户部门再分配份额60.8%，比初次分配份额提高0.2个百分点，较1992年整体下降7.9个百分点。企业部门再分配份额总体仍然与住户部门呈相反趋势。2017年企业部门再分配份额21.2%，比初次分配份额降低了4.2个百分点，较1992年整体上升7.8个百分点。政府部门再分配份额变化相对稳定，2017年份额18%，比初次分配提高4个百分点，较1992年的15.9%下降1.9个百分点。
二、国民收入分配结构的国际比较
课题组整理了经合组织（OECD）27个主要国家住户、企业和政府三部门分配结构数据，并与中国进行比较。基本结论是：中国住户部门占比明显偏低，企业部门占比明显偏高，政府部门占比大体适中。
（一）中国住户部门占比偏低
取经合组织27个国家2009-2015年住户部门占比平均值，与中国2015年住户部门占比进行比较。总体看，中国住户部门初次分配和再分配的占比均低于大多数经合组织国家（见图3）。
（二）中国企业部门占比明显偏高
从整体占比看，中国企业部门初次分配和再分配的占比均明显高于经合组织的27个国家（见图4）。
（三）中国政府部门占比大体适中
从整体占比看，中国政府部门初次分配和再分配的占比与经合组织国家水平大体一致（见图5）。
三、国民收入分配结构的现状、问题及优化方向
（一）政府部门：份额大体适中，内部结构失衡；未来保持稳定，阶段性微降
政府部门份额大体适中，但内部结构失衡。突出表现在：各级政府收入与支出划分不合理，全国公共财政收入中30%的收入 “先上收中央，再下转地方”；地方政府大量依赖中央转移支付；政府支出效率和效益不高，政府行政性支出占比过高。
政府部门未来的调整方向：长期看，政府在国民收入中占比可大体保持稳定，以支持科技、教育、医疗卫生、抗疫等事业发展和国防建设；中期，配合住户部门占比微升，进行阶段性微降；近期，经济增长减速阶段可适当降低政府部门份额，以防企业部门占比下降过多。
优化政府内部分配结构，在基本稳定中央、地方分配关系框架的同时，改进、完善分税制财政体制机制。具体措施包括：深入界定、调整中央和地方事责、事权与支出责任，有集中、有下放；增加地方自有和自主财力，提高地方在转移支付前政府总收入中的占比，中期约提高3-5个百分点，相应缩减中央对地方转移支付3-5个百分点；增加中央政府事责和支出责任，提高中央在政府总支出中占比；相应缩减中央对地方的转移支付，中期约降低3-5个百分点，主要是减少专项转移支付；进一步减少政府行政费用，减少政府层级，精简机构人员；顺应中国城镇化的趋势，更好地完善政府分配的区域结构，酌情增加人口流入地的政府分配比重。
（二）企业部门：份额总体较高，内部结构失衡；近中期总体微降，内部有升有降，将企业部门拆分为金融和生产服务企业两个部类
企业部门在国民收入分配中占比整体偏高，中长期适当降低企业占比，相应配合住户部门占比微升；近期经济减速阶段以稳定为好。同时，企业部门内部存在分配结构失衡的问题，在对企业部门按产业、行业细分的基础上，判断各细分产业占比是否过高，明确未来调整的方向。
企业部门内部结构调整的具体措施包括：将企业部门划分为金融部门与生产服务企业部门两类，进行结构性份额调整；近中期降低金融部门占比，其中降低大中金融占比，提高小微金融占比；稳定其它生产、服务企业部门占比，其中降低房地产行业占比，降低资源类、垄断性行业占比，稳定一般制造业、流通、服务业占比，提高装备制造、高科技产业占比，提高小微经济体占比。
（三）住户部门：份额总体偏低，内部收入差距过大；近中期总体占比应微升，优化内部结构
住户部门在国民收入分配中整体占比偏低，应适当提高住户部门占比。建议将住户部门再分配占比提高2-3个百分点。
住户部门内部收入差距过大，基尼系数居高不下，应当优化内部结构，具体措施包括：缩小居民内部收入差距，以总就业人口（或总劳动力人口、总人口）和“五等分法”为基础，来确定高、中高、中、中低、低收入人群和收入水平，相应确定各层次政策，提高低收入者收入，稳增中收入者收入，调节过高收入者收入；缩小城乡、行业、地区之间居民收入差距，持续降低基尼系数。
第二部分 中国税费制度改革总思路
一、中国税费制度中的突出问题
（一）税制结构滞后于经济社会结构和税源结构的变化
改革开放以来，中国开始向工业社会转型，工业化、城镇化水平和居民收入不断提高。中国三大产业结构发生了深刻的变化（见图6），第一产业比重持续下降，从1992年的21.3%降至2019年7.1%。
第二产业占比先升后降，总体由1992年的43.1%降至2019年39.0%。第三产业比重持续上升，由1992年的35.6%上升至2019年的53.9%。第三产业增速明显快于一、二产业，服务业增速超过制造业并成为经济增长的重要动力，服务业特别是新兴服务业吸纳就业的能力强于传统制造业，第三产业就业人员比重从2012年末的36.1%快速增加到2019年末的47.4%（见图7）。
城镇化水平不断提高，城镇化率从1992年27.5%上升至2019年的60.6%（见图8）。
中共十八届三中全会提出“逐步提高直接税比重”，这是中国产业结构和税源结构变化对税制结构改革的客观要求。在直接税中，个税的增收潜力最大。产业结构升级和优化，会带来产品附加值和企业利润的提高；而劳动力成本逐步上升，也会使国民收入分配格局向居民倾斜。这两方面的变化，为个人所得税税源的快速增长奠定了良好的基础。现实中，个人所得税等直接税增长滞后于经济社会结构及税源结构变化，2002年至2018年，中国个税占比增长很少，仅从6.9%上升至8.9%（见表1），增收潜力远未显现。
（二）税费制度的收入分配调节功能很弱
2018年，中国以增值税为主的流转税（亦称货劳税、间接税）为80836亿元，占总税收收入的51.7%，是第一大税种。但增值税是对最终消费征税，具有累退性，即收入越高，日常相对支出越少，实缴增值税的负担越轻，收入越低的人，相对开支越大，增值税等税收负担越重，客观上对缩小居民收入分配起着反向调节作用。
实行累进性税率制的个人所得税，对居民收入分配具有很强的正向调节作用，但其覆盖面过窄、收入规模过小、占比过低，严重限制了其收入分配正向调节作用的发挥。目前，中国个人收入差距较大，基尼系数2003至2018年间一直在0.462至0.491之间高位波动，居世界主要国家前列（见图9）。
从税收和转移支付前后基尼系数变化的情况来看，在世界主要国家中，中国税收和转移支付的调节功能是最弱的（见图10）。居民收入差距居高不下，亟需加强税收调节，但在起反向调节作用的增值税规模仍然较大的同时，起正向调节作用的个人所得税和财产税所占比重持续偏低，严重制约了居民部门内部收入分配差距的调节。总的看，中国现行的税费制度结构筹集财政收入的功能比较强，调节收入分配差距的作用很差，促进发展方式转变和经济结构调整的功能也比较弱（见图10）。
（三）地方政府（转移支付前）自有收入不足
地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源。目前，五级政府间的收入划分以增值税、所得税等大税种的共享收入为主，其中中央占比较大。同时，消费税、关税和进口环节增值税这些次大税种也为中央税。“营改增”全面推开后，曾经作为地方专享税主力的营业税消失了，大大弱化了专享地方税的收入规模和税种结构。大量财力向中央集中后、再向地方进行大规模转移支付，在强化中央调控正面作用的同时，相对弱化了地方财经工作的积极性、主动性和自主性，降低了资金运转和使用效率，增加了行政成本和寻租（腐败）机会。2019年，全国一般公共财政收入中，中央政府占比为47%，地方政府占比为53%；同年，全国一般公共财政支出中，中央政府占比为15%，地方政府占比为85%（见图11和图12）；总量中约32%的收入由中央政府先集中再向地方政府转移支付。根据国务院关于2019年中央决算的报告，2019年中央对地方转移支付7.436万亿元，比重过大。
（四）税费制度缺乏弹性，难以适应调节经济周期的需要
理想的税制体系应该发挥逆周期调节作用。由于中国现行税制以流转税为主体（见表1），个人所得税、财产税等直接税比重很低，导致税制逆经济周期调节能力较低。
（五）税收征管制度难以满足直接税征管需要
长期以来，中国税收征管体系主要是围绕流转税展开，征管对象主要是企事业单位，主要税源是企业的现金流，课税环节主要在企业产品流转过程，主要通过发票管理制度来控制税源。即使个人所得税，也主要是通过用人单位源泉代为扣缴的间接征管模式。同时，现行《税收征管法》及其《实施细则》的相关规定主要针对单位纳税人，缺乏以自然人为征管对象的法律规定和征管机制安排。例如，现行法规中缺乏关于自然人税务登记、税务检查、税收保全和强制执行方面的措施，税源信息管理难以集成、共享，这都从根本上制约了个人所得税等直接税征管效率的提高。
二、中国税费制度改革的总体思路
中国税费改革应坚持覆盖全口径的政府收入体系，统筹考虑不同类型的政府收入。按照“稳定（宏观）税负，扩大税基，优化结构，合理分权”的原则，进一步调整和理顺政府、企业与个人的收入分配关系，优化税费制度结构、完善调节功能、推进依法治税。建设有利于科学发展、兼顾公平与效率、统一高效的税费制度体系。
（一）保持宏观税负大体稳定，阶段性微降
宏观税负是指政府财政收入占GDP的比重，是反映和衡量一国政府财政收入规模的重要指标。目前，国际和国内计算宏观税负的口径共有五种。按照纳入计算的政府收入的范围大小，我们将五种计算口径划分为狭义宏观税负、中义宏观税负和广义宏观税负三类。其中广义宏观税负中，根据对国有土地使用权出让收入子项取舍的不同处理方法又细分为三个子口径，即广义1、广义2、广义3。表2是三类五种宏观税负计算口径的示意图。
数据来源：财政部全国财政决算2018。
本文选择广义2口径计算中国宏观税负，即全国公共财政收入（税收收入和非税收入）、实际社会保险基金收入（扣除公共财政对社保基金的补贴）、可支配政府性基金收入（包含扣除征地拆迁补偿后的国有土地使用权出让收入）和国有资本经营收入（扣除划入公共财政部分）之和占GDP的比重。图13为2009年以来中国宏观税负变化趋势。2014年以来，中国宏观税负有所下降，2016年降至最低点29.74%，2018年回升至32.56%。2016年后宏观税负回升的主要因素是社保基金收入和政府性基金（土地出让金）的增加。
与国际同类国家宏观税负中位数相比，中国宏观税负（政府占比）大体适中。2011年中国广义宏观税负为32.01%。中偏上收入且人口大于1000万国家组的广义宏观税负中位数为31.14%（见表3）。
（二）税费结构：提高税收占比，降低费、金占比
图14是2019年中国政府收入结构。其中，税收占全部政府收入的比重仅为44%。未来税费结构的调整方向是“降费增税”，优化政府收入结构，增加广义税基，压减土地出让金的规模，清理不够合理、规范的收费和政府性基金，尽可能减少、规范非税收入与政府性基金收入。
（三）平稳降低间接税占比，提高直接税占比
中国经济结构已经完成了从以第二产业为主转向以第三产业为主的历史性转变，税制结构需要相应调整：从以间接税（增值税、消费税）为主转为以直接税为主。同时，经济由数量型发展向高质量发展转变，也要发挥直接税在引导经济质量和效益方面的优势。因此，在税种结构方面，应当继续稳步降低间接税比重，持续提高直接税比重。
目前，直接税中的企业所得税税率适中，还有不少优惠政策，但在当前国际竞争环境下，不宜成为提高直接税的主力；社保费属于直接税费，目前费率过高，企业、个人负担过重，也不宜成为提高直接税占比的主力；个人所得税覆盖面过窄，税基小，结构性问题多，但税源广泛，发展潜力巨大，在大幅下调增值税和社保费率、并可继续下调社保费率的条件下，应成为做大直接税的主力。
“十四·五”期间，应统筹实施“三稳、两降、两增、一优”等优化税种结构措施。三稳：稳定（已下调的）增值税税率，自然降低增值税占比；稳定消费税总体负担，降低与大众相关的税目税率及占比，增加奢侈品税目并提高其税率及占比；稳定企业所得税税率，根据周边国家企业所得税税率水平做适当调整，保持税收国际竞争力。两降：降低社保名义费率，提高实际征收率；降低住房公积金费率及占比。两增：增加个人所得税占比，降低并调整税率结构，稳定基本生活费扣除标准（起征点），扩大纳税人面；增加房地产税占比（置换土地出让金等相关税费）。一优：优化个人税费结构，降低个人税费名义总体负担率。在上述“三稳、两降”的同时，提高包括个税和房地产税在内的直接税占比。图15为与个人相关税、费调整及总体效果示意图。
（四）完善地方税体系，提高地方税收入占比
稳定和完善中央、地方分税制财政体制框架，优化地方税体系，优化税种和收入的政府纵向层次体系。提高转移支付前地方税费收入占比，增加地方自有和可支配财力；增加中央事责、事权和支出责任，提高中央在财政总支出中占比；缩小中央对地方转移支付的占比。
一是收入方面。主要措施如下：（1）改进并完善分税制，按照“多专享税，少共享税”的思路，中央、省和市县三级政府收入的划分，应坚持“以效率、公平、征管便利和收入充足”的原则，尽量减少共享税，切实加大政府各层级的专享收入规模；（2）将扩大直接税与加强地方税体系建设相结合，做大资源税、环境税、房地产税，研究开征遗产税的必要性和可行性，研究地方政府增设个人所得税和企业所得税附加税率的问题，形成差异化的地方税率；（3）研究给予地方政府部分地方税立法方面的自主权限，给予地方在制定地方专享税种优惠政策方面更多自主性，便于它们更好地因地制宜促进经济高质量发展；（4）地方税体系建设要更加鼓励引导消费增长，可考虑将征收环节从生产后移至零售环节（如油气）的消费税、消费环节的增值税、车辆购置税等税种划归地方，或与地方分成和提高地方分成比例。
二是支出方面。调整细化中央和地方事责、事权与支出责任的划分及其对应关系，细化职责类型，优化转移支付结构，增大各级政府独立承担职责，减少共担职责，辅之以少量上级委托性职责和引导性职责。借鉴国际经验，按照受益范围、能力、效率、规模经济、外部性、信息充分性和激励相容的基本原则，尽量减少各级政府职责共担，逐步减少中央下指令、地方执行的情况。中央政府单独承担的职责，由中央自身机构完成；中央机构能力不足的，首先应加强中央自身能力建设。职责划分尽量细化、可执行。中央政府着重抓影响全局的大事，地方政府能履行的职责尽量交由地方完成。继续深化中央、省及省以下行政管理体制改革、行政区划调整和财政体制改革，并通过立法保障，提高政府间职责和事权划分的稳定性。
三是转移支付方面。减少转移支付事项和总规模，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系，规范并减少专项转移支付。清理、整合、减少现有专项转移支付项目，降低专项转移支付对地方政府的配套要求。
（五）全面提升税费征管能力，实现面向所有自然人征税的历史性跨越
完备、准确的信息系统是提升税费征管能力、维持社会公平公正的前提条件。在大力提升自身信息化管税水平的前提下，税务部门亟须与相关职能部门建立信息共享和分享机制，以实现从面向单位法人到面向自然人征税的历史跨越。应建立全国统一通用的全社会人、房、地、企业、政府、社会机构等的标准化唯一代码制度，由各部门运用唯一代码采集与之职能相关的个人、企业、政府、社会机构的基础性原始信息，并建立本部门的全国统一大集中式、单位和个人全覆盖的专业信息系统。在此基础上，形成各部门之间双边或多边信息共享平台以及独立于各部门之外的全国性、综合性的法定信息互通共享大平台，构建既互通信息，又有限度、受约束、可控制的信息共享系统和机制。
第三部分 中国税费制度改革的三大重点
一、改革个人所得税制度，优化个人收入分配结构
（一）个税制度的突出问题
1、个税在税收收入中占比过低
个人所得税具有优化税费结构、稳定财政收入、调节收入分配、缩小贫富差距等功能。本世纪以来，随着中国工业化、城镇化和第三产业的快速发展，中国的产业结构、城乡人口结构持续变化，居民收入不断增长，中国税收结构（各税种收入占税收总收入的比重）发生了明显变化。2002年至2018年，流转税收入占税收总收入的比重由65.7%下降为51.7%，减少14个百分点，在企业所得税和其他税种占比分别提高了5.1个百分点和5.9个百分点的同时，个税由6.9%上升到8.9%，仅提高了两个百分点。（如果考虑2019年个税占比下降至6.6%，则17年间个税占比变化为负数。）个人所得税占税收总额比重仍然较低，由图18可知，从2002年至2019年，个税占比始终未超过9%。在2012年为5.8%，2019年为6.6%。
由表5可以看出，个人所得税是发达（第三产业为主）国家重要的收入来源。2018年，经合组织（OECD）国家个人所得税占税收总额比重为23.9%，美国这一比重更是达到40.7%，而中国这一比重仅为8.9%。
2、个税纳税人覆盖面较窄
2018年末，中国个税纳税人数量约1亿人，占总人口比重约为7%。相比世界较大国家，中国个税覆盖面很小（很多国家采用家庭申报，因此申报单数不等于申报纳税人数）。见图19。
数据来源：纳税人（申报单）数、人口总数、15 岁以上就业人员情况来自国研网世界经济数据库世界银行（World Bank）数据。美国、澳大利亚、加拿大为纳税申报单数。
其中，美国纳税申报数量来自https://www.irs.gov/statistics/soi-tax-stats-irs-data-book；
加拿大纳税申报数量来自 https://www.canada.ca/en/revenue-agency/corporate/about-canada-revenue-agency-cra/individual-income-tax-return-statistics.html；
澳大利亚纳税申报数量来自https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/auar.12219；
英国纳税人数量来自https://www.gov.uk/government/statistics/number-of-individual-income-taxpayers-by-marginal-rate-gender-and-age；
日本纳税人数为申告所得税（self-assessment income tax）中的申报纳税人数 0.63 千万，及源泉所得税 （withholding income tax）中 4.79 千万工作一年以上雇员、0.87 千万工作一年以内雇员的合计，数据 来自 2015 纳税年度国税厅统计年报 https://www.nta.go.jp/english/publication/statistics/index.htm；
俄罗斯纳税人数来自 https://blogs.elenasmodels.com/en/22-million-self-employed-russians-dont-pay-taxes/；
巴西纳税人数据来自 https://www.statista.com/statistics/751806/income-distribution-taxpayers-share-declared-gross-income-brazil/；
印度纳税人数来自 https://timesofindia.indiatimes.com/business/india-business/why-number-of-income-tax-payers-halved-in-just-one-year/articleshow/74129680.cms；
南非纳税人数来自 https://www.sars.gov.za/AllDocs/Documents/Tax%20Stats/Tax%20Stats%202019/Tax%20Stats%202019%20Full%20doc.pdf
3、基本减除费用标准不断提高，严重阻滞了个税纳税人覆盖面的扩大以及在税收总收入中占比的提高
由图20可知，2002年至2019年，中国分别在2006年、2009年、2012年和2018年四次提高基本生活减除标准，从2006年1月1日以前的每月800元提高至2018 年10月1日后的每月5000元。因物价等因素变化而阶段性适度调整此标准有必要，但每次基本减除费用标准的提高，都带来个税收入环比增速显著下降、个税占税收总收入的比重下降和长期低位（见图18），是值得研究的（见表1）。
基本减除费用的提高，也阻滞了个税纳税人覆盖面的扩大。表6所示，2011年个税改革后，个税纳税人占总人口（此口径易于国际比较）的比重从6%降低至2%，占城乡就业人口的比重从10%降低至4%。2011年至2018年间，中国没有再继续提高基本减除费用标准，结果是个税纳税人迅速从2011年改革后的2400万人（另有一种说法是2800万人）增加到2017年的约1.8亿人，从约占总人口的2%提升至13%。2018年个税改革后，个税纳税人覆盖面再次大幅缩小，从占总人口的13%降为4%，占城乡就业人员的比重由23%降为8%。
（二）原因分析
我们在国民收入分配调节原则、适用人群，以及收入水平分类方法上，存在重大认识偏差。
“共同富裕”一直是党中央收入分配制度和政策的目标。2003中共十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制的决定》：“以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，调节过高收入……强化个人所得税征管。”此后被通称为中央“提低、扩中、调高”的居民收入分配调节原则。其中的“共同富裕”对象应理解为全体13亿（2003年）人民；其中的“低、中、高收入者”应是13亿人中的“低、中、高”人群。然而，在2011年进行的（以提高“起征点”为主要内容）个人所得税改革时，误将中央调节居民收入分配原则的适用对象由全体国民（2011年为13亿人），即总人口（或总就业人口）中（五等分方法下）的“低、中低、中、中高、高”人群，换成了个税的实际纳税人（2011年为0.8亿人）中的“低、中低、中、中高、高”人群。通过提高“起征点”的方式，将适用中低税率的0.6亿个税纳税人当作“低收入者”，使其退出纳税人队伍。而这0.6亿人，其实应是13亿全体国民中20%（2.6亿）的高收入者。2018年的个税改革再次出现了这一问题。
由于对调节居民收入分配原则适用对象的混淆，2011年和2018年两次个税修法的重大实践（见图18），扩大了总人口（或总就业人口）中（五等分方法下）20%高收入人群中的次高收入者与80%的低、中低、中、中高人群的收入差，仅缩小了次高收入者与超高收入者（2018年为0.62亿人，占4.5%）的差距（见图21），对全体国民的收入分配则起着逆向调节的作用。
（三）个人所得税改革的目标、原则和措施
1、个税改革三大目标
一是培养全体国民的国家意识、互助情怀和纳税责任。战时义务当兵，平时无偿纳税，是伟大民族的根本标志。中国个税改革的方向应当是扩大纳税人覆盖面和参与率，这有助于培养国民的国家意识、互助情怀和纳税责任，提高纳税人参与财政收支决策和监督预算实施的积极性和主动性。如果处理得当，国民纳税意识和责任的增强，与政府管理方式和作风的转变将形成相互促进、良性互动的关系。
二是调节居民收入分配，缩小收入差距，降低基尼系数。合理的收入分配差距不仅有利于调动劳动者的积极性，对维护经济、社会稳定也具有积极作用。个税具有很强的累进性，是世界公认调节居民收入分配最有效的税种。目前，中国居民收入差距较大，基尼系数2003年-2019年一直在0.46至0.49之间高位波动（其中2015年后呈上升趋势），长期居世界主要国家前列。从税收和转移支付前后基尼系数变化的情况来看，在世界主要国家中，中国税收和转移支付的调节功能是最弱的（见图10）。中国现行税制难以更好发挥收入分配调节功能的根本原因在于：个人所得税的规模太小、比重偏低（见图18）。与世界主要国家相比，中国个人所得税占GDP及税收总收入比重明显偏低（见表5）。因而，个人所得税改革应当将调节（全体国民口径的）居民收入分配、缩小居民收入差距、降低基尼系数作为主要目标之一。
三是优化税制结构。中共十八届三中全会提出“逐步提高直接税比重”，这是适应中国产业结构和税源结构变化对税制结构改革客观要求的正确决定。中长期，个人所得税改革的基本目标是逐步提高个人所得税的收入规模及其占税收总收入的比重，同时，相应降低增值税收入的比重。从现阶段中国经济转型的角度来看，降低增值税的比重、提高企业和个人所得税的比重，有利于扩大内需和提高经济发展质量。
2、调节居民收入分配的原则
一是调节居民收入分配原则的表述用词应严谨。“中等收入者”和“中产阶级”等外来词汇的词义模糊，边界不清，不宜在制定方针政策时使用。建议以中共十六届三中全会通过的相关决定内容为蓝本，调整表述为“以共同富裕为目标，提高低收入者收入水平，稳增中低和中收入者收入，调节过高收入者收入”。
二是采用“五等分法”来认识调节国民收入分配原则。对居民收入高、中、低等人群的划分，国际通行的统计分析方法是“五等分法”，即在样本总量中，高、中高、中、中低、低收入五类人群各占20%。在研讨国民收入分配和个人所得税政策及纳税主体时，对“分母”的人群口径，通常采用全体人口（14亿）或（15-64岁）劳动力人口（9.9亿），和城乡就业人口（7.76亿），鲜有采用城镇就业人员这一口径。建议同时采用全体人口和城乡就业人口两个口径，不采用城镇就业人员口径。
3、个人所得税改革的原则和措施
个税改革应当以“宽税基、低税率、简税制、严征管”为原则。具体改革措施如下：
一是普遍纳税，适用低税率。当前国内外经济减速，新冠疫情对企业生产、居民生活造成了严重影响，可基本维持当前税收政策。未来经济复苏后，需结合居民收入增长和其他税费负担下调等情况，分期、逐步增加个税纳税人覆盖面，中期将纳税人占总人口比重由13%提高到33%（俄罗斯现状）；多数纳税人适用低档（3%、1%）或中低档税率（10%），在确保居民税费负担总体不增、不高的前提下，增加税制的累进性。
二是协调好劳动与资本所得税率的平衡关系，兼顾个税国际竞争力。
三是大综合，新梯度。创造条件，实行单人或家庭（自选）申报纳税方式。2020年3月起，以实行综合所得年度汇算为标志，中国个人所得税征管从精确代扣代缴制向以自行申报为基础的年度汇算制转型，这标志着向税收管理现代化进程迈进。未来，基于征管效率，考虑纳税人的不同诉求，可适时允许纳税人自行选择纳税方式。
四是归位“起征点”，门槛为“基本生活扣除”。近几次个税改革主要关注基本减除费用标准的调整，甚至把个税改革等同于提高“起征点”，这是对个税改革的曲解。基本减除费用应当参考基本生活费用（现在是平均生活费）标准，短期内不宜再提高。
五是降低最高边际税率，平衡劳动与资本所得税收负担。建议适时、适度、合理、分步降低个税最高边际税率，如从45%降至40%，逐步将劳动所得、资本所得与经营所得的税率相衔接，防止个人通过转换所得的形式避税，提高纳税遵从度。
六是规范、适度运用专项扣除，提高针对性。适度稳妥选用专项附加扣除项目，优先完善基本生活费扣除，引入儿童抚养、教育扣除；注意与住房、养老、医疗、教育和最低生活保障等制度分工协调。
七是严格征管，法律保障。进一步厘清扣缴义务人、纳税人和税务机关之间双向信息传递的关系以及相关的法律权责关系，细化个人申报、预扣预缴、汇算清缴的流程，明确扣缴义务人有责任将纳税人相关完税情况以书面形式及时送达纳税人和税务机关。提升税收征管的法治化水平，以法律保障税收征管的实施。
八是建立全国大集中式个人税费数据系统。强化税务机关与其他部门之间的信息共享，充分运用云计算、大数据等信息技术手段，相关部门协同配合，促进涉税信息资源科学配置和有效利用，深化“共治”理念。建立第三方信息定期报告制度，建立全国统一、互联的自然人大数据系统，以便于信息的比对和核查。
二、积极推进房地产税立法，适时开征
（一）开征房地产税的目标
从国际经验看，房地产税运行良好的国家，房地产税收入总规模并不高，其占GDP的比重基本在2%-4%左右。因此，中国开征房地产税的第一目标，不应是增加财政收入，而是抑制土地浪费、调节收入分配、缩小财富差距和做大地方税体系。要点如下：
1、提高土地资源利用效率，抑制土地浪费。住房保有环节房地产税的缺失，助长了中国投资和投机购房行为，大量住房空置，造成社会资源的浪费。房地产税能够提高土地和住房的保有成本，有利于减少住房空置和提高土地利用效率。
2、提高直接税比重，调节收入分配，缩小财富差距。家庭资产中，住房占比高达70%，住房已经成为家庭最重要的资产。根据央行2019年调查数据，中国城镇家庭住房拥有率约为96%，其中41.5%的家庭拥有多套（二套及以上）住房。开征房地产税有助于提高直接税占比，与个人所得税相配合，有效调节居民收入分配，促进社会和谐。
3、做大地方税体系，提高地方经济自主发展度。房地产税以住房价值为计税依据，具有税基不易流动、税收收入受经济周期波动影响较小，有利于地方政府财政收入的稳定和可持续性等优点。作为地方税，它也是住房市场长效机制的重要组成部分。同时，住房价值主要来自于区位价值，其与公共服务和公共投资密不可分。因此，房地产税可以实现“房地产价值增值-房地产税收入增加-公共支出增加-社会和谐提升”的良性循环。
（二）房地产税改革的原则
1、稳妥过渡原则。房地产税的最终目标是建立“宽税基、低税率”的税制。鉴于中国住房拥有率高的国情，开征阶段实际课税范围不宜过大，分阶段稳妥推进。
2、量能原则。拥有房地产价值越高、家庭房地产资产越多，缴纳房地产税越多，实现税制的累进。
3、受益原则。谁享受公共服务带来的房产增值，谁缴纳房地产税。
4、不增总体税负原则。房地产税改革应当配合房地产交易环节税费，以及土地出让金改革，随房地产税收入的增加，相应减少土地出让金等其它相关税费收入，保持房地产相关税费总负担的稳定。
（三）具体改革步骤和措施
1、立法先行，充分授权。中央制定指导性、框架性法律，尽可能减少对课税范围、税基、税率和税收减免的限制，留足弹性空间，授权地方因地制宜制定实施性法规。
2、先试点，后推开。可先让各省区都选一两个城市进行试点，总结经验后在全国推广。
3、从少数人起步。起步阶段，覆盖对象从拥有高档住房和多套住房的少数人开始，之后逐步扩大。
4、按评估价值征税。评估技术已经不是中国房地产税改革的障碍，一些城市房地产批量评估技术已经达到世界先进水平。
5、建立专业评估队伍。通过成立专门的房地产税评估机构或购买服务等方式，实现税基评估专业化。
6、基本住房扣除和低收入家庭豁免。授权地方政府根据实际情况制定房地产税扣除和豁免的具体规则，可考虑按住房面积、住房评估价值、纳税人收入设计减免措施。
7、归并、简化、降低房屋保有和交易环节税费。房地产税将逐步替代现行城镇土地使用税和房产税，相应降低契税和增值税税率。
8、有效的征收措施。建立纳税人和房地产信息数据库。在缴纳方式上为纳税人提供便利，例如偿还贷款时由银行代扣代缴等。完善争议处理和欠税处置流程等。
9、立法与正式实施之间预留窗口期。在房地产税在立法完成后到正式实施之前预留1-2年的窗口期，给纳税人和市场一个比较充分的准备和调整期，避免给市场造成过大的冲击。
三、完善社保缴费制度，调整企业社保和住房公积金结构
（一）养老保险基金和住房公积金制度问题分析
1、养老保险名义缴费率高，实际收入差
以北京市“五险一金”为例，职工缴纳合计费率占工资薪金最高可达22.2%，企业缴纳合计费率相当于职工工资薪金的32.8%-41.5%，合并负担相当于工薪的48.0%-63.7%。（见表4）
在名义高费率的同时，企业基本养老保险费基不实，征缴不统一，合规性差。根据《中国企业社保白皮书2019》的调查数据，被调查企业中，缴费基数完全合规的企业比例为29.9%，企业缴纳基数不合规的三种主要方式及其占比：统一按最低下限基数缴纳的占28.4%，按企业自行分档基数缴纳的占17.8%，按固定工资部分不算奖金缴纳的占15.5%。
2019年公布的《降低社会保险费率综合方案》中，对各省份费基核定方法做了统一规定，即以本省份城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资。这一改革在降低企业缴费基数、降低企业社保负担的同时，也有利于统一各省份的企业缴费基数，促进企业缴费的合规。但此项改革能够真正发挥作用，还有待于征管力度的加强。
2、统筹层次低，收支缺口大，财政兜底贴，运行机制差
基本养老保险统筹层次低。企业职工基本养老保险还处在从省级统筹向全国统筹过渡的阶段。“十四五”期间，要在完成相关征缴、控费、平衡等配套改革的基础上，尽快实现基本养老保险全国统筹。
基本养老保险基金收支压力大。在现行最低缴费年限与领取法定基础养老金年龄不变的前提下，随着人口老龄化加剧与人均预期寿命延长，领取基础养老金的人数不断增长，而实际缴纳基本养老保险的人数却持续减少，养老保险基金的支付压力将进一步加大。2006-2018年养老保险基金支出年平均增长率为20.3%，比基金收入年均增长率19.6%高0.7个百分点，仅有2007、2011和2017年是收入增长率高于支出增长率（见图16）。财政补助养老保险基金年平均增长率为23.3%，比基金征缴收入年均增长率18.5%高约5个百分点。这种状况如不改变，养老保险基金未来将出现整体“收不抵支”的情况。
财政对企业职工基本养老保险基金的补助逐年增加。由于制度抚养比降低，再加上连续多年提高基础养老金待遇等因素，增加了养老保险基金支付与财政补贴的压力。2006-2018年养老保险基金支出中，各级财政补贴年均占比达到18.8%（见图17）。
养老保险基金制度运行机制有待完善。养老保险基金制度运行机制包括收、支、平衡、增值、监管和数据六个方面。征收方面，现行养老金制度存在费基不实、各地费基和费率不统一的问题。支出方面，则存在待遇调整未建立起科学合理长效机制、领取基础养老金年龄过早的问题。平衡方面，财政常态化补助软化了基本养老保险基金自我封闭运行机制。增值方面，全国社保基金理事会作为公共养老金投资机构，管理养老保险资金规模还有待提高。监管方面，中国还未建立起分工明晰、相互制约的养老保险基金运行监管机制。数据方面，中国尚未建立起中央集中统一的全国社保信息系统和数据库。
3、住房公积金缴费率高，制度覆盖面窄，统筹设计弱
住房公积金费率为职工和企业各5%-12%，合计为10%-24%，存在制度覆盖面窄的问题，实际缴纳住房公积金职工仅占城镇就业人员的30%。在缴存职工中，国家机关、事业职工和国企职工占缴存职工人数的50%-60%。一般私营企业员工参加住房公积金的比例很小，个体工商户、农民工等群体没有参与到住房公积金体系中。
基础养老金及住房公积金、低保等相关资金在制度设计上缺乏整体构思。基础养老金、企业年金和个人养老金三个支柱在结构上存在严重失衡，基础养老金承担了绝大部分养老责任，造成政府负担过重，也挤占了企业年金和个人养老金的发展空间。另外，养老金制度、住房公积金制度与低保制度的政策之间，缺少整体设计与协调。
（二）养老保险基金和住房公积金的改革建议
1、从健全“征收、支出、平衡、增值、数据基础”五个机制出发，完善养老保险基金制度
第一，加强征管，统一费基、统一费率、统一参保资格认定。2019年公布的《降低社会保险费率综合方案》中，对各省费基核定方法做了统一规定。这一改革在降低企业缴费基数、降低企业社保负担的同时，也有利于统一各省的企业缴费基数，促进企业缴费合规。社保费由国家税务总局统一征收，为企业和个人养老保险应收尽收和据实征收提供了制度保障。“十四五”期间，应完善社会保险费征缴制度。
第二，渐进提高法定基础养老金领取年龄，建立合理的基础养老金待遇动态调整机制。尽快推出渐进式延迟退休政策，延长缴费年限，在5-10年过渡期内，给予个人一定的自主选择空间，逐步推迟基础养老金领取时间，以应对人口老龄化加剧带来的养老保险基金支付压力。建立基础养老金待遇调整科学指标体系。应根据其缴费年限，综合考虑上年居民消费价格指数变化、职工收入水平提高、经济社会发展等因素，兼顾养老保险基金承受能力，统筹考虑每年基础养老金待遇调整幅度。对于基础养老金待遇调整过程中可能出现的养老保险基金的资金缺口和基础养老金支付待遇下降，做好适度下调支付待遇水平的准备工作。
第三，实行定额补助养老保险基金、封闭运行、收支平衡机制。将现行财政对基本养老保险基金的常态化“兜底”补助方式，改为固定比例补助方式，在此基础上，建立起基金自立封闭运行、收支平衡机制。
第四，全面提升养老保险基金投资运营水平。完善养老保险基金投资的相关法律法规和监管机制，借鉴国际成熟经验，加强养老基金投资规范管理，完善养老保险基金监管体系。政府可考虑重点扶持3至5家养老金专业化运作机构，通过竞争机制提高基金运营效率和经营效益，促进养老保险资金的保值增值。
第五，建立全国统一的社会保险基础数据信息系统。建立以参保人个人信息为基础、全国联网的社会保险信息系统，作为实现企业职工基本养老保险全国统筹的重要技术支撑，列入“十四五”国家信息化工程重点项目。逐步实现对全体国民从“摇篮”到“坟墓”的社会保险大数据信息管理与服务。
2、改革住房公积金制度，调整费率结构，与企业年金打通使用，做实职工个人养老金账户
现行住房公积金费率有较大调整空间，可以考虑适当调整住房公积金费率，与企业年金打通，将一定比例住房公积金转为企业年金，推动建立企业年金制度。在全面构思中国企业职工基础养老金体系的基础上，实现住房公积金制度转型，将其储蓄功能与贷款功能剥离，通过与企业年金打通，实现其储蓄功能与企业年金合并，贷款功能另由政策性住房金融工具替代。在住房公积金与企业年金打通的基础上，完善职工养老金个人账户，探索建立住房公积金、企业年金和职工综合“三金合一”的职工个人“老、房”综合账户，并将企业职工个人养老金账户逐步做实。
“十四五”国民收入分配与税费改革课题组
组长
刘克崮 中国国际经济交流中心学术委员会副主任、国家开发银行原副行长、辽宁省原副省长、中国财政科学研究 院博士生导师
副组长
张 斌 中国社会科学院大学 副校长
姜春力 中国国际经济交流中心信息部 部长
刘 志 北大-林肯中心 主任
成员
蒋 震 中国社会科学院财经战略研究院 副研究员
刘 威 北大-林肯中心 资深政策分析员
刘红灿 新华社经济研究中心 高级研究员
杜 爽 中国社会科学院财经战略研究院 助理研究员
张凯强 中国社会科学院财经战略研究院 助理研究员
董鹏丽 中国中小企业协会普惠金融促进工作委员会研究助理
高 慧 中国中小企业协会普惠金融促进工作委员会研究助理
