10月14日，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上发表重要讲话。10月11日，中办、国办印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（下称“《实施方案》”）。深圳改革透露重大信号，中央对深圳改革开放、创新发展寄予厚望，深圳再次勇立改革潮头。总书记指出“党中央经过深入研究，决定以经济特区建立40周年为契机，支持深圳实施综合改革试点，以清单批量授权方式赋予深圳在重要领域和关键环节改革上更多自主权，一揽子推出27条改革举措和40条首批授权事项。”深圳是中国改革开放的排头兵、试验田和一面旗帜，用40年时间创造了举世瞩目的奇迹。在世界百年未有之大变局和中国改革开放进入深水区、攻坚期的背景下，中央通过综合授权方式赋予深圳先行示范重任开启新一轮改革开放。深圳再次担当大任，深圳改革具有重大意义，深圳再迎历史性机遇。
党中央高度赞誉深圳为中国改革开放40年旗帜，赋予新时代先行示范重任，总书记讲话提出6点希望。
对深圳过去发展，习近平总书记称赞是“中国人民创造的世界发展史上的一个奇迹”“向世界展示了我国改革开放的磅礴伟力，展示了中国特色社会主义的光明前景”，《实施方案》定调“全国改革开放的一面旗帜”。
对国内外形势，习近平总书记指出，“当今世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速演进；我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”从国际看，全球经济中心逐渐从西方向亚太转移，全球政治经济秩序加速变革，逆经济全球化风险上升；中美大国关系发生深刻变化，从早期合作共赢到竞争合作再到当前战略遏制；信息化、智能化发展趋势明显，人类生产生活方式面临巨大变化。从国内看，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，改革开放进入深水区和攻坚期。7月中央政治局会议要求，“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。
对深圳使命，2019年8月中共中央、国务院出台《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，要求奋力打造先行示范区和现代化强国城市范例。习近平总书记在讲话中提出6点希望：坚定不移贯彻新发展理念；与时俱进全面深化改革；锐意开拓全面扩大开放；创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化；真抓实干践行以人民为中心的发展思想；积极作为深入推进粤港澳大湾区建设。要求“多策划战略战役性改革，多推动创造型、引领型改革”。中央寄望深圳尖兵突破并形成可复制可推广经验以全面带动，为到本世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国的第二个百年目标作出新的更大的贡献。
《实施方案》的关键词是综合授权，为深圳先行示范区2025年第一阶段建设提供体制机制保障，要求深圳2022年形成一批可复制可推广经验，2025年取得标志性成果。
1）2019年《意见》将深圳先行示范区建设分为三个阶段：2025年建成现代化国际化创新型城市，2035年建成具有全球影响力的创新创业创意之都，本世纪中叶建成全球标杆城市。
2）《实施方案》围绕要素市场化、营商环境、科技创新环境、开放型经济体制、民生服务供给体制、生态环境和城市空间治理体制六大领域展开；要求国家发改委会同有关方面以清单批量授权方式赋权，要求广东省赋予更多省级管理权限；要求2020年制定实施首批综合授权事项清单，总书记讲话提到“40条首批授权事项”。
3）2022年形成一批可复制可推广的重大制度成果，试点取得阶段性成效；2025年重点领域和关键环节改革取得标志性成果，基本完成试点改革任务，为全国制度建设作出重要示范。
2 土地：赋予部分省级审批权，鼓励持续推进“工改”，建设用地有望增量
将永久基本农田以外的农用地转用和占用林地的省级审批权下放深圳，有利于破解项目用地“落地慢”“落地难”问题。《实施方案》规定“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准”、“按程序赋予深圳占用林地省级审核权限”。
2020年3月，国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》规定，1）将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省级政府批准；2）试点1年在北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8省市将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托各省级政府批准。
2020年8月自然资源部《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》中已经表态，支持将国务院授权广东省批准的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，由广东省委托深圳市批准。这意味着深圳作为计划单列市直接获得了前述第一项省级权限，即对在建设用地规模范围内和土地利用总体规划确定的城镇村建设用地规模范围外的、永久基本农田以外的农用地转用审批权。2018年深圳市农用地超过900平方公里，其中永久基本农田20.3公里。加上广东获得了第二项试点权限，这将有利于提升深圳地方自主权。
支持鼓励深圳继续推进“工改”和开发建设用地存量，提升宜业宜居度。与国际相比，我国工业用地利用粗放、占比偏高，居住用地等占比偏低。根据住建部数据，2018年我国城市+县城建设用地中居住用地占比31.1%、工业用地占比18.1%；而国际上居住用地占比一般在50%左右，工业用地占比多在10%-15%。因此，推进二三产业混合用地和盘活利用存量工业用地是我国从工业主导到服务业主导、提升宜业宜居度的迫切需要，对深圳尤为迫切。深圳从一个工业城市发展到现在以先进制造、现代服务业为主导的超大城市，产业结构调整和人口大幅集聚使得用地结构亟需调整。2018年深圳市工业用地、居住用地分别为273、213平方公里，占建设用地比例分别为27%、22%，占总土地的13.7%、10.7%；人均住房建筑面积为21.8平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。并且，深圳住房存量中还有大量城中村住房和集体宿舍等，商品住房套数不足200万套。根据《深圳市住房建设规划（2016-2020）》，2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率为34%，目标到2020年末提高至40%。人口长期持续流入而供地严重不足，这是其房价长期面临上涨压力的关键。因此，《实施方案》要求，“推进二三产业混合用地；支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题；探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制等”。深圳早在2007年工业区升级改造政策出台就开启“工改”序幕，《实施方案》对此更多是支持鼓励。开发建设建设用地存量与8月自然资源部文件一致，后者更明确提到“探索利用存量建设用地开发建设住宅的市场化机制”。
8月自然资源部文件支持广东和深圳统筹划定三条控制线、优化各类用地规模和布局，或将增加深圳建设用地指标。土地资源紧张是深圳发展面临的突出问题。深圳土地面积为1997平方公里（不含深汕合作区），仅相当于北京的约1/8、上海的约1/3、广州的约1/4。《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》将974平方公里、约49%的土地划定生态保护范围，不得随意开发。根据深圳市土地利用变更调查，2005-2018年深圳市建设用地从839平方公里增至1006平方公里、增长19.8%；而该时期深圳常住人口增长57.4%，2019年达1344万，实有管理人口更是超2000万。特别是2013年北京、上海强力控制人口后，2015-2019年深圳常住人口年均增长53.2万，居全国各城市之首。由于人随产业走、人往高处走的基本逻辑，深圳人口未来仍将持续增长，人地矛盾将进一步凸显。8月自然资源部文件提到，支持广东统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线，合理优化耕地、林地、建设用地等各类用地规模、布局和时序；支持广东探索建立省域内的建设用地交易机制；探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制。对深圳，还支持探索高度城市化地区公园绿地内的建设用地不纳入城乡建设用地规模的管理新机制，支持在国土空间规划编制完成后探索按规划期实施总量管控模式等。
3 劳动力：探索超大城市劳动力流动制度，探索新特殊工时管理制度，建立国际人才制度
深圳非户籍人口占比高达63%，将以深化户籍制度改革和推进基本公共服务常住人口全覆盖为核心探索超大城市劳动力流动制度。人口有序流动是社会活力所在，户籍人口城镇化明显滞后于常住人口城镇化是我国经济社会发展面临的突出问题。2019年我国常住人口、户籍人口城镇化率分别为60.6%、44.4%，约2.2亿农民工及家属没有城镇户口。在户籍制度改革方面，中央当前要求放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度；在公共服务方面，要求推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，推进基本公共服务常住人口全覆盖。超大城市非户籍人口规模巨大，深圳更是突出。在深圳1344万常住人口中，常住外来人口高达849.1万、占比63.2%，常住外来人口规模在全国仅次于上海、占比仅次于东莞。习近平总书记要求，“要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。”《实施方案》要求，“完善适应超大城市特点的劳动力流动制度。深化户籍制度改革，调整完善积分落户政策。完善居住证制度，鼓励根据实际扩大公共服务范围、提高服务标准，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖”。
新经济新业态发展使得灵活就业、兼职就业、共享就业等新就业形态不断涌现，深圳将探索新特殊工时管理制度。当前我国新动能快速成长，新产业、新业态、新模式不断涌现。根据国家统计局统计，2019年我国“三新”经济增加值占GDP的比重为16.3%，灵活就业、兼职就业、共享就业等新就业形态不断涌现。实施方案提出，“允许探索适应新技术、新业态、新产业、新模式发展需要的特殊工时管理制度。”当前我国劳动相关法律法规主要基于传统经济制定，需要探索新的特殊工时管理制度。比如2012年《劳动合同法》第68条规定，非全日制劳动者“在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过4小时，每周工作时间累计不超过24小时的用工形式”。而传统的特殊工时管理制度包括不定时工作制和综合计算工时工作制，主要对单一企业的加班上限、加班薪酬等进行了规定，与实施方案需要探索的新特殊工时管理制度并不相同。2020年9月，国务院办公厅《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》要求，“鼓励发展新就业形态，支持灵活就业，加快完善相关劳动保障制度”。
支持深圳建立具有国际竞争力的引才用才制度，集聚全球智慧。中国经济社会繁荣发展需要全球人才助力，深圳建设全球城市需要汇聚全球人才。中国人才外流长期突出，根据联合国《世界人口展望2019》，仅2010-2015年中国净流出174万，同期美国净流入477万。依据人口普查及公开资料估计，当前在华外国人约100万，其中留学生近50万，持有永居资格的外国人不到2%。2020年2月，司法部发布《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，与2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》等相比，申请门槛明显下降。5月中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，“抓住全球人才流动新机遇，构建更加开放的国际人才交流合作机制”。深圳是移民城市，长期受益于外来人口红利，但在国际人才集聚方面与全球先进城市差距明显。《实施方案》提出，“按程序赋予深圳外国高端人才确认函权限，探索优化外国人来华工作许可和工作类居留许可审批流程。支持探索制定外籍‘高精尖缺’人才认定标准，为符合条件的外籍人员办理R字签证和提供出入境便利。为符合条件的外籍高层次人才申请永久居留提供便利。支持探索建立高度便利化的境外专业人才执业制度，放宽境外人员（不包括医疗卫生人员）参加各类职业资格考试的限制。”深圳获得的国际引才用才权限或与海南自贸港同等。
4 金融：加快资本市场改革，扩大金融业开放，推动数字货币研发应用
支持深圳在资本市场建设上先行先试，扩大金融业对外开放。一方面，当前中国金融体系以间接融资为主，创新发展迫切需要建设多层次的资本市场以提高直接融资比重。深圳是我国三大金融中心之一，《实施方案》强调“推进创业板改革并试点注册制，试点创新企业境内发行股票或存托凭证（CDR）。建立新三板挂牌公司转板上市机制。优化私募基金市场准入环境。探索优化创业投资企业市场准入和发展环境。依法依规开展基础设施领域不动产投资信托基金试点。”其中，继2018年后再度推动“试点创新企业境内发行股票或存托凭证（CDR）”，为中概股提供多元回归渠道。另一方面，我国当前金融开放水平仍不足，与我国经济地位和国际影响力不匹配，扩大金融业开放势在必行。《实施方案》提出，“支持符合条件的外资金融机构在深圳依法发起设立证券公司、基金管理公司。支持符合条件的外资机构在深圳依法合规获取支付业务许可证。推动构建与国际接轨的金融规则体系。”金融开放并非一放了之，未来需持续完善审慎监管框架，推进国内经济结构性改革，以开放促改革。
支持深圳开展数字人民币内部封闭试点测试，推动数字人民币的研发应用和国际合作。数字货币是国家货币的电子版本，有国家信用背书，采用中心化的管理模式，可以降低传统纸币发行、流通时所产生的成本，提升支付清算效率。2014年，中国人民银行开始对数字货币进行专项研究。目前，数字人民币先行在深圳、苏州、雄安新区、成都及未来的冬奥场景进行内部封闭试点测试。2020年10月，深圳市政府联合人民银行开展数字人民币红包试点，面向在深个人发放1000万元“礼享罗湖数字人民币红包”，社会公众可持发放的数字人民币红包在有效期内至罗湖区指定的商户进行消费。《实施方案》提出，“在中国人民银行数字货币研究所深圳下属机构的基础上成立金融科技创新平台。支持开展数字人民币内部封闭试点测试，推动数字人民币的研发应用和国际合作”。数字货币“红包”落地深圳，一方面为中国企业通过金融工具回归国内提供便利，另一方面通过央行数字货币的试点，探索人民币走出去的路径。
5 科技：加快完善技术成果转化相关制度，加快培育数据要素市场
加快完善技术成果转化相关制度，有利于激发科研人员创新动力，促进产学研一体化，有效解决研发-应用“两张皮”困境。科学技术是从传统要素驱动转向创新驱动的关键，是大国竞争的制高点。近年中国科技实力快速崛起，但在整体上仍与美国存在较大差距。深圳作为中国科创中心， 2018年专利申请量达到22.86万份、授权量14.02万份，其中PCT国际专利申请量达到1.81万份；研发支出达到1164亿元、占GDP的4.8%，各类国家级创新载体（重点实验室、工程实验室等）达到113个。目前科研人员在工作中创造的科技成果属于职务发明，《专利法》规定除非订有合同，否则职务发明创造的专利权人为单位而非个人。但这样的规定实际上切断了科研人员与科技成果的联系，既有失公平，也不利于科研人员跟进成果的转化利用。《实施方案》提出“深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，在探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权、成果评价、收益分配等方面先行先试”“探索政府资助项目科技成果专利权向发明人或设计人、中小企业转让和利益分配机制”，这意味着深圳在科研成果转化、科研院所市场化改革、科研人员激励等方面有了更多自主权，有利于激励科研人员创造更具应用价值的科技成果，提高科技成果质量，更大限度地调动科研人员实施科研成果转化的积极性，对科技支撑经济社会发展具有积极意义。
支持深圳加快培育数据要素市场，支持建设粤港澳大湾区数据平台，有利于厘清数据产权关系，助力数字经济发展。数据是数字经济时代的新型生产要素，对于推动经济转型升级、提高全要素生产率具有重要作用。习近平总书记在2018年两院院士大会上的重要讲话指出：“世界正在进入以信息产业为主导的经济发展时期。我们要把握数字化、网络化、智能化融合发展的契机，以信息化、智能化为杠杆培育新动能。”中国率先进入5G时代，随着新基建启动，人口红利和互联网红利将转变为数据红利，预计2025年中国将成为全球最大的数据中心。2019年十九届四中全会首次提出将“数据”作为生产要素之一。深圳数字经济发展势头迅猛，2019年数字经济产业规模达到27828.6亿元，位居全国首位，5G、工业互联网、人工智能、云计算、大数据等相关业态持续发展壮大。《实施方案》提出“率先完善数据产权制度，探索数据产权保护和利用新机制，建立数据隐私保护制度”，有助于厘清数据要素市场发展过程中的数据确权、数据安全等关键性问题，促进行业健康有序发展。“支持建设粤港澳大湾区数据平台，研究论证设立数据交易市场或依托现有交易场所开展数据交易”，结合深圳本身在大数据、云计算、互联网等领域的产业基础，一站式的大数据云平台,将实现科技资源、科技数据、科技服务、科技管理的互联互通和开放共享，有利于深圳进一步释放数据要素的价值，促进深圳数字经济的发展。
6 营商环境：放宽能源电信教育等行业准入，赋予更大行政自主权支持拓宽立法空间
深圳市营商环境在中国位居前列，但在全球仅位居58名。根据世界银行数据，2017-2019年中国营商环境在190个经济体中由78位升至31位。深圳营商环境全国领先，根据国家发展改革委组织开展的2019年全国营商环境评价，深圳位列第三，但从国际看仍有较大提升空间。全球著名咨询公司科尔尼于2019年发布的《全球城市营商环境指数》显示，纽约、伦敦、东京、巴黎、旧金山、新加坡等城市稳居世界最佳营商环境城市第一梯队；其中，纽约在市场活力指标上得分最高，新加坡在行政治理指标上得分最高。中国上榜城市中仅香港排名最高位于第38名，其次为北京（41）、台北(45)、上海(48)、深圳(58)。2018年2月，对标新加坡和香港等发达国家和地区，以世界银行营商环境评价体系为参照，深圳印发《关于加大营商环境改革力度的若干措施》。2020年8月，深圳人大常委会官网公布《深圳经济特区优化营商环境条例（草案）》，拟废除妨碍统一市场与公平竞争的各种规定，并提出不得制定对不同所有制企业实行歧视性待遇的政策措施，凸现“国企民营都是企，手心手背都是肉”的主张与立场。
允许深圳放宽能源、电信、公用事业、交通运输、教育等领域市场准入。当前我国制造业基本开放，以民营企业为主，市场竞争充分，但上游要素市场国企占比较高，部分服务业因资本准入限制、竞争障碍、监管透明性等因素使得对内对外开放程度较低，造成效率低下、服务水平偏低、国际竞争力不足等问题。《实施方案》提出，“在全国统一的市场准入负面清单基础上，制定深圳放宽市场准入特别措施清单，放宽能源、电信、公用事业、交通运输、教育等领域市场准入。进一步放宽前沿技术领域的外商投资准入限制。支持完善公平竞争制度。完善经营邮政通信业务审批机制。试点能源领域许可审批告知承诺制。推进破产制度和机制的综合配套改革，试行破产预重整制度，完善自然人破产制度。”
赋予深圳在干部和机构管理更大自主权，支持拓宽立法空间，以缓解新领域落地和法律法规滞后之间的矛盾。深圳自1992年7月1日七届全国人大常委会正式授予“特区立法权”以来一直发挥着试验田的作用。2019年8月，中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出，“允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。《实施方案》进一步提出，“按程序赋予深圳在干部和机构管理、统筹使用各类编制资源等方面更大自主权。探索完善行政争议多元解决机制，健全行政复议与行政诉讼衔接机制。支持深圳扩宽经济特区立法空间，在新兴领域加强立法探索，依法制定经济特区法规规章”。
7 民生服务：探索完善医疗服务跨境衔接，探索扩大在深高校办学自主权
中国经济类基建已取得巨大进步，但社会类基建相对滞后，深圳优质公共服务供给相对经济发展更是短板明显。比如，医疗方面，根据《中国卫生健康统计年鉴2019》以及各大城市卫健委数据，深圳各级各类医院数量只有134家，分别仅为北京的19.1%、上海的38.4%和广州的58.5%；三甲医院数量远低于北京、上海、广州等城市；每千人病床数仅为3.5张，分别为北京的2/3、上海的2/3，广州的1/2。教育方面，基础教育学位供需十分紧张，高等教育资源不足。在2010年深圳经济特区建立30年时，深圳还只有深圳大学、暨大深圳旅游学院两所本科院校；近年虽在大力引进国内名校，但要形成规模还需时日。2015年深圳大专及以上学历人口占6岁以上人口的22.7%，低于北京、上海、广州的42.5%、28.2%、24.8%。
支持深圳在医疗、教育、社保、文化体育等领域完善民生服务供给体制。医疗方面，“支持在深圳开展国际前沿药品临床应用，探索完善医疗服务跨境衔接，建立与国际接轨的医学人才培养、医院评审认证标准体系”。这是深圳提升医疗服务水平和技术能力的一次重要机遇，将能率先使用国际新药，精英化医学人才培养模式也将与国际接轨。教育方面，“探索扩大在深高等学校办学自主权，在符合国家相关政策规定前提下，支持深圳引进境外优质教育资源，开展高水平中外合作办学”，并将培养高端人才的博士后流动站设立权限由省级下放到深圳，“赋予深圳对企业博士后科研工作站分站的设立和撤销权限”。社会保障方面，“探索公共服务多元化供给新机制，加快构建以促进健康为导向的创新型医保制度。支持完善普惠婴幼儿照护服务体系。”当前中国少子老龄化问题日趋严峻，普惠婴幼儿照护服务体系有利于加快构建生育支持体系，解除家庭（再）生育的后顾之忧。2019年4月国务院印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，2020年3月深圳市政府发布《深圳市促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案（2020－2025年）》。文化体育方面，“按程序赋予省级电视剧审查等管理权限。支持建设适用国际通用规则的文化艺术品（非文物）拍卖中心。支持开展体育消费城市试点，推进体育产业创新试验等。”
中央财经大学谢鹏、宁波诺丁汉大学陈云鹏对本文有贡献。
