这次灾后重建的760亿的捐款怎么回事？760亿捐款有三个主要问题，第一，主要是由政府和有政府背景的基金会、慈善会和红十字会接收，估计在90％以上。第二，主要是通过政府系统，这些机构和政府合作，通过民间机构购买政府服务来落实项目，而不是政府购买民间组织服务落实项目。第三，主要用于基础设施、房屋建设、硬件建设，很少用于软件建设，甚至捐款要用于服务，但是违背了捐款人的意愿这种话都有。刚才顾晓今的问题也是一样，社会的捐赠文化也是有问题的，需要我们改变他，就是在国外捐款主要是给人发工资的，在国外捐款通过公募机构给公益服务机构做服务，捐款主要是发工资的，中国的捐款是盖楼的，当然，希望小学也是始作俑者。我们要改变，这个改变需要大家的努力，基金会努力，社会努力，需要通过我们捐赠体制的改变，慢慢让捐款人知道捐款是有成本的，捐款也可以拿来发工资的，捐款也可以用来服务的。这是一个非常大的问题。（徐永光）
有关捐赠堰塞湖现象调查研究的主题报告
邓国胜
（速记稿，2009年8月12日）
邓国胜：这次汶川地震凸显了中国救灾体系非常大的优势，我们跟日本95年阪神地震相比，中国政府救灾效率得到了全世界的认可。但是通过巨灾也暴露出了救灾体系的不足。我跟大家分享一下捐赠机制方面的分歧，今天要讲两个问题，如果在清华大学，可能得开两门可讲96小时，今天下午只花20分钟，大家要有点思想准备，有可能要打机关枪。
通过我们团队的调研，在紧急救援阶段大量民间组织涌入灾区，走向了联合，出现了不少联合性组织；安置阶段，民间组织开始大量的撤出，联合机构也开始解体；到灾后重建阶段，剩下的屈指可数，不到50家，联合机构大部分解散了，这就是基本的现状。
民间组织参与过程中面临的问题是什么呢？我们觉得大部分民间组织面临的最大挑战是缺乏制度化参与渠道，中国扶贫基金会这类民间组织也没有制度化参与渠道，在救灾过程中遇到了很多的挑战，像红会、慈善会这样的组织，虽然有制度化参与渠道，但是他们面临的问题是自身能力的挑战，当时媒体上报道了很多四川红会面临的堰塞湖的挑战，包括捐款如何花的问题。草根组织面临的挑战不仅仅是资金匮乏。
当时有很多人说2008年是志愿者元年，紧急救灾的阶段，我们发现成千上万志愿者涌入灾区，发挥了很大的作用，在过渡安置阶段跟民间组织一样大量的撤出，到灾后重建阶段潮水般的退出，据说剩下的志愿者不足5万。
面临的问题是什么呢？主要表现在几个方面：第一，组织性不强，我们调研中发现很多志愿者不是依托志愿者组织进入灾区，这其实都不是正式的志愿者，只能算非正式的志愿者。第二，激情有余，但是专业性不足，志愿者难以满足公益服务机构和灾民的需求。第三，志愿者督导保障体系跟不上，部分志愿者受到了很多挫伤，甚至有的志愿者轮中次生灾民，好多志愿者反映报国无门。
既然如此，我们怎么办？我们需要什么样的体制创新才能解决这些问题？这可能是我们大家都非常关心的问题。我们知道，传统的救灾模式，主要依靠内部资源自上而下的解决问题，优势是可以集中、高效，但是问题也很多，有个教授提出最有效的政治反映就是激活各种富有财力、掌握应对信息和资金的组织网络，通过合作的治理模式，政府动员和组织分散的资源，创造最大的价值。我们希望在体制内不仅中国红十字会能纳入减灾委，我们还希望有一个民间组织联合会能够纳入减灾委，这样民间组织就会有参与的平台，就会解决参与渠道问题。当然，民间组织联合会是由不同类别的NGO网络组成，心理辅导类、卫生类等等，不同类型的组织网络又可以把相关的志愿者组织吸纳进来，主要是解决草根组织、境外NGO组织和发行问题，需要降低草根进入门槛，这是我们设计的制度化参与渠道。
从捐赠机制现状和问题来看，根据我们调查，我们发现大部分资金流向了政府部门，58%以上资金政府接收了，红会、慈善会大概接受了35%，真正流入公募基金会的不到6%。我们再看一下资金使用情况，根据调查发现，政府募集的资金98%左右都由政府自己使用，中国红十字总会、慈善总会、全国公墓基金会募集的资金自己根据捐助者意愿自己安排，到了地方问题很大，募集的资金收到政府财政帐户，由政府统筹使用，甚至一些定向捐赠资金也被政府收走，这是资金使用方面比较大的问题。
我们发现的另外一个问题是募捐管理费方面也存在很大问题，民间组织使用救灾资金时候需要有成本，有筹款成本，有业务活动成本，有管理费用，如果没有这样费用很难吸纳人才管理这些资金，也很难把这些资金用好。在救灾阶段，迫于各方面压力，承诺不提取一分钱管理费用，根据法律可以提取不超过10%的管理费用，承诺是承诺，我们调查发现实际上是需要开支的，到现在为止有些问题还没有解决，有些基金会还是挂帐处理，这里面问题很多，由于缺乏慈善意识，捐一百块钱恨不得全部用于灾区，由于我们不允许他有一定的管理成本，导致民间组织的能力很弱，很难有人才的储备，也导致了很多民间组织一手从老百姓这里募到钱，另一手又委托政府执行项目。
我们发现的另外一个问题是信息披露方面的问题，无论在灾前，还是灾后，关于信息披露相关的法律法规是最多的。但是，通过这次调研我们发现大部分政府和民间组织信息披露很不完善，很多机构只披露了我接受了谁的捐赠，这个披露的很详细，关于资金使用情况和使用效率几乎没有人披露，在信息披露方面确实有很大漏洞。政府出台了很多信息披露的法律法规，有时候地方政府自己也没有做到，更谈不上监督民间组织披露，由于信息不能披露，直接影响到民间组织的公信力，导致老百姓一手捐钱，一手骂娘，不知道钱用到哪里去。
总的来说，普遍的问题是救灾主体过于集中在少数机构，虽然这次有所开放，这次跟以往有点不同，以往在大的灾害面前往往只允许少数几家机构募款，根据2008年4月份的规定，真正具有募捐资格的人只有具有救灾宗旨的公募基金会，在中国具有救灾宗旨的公募基金会数量非常少，这就导致上午宋秘书长说的5·12汶川地震以后他也不知道自己有没有资格可以募款，当时很多机构其实都不知道，正是由于这个原因，国务院出台了一个文件，允许没有救灾宗旨的公募基金会经过民政部批准以后可以搞募捐，最后批准了16家公募基金会可以募捐，跟以前相比确实是一种开放。问题是由于国务院相关《规定》只是临时性文件，以后再出现大的灾害怎么办呢？谁有募捐资格？我们依然不知道，我们希望中国募捐机制应该从垄断制走向开放的募捐，应该允许更多的公募机构具有募捐的资格。像一些西方发达国家，只要是慈善机构就可以劝募，但是在我们国家具有募捐资格的机构太少了，我们希望能够推动社会捐赠制度的出台，在日本阪神地震以后，1998年推动了NPO法律的出台；在台湾地区9.21地震以后推动了《劝募法》的出台。我们也希望推动一下制度层面的创新，使更多机构具有募捐的资格，并且能够自主化。由于资金大量集中在政府手中，也导致很多民间组织使用资金的优势没有得到发挥，没有跟政府形成合作互补的关系，我们建议未来资金使用模式能够走向多元使用模式，不是完全集中在政府部门，可以委托外办，也可以由民间组织自己办。我们建议从不规范的信息披露走是更加规范的信息披露，我们也知道这是一个渐进的过程，重要的是我们要把握方向，抓住机会，推出制度的创新。
有人问钱都到政府那有什么不利的方面？第一个后果，会挤压民间组织生存和发展的空间，钱都到政府那，民间机构就没钱了，我们原来指望2008年是志愿者元年。第二个后果，影响募捐机构的公信度，我们调查过程中发现很多钱都到政府财政那，财政并没有对地方的慈善会、红会、公募基金会进行问责交代，没有告诉他们钱用到什么地方了，民间组织、募捐机构没办法对捐赠者进行交代，会影响到民间组织的公信度。另外，可能也会影响到整个救灾模式的变化，今天上午刘秘书长讲的非常好，他说从他的经验来看在紧急救灾阶段民间组织参与程度要低一点，灾后重建参与程度要高一点，我们发现由于没有钱，结果倒过来了，紧急救灾阶段解决的速度快、参与的程度高；在灾后重建阶段，解决的速度也很快，参与的程度却非常的低，倒过来了，所以救灾的效率和效果会受到很大影响。
第二个问题是为什么会这样？原因很多，第一是认识问题，觉得民间组织就是我的提款机，钱来了以后我们用，中国红十字总会有较大的自主权，主要到了地方层面自主权没了，根据我们很多法律法规和规章制度规定，其实捐给基金会以后就属于基金会的财产，任何人不能挪用，根据《合同法》要进行保护，可是这些钱被很多地方政府收走了，这跟法律是不一致的，如果地方政府都不遵守法律，怎么指望老百姓和民间组织遵守我们的法律法规呢！这也是认识问题。第二个原因，公民社会最重要的基础是公民社会组织，公民社会组织最重要的基础是公民系统，根据调查，我们发现40%以上认为钱就应该由政府统筹使用，一个是政府觉得钱只有到政府口袋里才放心，老百姓也觉得钱到政府口袋里才放心，民间组织确实自身也有很多问题公信度不够，使用效率未必很高，我们能力未必很强。但是不能因为它能力很低，我们就不给他机会，如果没有机会，他永远不会长大，我们就永远没有梦想实现的那一天。我们给了他机会，让天经风雨、见市面，这样他才能不断壮大，我们都是养孩子的人，小孩子要锻炼。
{嘉宾点评}
为什么政府不能垄断来自民间捐赠的资源
杨团：首先感谢邓教授把我们一个最大的疑问就是悬在头上的堰塞湖到底是怎么回事做了个解答，我很高兴，第一次看到这些重要的数据，政府在652亿当中垄断了53.18%的份额，另外还有20.5%的份额大部分也在政府手中，政府垄断了社会资源的多少呢？89%，模糊概念是多少呢？550亿，只剩下11%是由公募资金会和两大红十字会和慈善会系统分配的，自行分配的只有72亿，问题有来了，这是社会的资源，但是由政府垄断性的分配其中的绝大部分，550亿，会带来什么后果？就算透明、公开，天天公布，吃饭时候有一个好心的NGO组织说，杨老师你放心吧，我是四川人，没有一分钱白花，你相信政府最后结束时候一定会给我们一个满意的帐单。我想问的是，即便是给我们一个满意的长长的帐单，550亿怎么花的，会引起什么问题？
不光是透明公开问题，为什么政府不能垄断来自民间捐赠的资源，这个问题的症结到底在哪儿？第二，我觉得你实际上在讲社会资源聚集和配置的制度，社会资源进入不了一个公开、透明、立法的配置方式和制度话，那只有一条路，如果社会资源聚集和配置的制度建立起来，我们这次反思光有激情不够，要反思的是为什么这样的制度在这么大的巨灾面前就是建立不起来，为什么一个台湾、一个日本两个大灾害不仅推动了NGO大踏步前进，而且也推动了他们社会资源配置制度的建立，他们是立了法的，我查过，阪神也是立了法的，阪神之后一些大的地震完全按照立法的方式建立了政府和民间共同操作的基金，也就是说这个制度不是制度化，社会资源配置聚集的制度用什么来保障？第三个问题，督导和监督的问题，如果没有制度，我们督导谁，我们督导政府，可能吗？我们去监督谁？民间机构监督政府吗？民间机构当然可以监督政府，首先一条是自己内部要加强督导、加强监督；新闻界、法律界以及政府依法也可以监督我们的行为。
钱在民间组织手里是竞争性资源
徐永光：钱都被政府收走了，到政府那里就成了垄断资源，在民间组织手里是竞争性资源，竞争一定比垄断效率高。刚才有人讲到信息越透明，问题越多，捐款越少，有问题，捐款少活该，退一步可以进两步，你就怕他捐款少，那你干好了捐款不就多了吗，所以不是无解，而是有解。
公共政策要公共享受
上海慈善基金会常务副秘书长马仲器：我们在5·12地震期间一共募集的善款不到6亿， 10%多一点在咱们基金会。我跟各位报告的想法是什么呢？公募基金会在募集资金之后遇到大灾时候是对公募基金会如何体现社会各界的捐赠热情，怎么使用资金是个严重挑战，我记得我5月13号早上开始在办公室值班，老百姓排着队捐款，有很多企业拿着意向书来的，还有一位退休教师叫沈翠英，他捐了自己一套房子，他一共才两套房子，结果拍卖450万元，原来想450万元在灾区能够建一所学校，结果我们拿到的清单是灾区给我们建的最便宜学校是9600万，因此我们没办法用那450万，我们跟其他捐赠人说您是不是负责这个学校一个图书馆，您负责计算机房，沈翠英又发现在都江堰建不了一所学校，怎么办呢？最后他说把那套房子抵押给银行，贷款拯救都江堰种猕猴桃和生产牛肉干的企业，把他们救活，然后把产品销到上海。我举这个例子说明什么呢？咱们使用和分配善款过程中我们必须实际跟踪，这5多亿怎么出去的呢？上海慈善基金会专门成立抗震救灾经费工作小组，五、六次到灾区，一个项目一个项目看，都江堰是中央明确上海对口援建的，还有江油、绵阳等等。
公共政策要公共享受，公募基金会、非公募基金会、草根慈善组织应该在法律上具有同等的法律地位，如果政府指定少数设门槛几个公募基金会募集资金做慈善公益事业的话，中国慈善公益事业是做不大的，也是做不强的。最近有几个法律正在研究出台，民政部通过中央政府要出台《社会救助捐赠条例》，人大立法计划里有慈善事业法和社会救助法，我在这里给大家传递一个信息，社会救助和慈善公益还不完全是一个概念，否则不需要有两个法律，社会救助讲的就是社会各界救助方面的事情；而慈善事业应该是尽可能满足特困群体或者需要帮助的群体生存和发展的需要，如果生存问题解决不了，咱们就解决生存问题，生存问题解决了咱们就应该解决发展问题，这就是中国社会组织在未来的方向所在。不管是公募的、非公募的基金会，还是民办非企业单位，在法律上都应该人人平等，共同为中国的公益事业、慈善事业尽我们的微薄之力。
为什么捐款还要看脸色？
中国扶贫基金会陈开枝：教授提出两个堰塞湖问题，堰塞湖怎么产生的？你提出让社会所有NGO组织都享受同等的法律，目前中国的国情是什么样的，我从党委秘书长到广州市常务副市长、到广州市政协主席，我筹款的口气、筹款的手段完全不一样，我当省委秘书长时候很神气，什么事情交代下去就办了，到广州市当常务副市长时候，哪里有灾害，开一个小会，最后请三位区长们留下来一下，五分钟就散会了，到政协主席这个位置，尽管官很大，成了副部级的干部，但是这时候让别人捐款的时候是恳求的口气，到中国扶贫基金会募集的时候要拍肩膀，因为都是半官方性质，都在民政厅，卫生部在卫生厅底下，中国法律从来都是部门法，把部门的利益合法化，这是最大的危害，所以没法做到公平。
要使得人人平等，无爹、无娘，我无爹无娘，你也无爹无娘，我的爹娘小一点，你的爹娘是大官，所以你筹的款多。
还有一个机制问题，中国富人是在短期内暴起来的，捐钱要考虑我捐钱时候党委书记知道不知道，市长知道不知道，任何大行动都要看领导的脸色。
汶川大地震给中国NGO组织提供了机会，让政府不得不看到他的力量，摆脱每一个NGO千万不要砸我们的牌子，我们这些组织要自爱、自强，让他们觉得是这个孩子很听话，很懂得守业，这样才能发展的空间，才有生存的条件，将来才能越做越规范，越出息。如果总是在学习范围内打圈圈，那是永远没有出路的。
为什么一定有救灾宗旨的人才能有资格做劝募？
中民慈善中心刘佑平：第一，在大的体制系统无解的情况下，按照正相关的关系，越透明公信力越提高，当时我们披露信息的时候很多慈善组织不愿意披露信息，认为披露信息之后有负面效果，会造成社会损害。第二，我们政府也这么规定的，有救灾宗旨的组织才能接收劝募，为什么一定有救灾宗旨的人才能有资格做劝募？
{互动环节}
问：在什么条件下政府直接接受社会捐赠？而且直接分配社会的慈善资源，是具有正当性和合法性的，在什么环境下对资源的配置进行督导和监督我们的监督、督导才是真正有效的。有些人不愿意披露信息，怎么办？
金锦萍：这个问题实际上是根据现行法律框架回答好了，我们过有公益实验捐赠法，通过背景非常特殊，98您华东大雪灾之后大量华侨要捐赠，那时候没有归置捐赠上的法制，在受赠主体上争议非常大，灾情发生情况下，各级政府及其民政部门可以作为受赠主体。为什么这么规定？98年历史背景下，我们民间组织发展还是非常缓慢的，在国内也就那么几家基金会，当时基金会管理条例还没有通过，在这种情况下，而且有些海外捐赠指明政府作为受赠主体。汶川地震之后，政府在现行框架下作为受赠主体文化可以成立，善款用途不能改变，如果善款捐赠给政府，捐赠人指定意图，但无论怎样，一定要跟财政的支持区分开，因此即使政府作为受赠主体，不同于财政收入。为什么这个问题今天不断的被问出来？我们很多人的疑问是这么多善款哪里去了？为什么灾区民众没有感受到全国人民这么多善款的力量？这体现了什么问题？一方面是信息披露问题，信息的披露很关键；另一方面我们政府觉得灾区重建是非常庞大的工程，怎么把钱用到最需要的地方，如果民间社会没有构建起信息互动平台的话，实际上善款的效率就会受到置疑。
杨团：我想说明的是一个意思，只有打仗了，国家遇到危机了，这种情况下群众的捐赠政府可以拿过来直接支配，包括韩国曾经有过这种情况，遇到金融危机，政府用大家的现金帮助他们国家渡过金融危机，除了这样的情况，政府不能支配来自捐赠的资金，一定要按照需求做分配。关于这个问题，我建议搞法律的再进一步研究。
马仲器：这个问题在法律上已经解决了，马上要出台，政府可以接受捐赠，但政府不能分配资源，政府不能作为受益人。
金锦萍：如果现行法律框架没有改变的话，受赠的正当行为也不能被否认。
冯燕：立法要立清楚，政府在什么条件之下接受捐赠，否则二度抽税，政府所有的钱都是收纳税人的税，原来纳的税不用，还让我们再掏腰板，那是二度纳税，政府不能因为有灾害而二度纳税，这等于发人民的灾难财，这是不对的，要限制政府在什么状况之下可以接受捐赠。
NGO一定要跟媒体维持良好的关系，电子媒体、平面媒体、广播是无国界的，当咨询透明平台建立起来以后有人不愿意上这个平台，我们就不愿意公布的名单，我们公布两种名单：一种是愿意公布的名单，一种是不愿意公布的名单，我们催交两次、三次之后不回应，我们就一直公布，这个名单渐渐会变短，愿意公布的名单渐渐就会变长。中国人常常鞭打快驴，你做的越好大家对你的要求越高，这是不对的，当我们公布名单时候，我们要容忍把好事情的人有时候也会犯一些错，在这种状况下大家有安全感，知道你这个公布是公证的公布，不是坑人的公布，这样大家就都愿意公布。
四川省红十字会的理事唐建华：我首先介绍一下我自己，第二谈谈四川省红十字会在5·12时候做了些什么？大家知道我们做了什么，才知道我们接受了多少款物。第三个问题是堰塞湖的问题，我的感受可能更多一些。
第一，我介绍一下我自己，刚才主持人说我是四川省红十字会理事，在座的都很清楚，理事就是参与红会的常态和非常态救援、救助和救灾工作，我是农村出来的孩子，是村里的支柱，今天我参与一些公益事情，经常参与红会的工作，我不是红十字会在编人员，我接下来的发言也好，评论也好，如果有一些值得探讨和争论的观点，仅代表我个人。
第二，5·12地震时候红十字会到底做了什么？列了很多很多的第一，有些第一还得要说的，为什么呢？这是我亲自参与的，在地震发生以后半个小时我们就成立了抗震救灾指挥体系，包括募集、后勤保障、宣传，还有志愿者小组。我们很快的和在川的媒体联系，我们发出了很多倡议，从电视、电台随时都能循环滚动的信息，红十字会是政府主导的，有资源的优势。我们很快的拨放了一些物资，当天晚上我们就把账篷、棉被运到了都江堰和北川；第四个第一就是我们在最早时间组织的医疗救援队和其他救援队，医疗救援队是我们带队的，12号下午我们就到了都江堰，我们是最早到北川驻地的医疗队，是最早参与北川学生挖掘和救援，这是第一时间我们所做的工作。后来是募集物资，在这个过程中，接收的过程和物资在红会管理的过程以及最后的使用过程，我叫做出口，从入口到出口的过程。关于堰塞湖的问题，刚才教授提到有志愿者堰塞湖和资金接收堰塞湖。当时我就在想为什么没有其他组织接收，作为捐赠人，应该有自己的想法，其他组织之间能不能有个交流，你要做这个东西，你的款是不是捐到另外一个地方，第一个是入口堰塞湖。在管理过程中这么大一笔资金，我们的财务人员有多少，当时我们的财务人员两百多名，都是志愿者，这么庞大的资金也存在一些风险。
第三，出口的问题，我们拿这么多钱做什么。我有一个概念，灾区也有优秀资源的灾区，我觉得有这么一个概念，有些媒体报道多一些，宣传多一些，但是有些地方还是没有悲观，包括我们的这些物资到底去了哪里，这些都是值得探讨的问题。就这个题目来讲，涉及到救灾款管理机制分析的问题。有一点是肯定的，前段时间置疑很多，有一点是肯定的，作为红十字会来讲，或者对于在座的NGO组织来讲是没有问题的。
