2010年11月15-20日，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第四次缔约方会议在乌拉圭旅游胜地埃斯特角举行。
会议开幕当天，国际非政府组织联合体“框架公约联盟”在会场外揭开“死亡钟”，黑色屏幕上方数字为自1999年至今全球因烟草致死人数，下方数字为公约第四次缔约方会议开幕以来因烟草致死人数，两行数字每6秒钟跳一次—这意味着在世界上的某个角落，又有一人因烟草死亡。
作为全世界最大的烟草生产和消耗国，中国于2005年8月28日正式加入了世界卫生组织《烟草控制框架公约》。而目前距离公约规定的时间还不到2个月，中国控烟，交出的是一份什么答卷？
会议矛盾
在2年前举办的世界卫生组织《烟草控制框架公约》第三次缔约方会议上，中国尴尬地成为了那次会议的“主角”：因为华美打扮的烟盒而被与会非政府组织团体授予代表控烟不积极的“烟灰缸奖”。
在大部分国家，烟盒印上警示图案和严重的警示语已是常态，让烟民还没开始拿烟出来便产生心理压力，利用烟盒警示图片被控烟界认为是抑制烟草消费最有效的方式之一。然而，图形警示上烟盒在中国推行却遭遇极大阻力，有的仅是小小的一行“吸烟有害健康，戒烟可减少对身体的危害”。
第三次缔约会议的消息传来，让不少国人意识到，中国控烟程度与其他国家差距不小，而第四次会议上中国方面的态度也成为众人关注的焦点。
“这次会议通过了四个准则，题目就是烟草制品的成分管制和烟草制品的披露规定。这次会议通过这个准则是非常艰难的，最后还是通过了。”刚刚参加完世卫组织《烟草控制框架公约》第四次缔约方会议回国的新探健康发展研究中心副主任、国际烟草控制框架公约协议NGO观察员吴宜群告诉时代周报记者。
吴宜群介绍，卷烟里面可能会添加一些成分能增加卷烟的吸引力，这四个规定就是不让在卷烟里面增加这些成分去增加卷烟的吸引力，特别是保护孩子和脆弱人群。
在通过的《烟草控制框架公约》第10条中，指出烟草制品的成分，第一步是要做到向政府披露，向公众披露。现在绝大部分缔约国，烟草公司跟政府是两家，卷烟里面加了什么成分都透明地跟政府披露。
“但对中国来说是没有意义了，烟草公司跟自己披露了，它们跟烟草专卖局是一家。”吴宜群说。
目前，工业和信息化部既是中国履行公约的主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，政企不分也是目前中国控烟的最大阻力所在。
而尽管多次在会上否定准则第10条，但在最后大会投票的时候，中国代表还是同意通过了。
“有些国家可以不执行，分阶段执行，逐步执行，但你不能不让它通过，因为我们要拿它保护青少年。”吴宜群向记者指出。
业界阻挠
《烟草控制框架公约》是全球性控烟条约，至今已有171个国家加入。中国于2003年11月10日签署《公约》，并于2005年8月28日获全国人大常委会批准。2006年1月9日，《公约》在中国正式生效。《公约》第8条至第13条要求各缔约国对履行其义务进行必要的有效的立法，实施行政措施或其他措施。
11月8日，著名民间控烟机构“新探健康发展研究中心”召开研讨会。在会上专家、学者及控烟人士指出中国烟草业对《烟草控制框架公约》中译本“动过手脚”，并将矛头指向国家烟草专卖局组织编写的《对案及对中国烟草影响对策研究》。
2006年，国家烟草专卖局组织课题组编写的《〈WHO烟草控制框架公约〉对案及对中国烟草影响对策研究》一书，由经济科学出版社出版，《双对》也成为中国烟草行业公然实施“消极控烟”的重要证据。
吴宜群表示，《双对》的出台令中国的履约行动与当初的承诺南辕北辙。而其中论点和招数，成了中国烟草业抵制《公约》、阻挠控烟的策略总汇。
她认为，《双对》多处强调烟草是中国重要的支柱产业，回避烟草每年致百万人死亡的事实，而以发展经济为借口，继续为扩大烟草生产制造舆论；同时，《双对》中强调吸烟是人类的基本嗜好，也是吸烟者的基本权利。以维护吸烟者基本权利为借口，淡化吸烟成瘾性和致命性，且反对控烟立法。
“《双对》里面有一篇文章原本是我们一个翻译写的，但在这个中文版本里就弱化了，‘should’改成了‘may’，也就是把‘应’改为‘宜’，语义就全面弱化了。”
像这样在字面上“做文章”的行为并不少，这让吴宜群感到如此坦白、毫无顾忌地公开烟草业应对《公约》所制定的全部意图与策略，实属罕见。
“这个问题就是烟草专卖行业涉嫌直接干涉了这个翻译，不是由一个中立的第三方来做这个事情，而是烟草行业参与了这个问题，人们当然会有一些说法。”上海司法研究所所长、中国控烟法律工作组成员杨寅向记者分析，这个条款有很多是限制烟草的，烟草专卖局参与了这个翻译，人们就不会认为仅仅是文本翻译的问题。而如果由外交部和卫生部参与，就算有类似问题，也不会招惹这么多的质疑。
而烟草行业的参与，也成为阻挠相关条款通过实施的最大阻力。
在世界卫生组织《烟草控制框架公约》第四次缔约方会议开幕之际传来的视频致辞中，世界卫生组织总干事陈冯富珍甚至还说道，烟草使用造成的损害还在持续增长。烟草企业是“学会了新花招的老狗”，他们试图破坏《烟草控制框架公约》的伎俩过去大多是隐蔽、不易被发现的，但现在烟草业对《公约》的攻击已经完全公开化了，他们利用手中掌控的大量资源阻挠控烟立法，并试图通过诉讼达到让已有的控烟法令部分失效的目的。
政企不分
在今年初的全国烟草工作会议上，工信部部长李毅中表示，“要把控制烟叶生产规模作为行业工作的中心任务”，但他在同一次讲话中又提到，烟草产业要“切实提高运行质量和效益，努力实现又好又快发展”。两段矛盾的陈述下，执行部门的心态可见一斑。
加入《公约》之后，中国卷烟生产仍在逐年增长，2008年中国烟草企业利税达4500亿元。烟草行业的巨大利税贡献，似乎令中央和地方政府难以割舍。
然而与之相对的是，在加入《公约》近五年后，中国国家层面的控烟行动计划仍未出台。
“民间比较热，官方不够积极。中国疾控中心、中国控烟协会等民间组织还有学者、志愿者参与其中，民间风气正在形成，但还不够。我觉得法学家群体、经济学家群体和民间都需要积极参与。卫生部也有参与，但由于履约机制的问题，主观上有这个意愿，法律上并没有牵头人的责任赋予它，所以能做的有限。”中国政法大学副教授、卫生法研究中心执行主任解志勇向记者指出。
《公约》的制定是在全球禁烟浪潮推动下提出的。自从20世纪50年代医学界确认烟草的危害以来，反烟浪潮不断高涨。许多国家都制定了控烟的法律法规，而且烟草诉讼之风日益盛行。
但这一切并没有阻碍烟草业发展的步伐。随着国际烟草贸易的发展，发达国家的烟草商减少国内烟草销量，却向发展中国家倾销，这促使世界卫生组织下决心制定一部国际烟草控制公约，以在全球范围内限制烟草产品的扩散和流行。
对中国这样一个烟草业产量、销量均占世界第一的烟草大国而言，健康优先，还是经济发展优先？这个问题在加入《公约》那一天起便摆在了面前。
据记者了解，目前中国有3.2亿烟民，烟草对健康的影响已经明显可见。《2010年中国控制吸烟报告》称，中国每年有100多万人死于和吸烟相关的疾病，受“二手烟”危害的超过5亿人。
与此同时，身为健康杀手的烟草业却是国家的创收大户。中国是世界上烟草种植、生产和销售第一大国，烟草业作为一项重要产业，连续15年位列创收大户名单中，2002年底上缴利税更高达1400亿元，接近国家财政收入的十分之一。因而相关经济部门不愿意对烟草生产和销售作过多的限制，烟草业界人士更借此反对严格控烟。
“由于烟草行业的特殊背景，政府自身的行为，要政府去控烟的可能性不大。要控烟要真正让烟草机构和控烟机构有同等的合法的平等地位，改变烟草公司的政府机构、行政垄断属性。由政府来经营，在全世界是很可笑的。”烟草研究专家周阳敏告诉记者。
控烟机构和专家早已提议，控烟工作应从国务院层面来组织，而烟草管理部门和烟草行业的政企角色也应明确分离。但此项提议并未得到积极回应。
“我觉得五年来最值得表扬的是卫生部，卫生部在开展控烟教育，医疗系统百分之百推行无烟的，都是不错的，因为它跟烟草之间是没有直接利益瓜葛的。”吴宜群说。
地方先行？
距离2011年1月9日已不到两个月的时间，这一天，是中国“实现公共场所全面禁烟”的兑现日，就目前情况来看，似乎这份未交上的答卷已不容乐观。
国际控烟经验表明，控烟立法是远离“二手烟”的关键措施。只有在政府、政策的层面控烟，才能真正做到公共场所无烟。《公约》第8条规定，缔约方应当积极促进采取立法、行政等措施，在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所禁烟。
但直到今日，中国仍没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律。
“建立框架公约时间是很短的，所以控制烟草危害的历史很短，对中央立法来说是有一定时间间隔的。但我们地方在行动，全国的有关广告的法律会修改，地方的专门立法也在出台，中国也在行动。全国人大立法也是很麻烦的，要有五年的立法规划，还有年度的全国人大立法计划，各行业都有立法需求，还需要跟国务院的法制办协调，这取决于人们对问题的迫切性和重要性的认识。”杨寅对记者分析。
相比国家立法，地方立法的推进速度快一些。11月12日，第16届亚运会在广州开幕。本届亚运会承诺办成“无烟亚运”。亚运会期间所有比赛场馆一律严禁观众吸烟。而今年早些时候在广州正式实施的《广州市控制吸烟条例》，将办公室、餐厅、地铁、车站、机场、医院、银行等列入禁烟区。该条例的实施，为正在广州举办的亚运会实现全面禁烟提供了立法保障。
不只是广州，今年上海的世博会也把“无烟”作为目标之一。据卫生部网站10月29日消息，卫生部与世界卫生组织联合宣布，上海世博会实现了“无烟世博”的目标。今年3月1日，《上海市公共场所控制吸烟条例》正式施行。相比1994年的《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》，禁烟或控烟的范围几乎涉及所有的公共空间，而从行业部门规章“升格”为地方性法规，权威性也大大增强。
截至目前，除山西省会太原外，其他30个直辖市、省会城市已立法禁止公共场所吸烟。另有154个地级市实施了本地区公共场所禁止吸烟的规定，占全部337个地级及以上城市的45.7%，但仍有一半以上的地级市存在控烟法规的空白。
“我们现在就是在走这条道路。很多城市在立法，这也是现在能走的有效的道路。各地情况不一样，控烟基础、民意基础、法律基础，包括立法者的认识水平，还有就是经济等各方面的原因，使得地方立法的执行效果打一些折扣。”解志勇认为地方立法还有待完善，“不过也不能否定它们的成果，像上海和广州有一些值得学习的地方，例如在执法主体上是以卫生行政主管部门作为协调单位，行业的主管部门主管各自领域的管辖范围内的控烟执法，看上去还是效果不错。”
杨寅也对未来不失希望，“至少从立法上讲我们做了不少事情，不仅有观念上的改变，还有行动。我绝对不相信现在还有烟草业的大腕出来说吸烟对身体没有危害，这个就是在改变。越来越多人觉得对公共环境、他人的健康来说，烟是个问题的时候，就是水到渠成的时候。”
