在清华大学公共管理学院的邓国胜博士看来，非政府组织（英文称为non-governmentorganization，简称NGO）是指民间自愿组织的独立于企业和政府之外的非营利性的、具有社会公益性的，实现会员共同意愿，按章程开展活动的一种社会组织形式。其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的最重要区别。
惠州市社会组织管理局局长叶思南表示，目前非政府组织也称为社会组织、非营利性组织（N PO ）、民间组织。截至2011年5月，惠州全市共拥有1292个社会组织，其主要分为社会团体及民办非企业单位两类，其中社会团体576个，在社会组织中占比44.5%；民办非企业单位共716个，占比55.5%.但惠州社会组织定义中的社会团体，更接近于非政府组织的本义。
扶贫环保处处有身影
记者从惠州市社会组织管理局获悉，从上世纪90年代出现首个非政府组织以来，惠州的非政府组织经历了一个缓慢发展阶段，而进入本世纪以来，随着惠州经济再次起飞，惠州的非政府组织也以年12.4%的数量在递增，基本保持了与同期G D P的同步发展。
以惠州市内最大的公益组织、惠州市志愿者联合会为例，从2005年底成立以来，该协会就动员组织了37万人次的志愿者，在扶贫开发、社区服务、环境保护、大型活动、抢险救灾、省外援助等不同领域，向社会提供了多达1440万小时的志愿服务。
据叶思南介绍，多年来惠州市内的非政府组织，不仅在充当“社会润滑剂”，化解社会矛盾、促进社会稳定方面颇有成效，而且还扮演了“助推器”作用，有效促进了惠州经济社会发展。叶思南介绍，除了惠东县马铃薯产业协会之外，惠东县鞋业协会自成立以来，也推动了21家会员单位获得广东省著名商标，4家企业获得惠州市民营企业50强，并为惠东鞋业年产值增长17.8%，起到了协调助力的作用。
对于惠州公益慈善事业的有力促进，则显示了非政府组织在惠州发挥的巨大功效。叶思南介绍，2008年汶川大地震发生后，惠州全市的非政府组织前后共捐赠高达3289万元。另外，惠州市民营企业家联合会企业会员，则在2010年募集了1382万元款物用于支持公益活动。
注册难活动难以开展
N G O活跃在各个公益场合，但在国内，要注册成立一个N G O并非易事。
惠州市阳光公益联盟的发起人廖志明，对此深有体会。廖志明介绍，此前阳光公益联盟曾多次申请注册，却均遭到民政部门拒绝，原因就是没有主管部门，“由于我们经常要参与户外救援活动，危险系数较大，所以很多单位都不愿意当我们的主管部门，不想担责任。”即使有了组织，要开展活动，也没那么容易。作为旨在“为失踪儿童家长提供免费寻人帮助，及帮助因各种原因流浪、乞讨、卖艺儿童回归正常生活”的宝贝回家志愿者协会，是一个合法注册的全国性社会公益组织，但其在惠州的活动始终难以开展。
作为宝贝回家志愿者协会目前在惠州唯一的一名志愿者，香港籍澳大利亚华侨徐霏然告诉记者，此前该组织在惠州曾经拥有3名志愿者，“其中一个女大学生毕业后，就再也联系不上了；另外一个志愿者，目前也已失去联系。由于缺乏志愿者，宝贝回家在惠州的活动，只能是靠我平时给媒体报料或报警，跟失踪儿童家长联系等，进行一些最简单的个别行动。由于我经常在国外，平时很少回惠州，所以活动开展就更少了。”
对于这些民间公益组织注册难，开展活动难的困境，叶思南表示，由于缺乏政府及社会的培育支持，长期以来，惠州市内很多非政府组织都处于自生自灭的状态，很多N G O不仅是缺乏资金人力，并且也缺乏活动能力，“这些草根公益团体，不懂得如何去树立公信力、募集资金，更遑论建设自身的公益品牌。”
困境
1:
资金匮乏
仅靠热情小打小闹
从2006年底担任绿色环保服务队队长以来，年薪仅有2万多元的江山，直接花在公益活动的钱就有4000多元，使得家人一度对他产生误会和不解。“我们做公益的原则是少用钱多做事。我们没有任何经费来源，如果总是队员们自掏腰包，活动是难以持久的。”
缺乏资金、专职人员及政府的有效扶持，使惠州非政府组织的发展举步维艰。
记者调查发现，惠州市内现有的公益类非政府组织，能接收到外界资金援助非常之少，每次活动基本上是通过公益队员们每人缴纳数十元不等的活动经费维持，公益行动A A制，也成为了惠州公益类非政府组织的特有及最主要的资金来源。
在谈及绿色环保服务队的发展瓶颈时，该服务队队长江山向记者表示，绿色环保服务队的每次活动，几乎所有的通讯、交通、横幅宣传等费用，都需要队员们自掏腰包。由于花费时间多，并且需要自己付费做公益，使得一些刚刚毕业，收入较低的大学生在加入服务队后，不久又退出了义工队伍，“队员的流动性很大，真正的活跃分子也就200多人。”
为了扩大经费来源，江山和他的队员们也向企业争取赞助。江山介绍，现金赞助容易产生麻烦，他们一般直接向企业争取物资援助，“例如宣传板等。为了不影响志愿者的公益形象，我们要求不能涉及商业，但企业也有自己的诉求，所以通常能碰到的爱心商家很少。”为了节约经费，队员们通过Q Q群聊方式会谈。
在接触到的多家惠州公益类非政府组织中，记者发现，东江义工队、无偿献血服务队等组织，除了少数时候能得到一些企业赞助外，其他的经费几乎完全依靠队员们自行出资。无偿献血服务队队长胡保平就向记者坦承，资金已然成为该组织的最大发展瓶颈，“每组织一场活动，连买盒饭的钱也是我们自己出的。上次有个企业家队员赞助了5000元请几百个队员们吃饭。说真的，队员们也很辛苦，物质上能有的奖励，也就是请他们吃个饭了，这还是极少有的。为了省钱，大型的公益活动难以开展，只能是大家靠着一点热情，小打小闹而已。”
2:
无固定职员
个别组织濒亡
“很多人都说我有神经病，好好的不养老，却来干这个义务免费的差事。但看着那么多苦命人沉溺在江里，我于心不忍啊！只是我已经57岁，哪天要是干不动了，岂不是惠州市志愿者水上救援队就解散了？”认识赵喜昌三年后，他首次向南都记者提出帮他呼吁别人参加他的志愿者队伍，“这活确实很容易被人误解，但政府没有这方面的救援组织，我们不来干，谁干呢？”
资金匮乏，也就遑论产生专职的工作人员。记者从惠州市社会组织管理局了解到，在惠州现有的1292家非政府组织中，仅有23名专职人员，都集中在地方商会、行业协会等资金来源较为稳定的组织。公益类的基层非政府组织，几乎全部为清一色的兼职人员负责运转。由于缺乏足够的资金支持及专职人员策划运作，惠州的公益活动更多只能依靠热心志愿者们利用节假日的空闲，开展一些花费较少、时间较短、规模较小的活动。
胡保平就向记者表示，由于自己日常单位也有诸多事务，因此业余庞大繁杂的公益事务几乎占用了他全部的业余时间。成立无偿献血服务队5年来，他一直为没有专职人员而烦恼。2008年，胡保平刚刚退休的妻子孙惠英为了支持丈夫的公益事业，成为了服务队的全职志愿者，几乎每天都出现在市区人人乐广场前帮助宣传、组织市民无偿献血，“我们不敢奢望像国外那样有专职的年轻工作人员，但仅靠着我们这几个退休老人组成的队伍，组织是很难发展的。”
但与东江义工队、无偿献血服务队这些仍然拥有众多“粉丝”，并且在民政部门获得登记的正规非政府组织比较，一些游离在体制之外，仅靠着个别市民勉力维持的公益组织，则始终挣扎在生存的边缘。
“我怕我老了，干不动了。”6月16日，来自东北的57岁老人赵喜昌，在接到警察的报告后，迅速赶到了市区惠州大桥桥底下的东江水域，搜寻一名跳江男子。已是傍晚，在冷风寒雨中，赵喜昌站在不断颠簸起伏的小船之上，抛下了一张用来搜寻的渔网。
从2004年退休来到惠州后，赵喜昌就发起成立了惠州市志愿者水上救援队，7年来，他坚持义务为市民和警方打捞溺水失踪人员，而大部分时候，他都在为这个城市干着一份别人根本不愿触及的义务工作：捞尸。在发起成立救援队后，赵喜昌曾经一度招募了另外两名熟悉水性的热心市民，加入到他的义务救援队中来，但后来由于不堪家人和外界的误解，两名队员先后退出。
但惠州市志愿者水上救援队，也只是赵喜昌的“自封”而已。记者获悉，由于没有注册资金、办公场所，达不到民政部门的注册要求，因此赵喜昌的救援队，根本无法成为获得官方承认的正式组织。
3:
数量偏少
行政色彩偏浓
在省内，东莞、珠海、深圳、广州等市的非政府组织发展较快，2010年上述各市的非政府组织数量分别为17.5、5.9、4.2、3.7个，而惠州仅为3.1个。而在全省2.6万家社会组织中，惠州仅有1292家，仅占4.9%.
在官方看来，惠州非政府组织发展中存在的问题，并不仅限于资金和人员。
总体数量偏少、发育程度不高，是惠州市社会组织管理局对惠州非政府组织在调研分析后得出的结论之一。叶思南介绍，学术界通常用每万人拥有社会组织数，来衡量一个国家或地区社会化程度和社会组织化程度。中国的非政府组织数量和种类与西方发达国家相比，差距巨大。“法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，中国仅为2.7个。”目前国内非政府组织发展较好的省市有上海、山东、江苏、浙江、湖北和广东。
数量偏少之外，结构不够合理，服务能力偏弱，也是惠州现有的非政府组织的重要问题。惠州近40%的社团是挂靠在部门（单位）的专业性团体，行政化色彩严重，纯民间性的社会团体较少。而幼儿园等民办教育机构，更是在惠州非政府组织中占比达43%，政府和社会急需的行业协会类、公益慈善类和社会服务类社会组织明显偏少，“除了经费紧张，专业化人才匮乏外，部分非政府组织甚至没有章程，缺乏内部民主选举、监督、运作机制，不仅缺乏监管，也没有建立评估体系。自我管理能力欠缺，同时也缺乏参与社会管理和服务的经验和手段。”
专家观点
暨南大学管理学院
教授胡辉华：消除法律障碍 打破垄断利益
针对惠州的非政府组织存在的缺乏资金、人员，结构不合理等问题，长期致力于非政府组织研究的暨南大学管理学院教授、广东省综合改革发展研究院高级研究员胡辉华指出，包括惠州在内，目前广东全省的公益服务类、社区组织类N G O，普遍都存在上述问题。
胡辉华指出，政治体制改革及部门利益阻碍，是导致目前包括惠州各组织在内的国内N G O发展处处受限的主因所在，“N G O发展受限牵涉到政治体制的束缚问题，又具体表现为法律法规限制及行政管理体制滞后，还有部门利益作怪也是主因。”
在胡辉华看来，要在根本上培育扶持N G O的发展，政府就必须进行职能转移，将一些政府职能转移改由N G O负责协调，由政府出资向N G O购买部分公共服务。
他建议，国内有必要推进政治体制改革，在法律法规上改革扶持N G O的发展，并且在破除政府部门利益作怪的基础上，切实推进行政管理体制改革，“只有这些方面都做到了，N G O才能得到真实有效的发展。”
建议
政社分开出钱扶持
“在国内，我们的政府管得太多了，是到了转移职能，支持非政府组织发展的时候了。”
———叶思南
面对非政府组织出现的诸多困境，如何解决其难题，促进其健康有序发展，则成为难题。
大力发展行业类社会组织
在叶思南看来，惠州非政府组织发展滞后，与政府扶持力度不足有莫大关联。叶思南介绍，早在2008年广东省就出台了《关于发展和规范我省社会组织的意见》，但截至目前，惠州尚未出台相应的配套实施意见。“目前惠州对非政府组织实行的是业务主管部门和登记管理机关双重管理体制，非政府组织登记成立，必须要找一个业务部门，必须有一定的注册资金、办公场所和会员数量等条件。由于准入门槛高，部分非政府组织因条件限制无法登记，城乡基层社会组织，特别是公益慈善类、服务类、维权类的非政府组织发展严重不足。”
对此，叶思南建议，惠州应加快研究出台培育壮大非政府组织的管理意见，并根据惠州的产业现状，大力发展石化、电子信息、商贸物流、农业专业经济协会等产业行业类社会组织，“另外还要鼓励企业、公民个人参与和组建社会福利、教科文卫、生态环保、社区服务等类社会组织，大力培育发展公益性慈善类基金会。”
免费提供场地设施
“出钱，减税，是更为直接的支持。”叶思南建议，政府应加大对于非政府组织的财政支持力度，设立社会组织发展专项资金，用于孵化培育新的社会组织，资助社会团体从事慈善公益服务，奖励先进社会组织。政府应对公益救济性捐赠，实施税前扣除，并对符合条件的社会组织，按规定给予税收政策支持。“政府还可以利用手中现有的房产，建一个惠州市社会组织服务大厦，为初创的社会公益慈善组织提供免费的办公场地、活动设施、小额补助等服务，帮其度过困难时期。”
放宽准入门槛
为了帮助非政府组织在惠州的发展，从2010年开始，惠州市社会组织管理局开始对公益性社团组织放宽了准入门槛，“只要是公益性的，无须主管部门，有20名成员就能注册。”申请注册者还可拨打电话0752-2808944进行咨询。
政府转移职能
但在叶思南看来，要实现非政府组织的蓬勃发展，真正的难点在于如何进一步深化行政管理体制改革，并推进政社分开，促进政府向社会组织转移职能。“像目前行业协会还无法独立自主开展活动，组织内的行政化倾向还很浓烈。”
推进政府购买公共服务，则是下一步的发展重点。叶思南表示，目前政府亟须转移职能，因此有必要研究出台关于政府购买公共服务的实施办法，将可由非政府组织承担的具体社会事务、微观经济调节职能以及专业服务职能归还、转移或委托给具有相应能力的非政府组织承担，并对由非政府组织承接的事项实行“费随事转”，逐步实现“合作方式多元化、购买服务契约化、评估考核制度化、管理自律规范化。”
