9月的一天，马勇看到在全国人大网站上公示的《环境保护法修正案（草案）》（下称《草案》），他的第一反应是：“怎么会是这样?”
马勇是一名律师，身为环保部主管的中华环保联合会环境法律服务中心督查诉讼部部长，他一直关注《环保法》的修法工作。许多环保界人 士与他一样，在期待了23年后，面对姗姗来迟的《草案》，他们的脸上写满了失望。
9月28日，是《草案》面向全社会公开征求意见的一个普通工作日。这一天，“全国人大法律草案征求意见管理系统”在下午15时许显示，来自社会各界对《草案》的意见约有3500条；而在短短9个小时后，即当天24时许，这一数字骤然飙升至10525条。
与之形成鲜明对比的是，全国人大在同样时段向社会公开征求意见的《旅游法》和《特种设备安全法》两部法律草案，截至9月28日24时，分别收到了1895和441条意见。
“《草案》与现行《环保法》相比，并无大的根本性改变，整个资源环境法学界，几乎一边倒地表示程度不同的失望，质疑声音非常多。”资源环境法学者、中国政法大学王灿发教授，向《财经国家周刊》如此描述。
《环保法》修法之争的背后，浮现出中国环境法制体系的学理问题，而与之相比更为纠结、也更为难解的，则是关乎环境保护的诸多政府部门之间，长期而复杂的权力博弈。
弱势修法
9月26日，中华环保联合会环境法律服务中心督查诉讼部部长马勇接到来自河北乐亭一位渔民的电话。这位渔民告诉他，此前康菲公司因漏油事件应当赔付渔民的款项，由于当地政府的原因，至今仍未到位。而且，即便赔偿款到手，“那也弥补不了我们的损失”。马勇放下电话，一脸无奈。
“在中国，企业的违法成本实在是太低了”，马勇感叹。令这位在环境公益诉讼实务界工作多年的律师失望的是，对于如何有效治理企业非法排污，《草案》并没有比现行《环保法》更进一步，“超标即违法的原则，并没有得到落实。现行《环保法》规定的处罚办法，《草案》也依然是这些办法。”他说。
“我怀疑，《草案》像是那些环境污染企业和经济主管部门联合起草的。”谈起对《草案》的意见，北京大学法学院汪劲教授认为其最大不足，是无法有效解决企业环境违法成本低的问题。
这一意见凝聚了很多共识。有律师告诉《财经国家周刊》，针对企业非法排污而设计的排污许可制度，见于多个国家的环保法律条文，已经属于非常成熟的制度，也有良好的司法实践，而这些在中国的《草案》中并没有充分体现。
此外，国内一些城市在监管企业排污方面所运用并产生明确收效的手段，《草案》也未予以借鉴推广，这令不少环境法学者感到遗憾。
重庆市于2007年颁布的《环保条例》，是全国第一个实行“按日计罚”制度，对违规排污拒不整改的企业，以天为单位，累加罚款，追加排污费；对已经造成污染事故的企业，加收2到5倍的排污费。环保部高层曾公开评价说，重庆的“按日计罚” 这一先例创造了有价值的经验，2011年，重庆的环保指标完成情况也好于全国平均水平，但在《草案》中，“追加计罚”并无踪影。
令人遗憾的还有，从《草案》看，本次环保法修改，并没有将环境公益诉讼、排污许可等在国际通行的环境保护制度纳入进来，特别是公益诉讼，在2013年1月1日即将施行的新版《民事诉讼法》中，已经明确为环境公益诉讼提供了法律依据，但作为专门法的《草案》，在这方面则依然缺失。
“这将给环保法律实践带来负面影响。”环境律师夏军表示。
一位知情人士告诉《财经国家周刊》，上述缺失，在由环保部提交到全国人大环资委的《草案》第一稿中，均有提及，但最终未被体现。
承受同样命运的条款，不论程度大小，内容不在少数，涉及公益诉讼制度、修改和完善环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调、政府环境质量责任、公众参与环境保护权益等诸多方面。
复杂纠葛
“1989年出台的《环保法》迄今已超过20年，无论如何都应当修改，修改的必要性不是问题，问题在于修什么怎么修。”北京大学法学院汪劲教授自1993年以来多次参与全国人大环资委以及有关部门的立法、修法工作，他告诉《财经国家周刊》，20年来，《环保法》修法呼声不绝，但如今则是“修还不如不修”的结果，背后有多重原因。
在诸多原因中，政府各部门间复杂的利益纠葛是主要原因，以致于对如今的《草案》，连环保部有关人士都感到有些无奈。
汪劲介绍，《环保法》之所以要修，是因为1989年以来，国家先后出台或修订的环境保护类法律多达20余部，中国环境与资源保护法律体系已经初步建立，这让《环保法》的不足越来越凸显出来。特别是，随着《大气污染防治法》、《水污染防治法》等各个单项法律法规的不断完善与强化，《环保法》开始有被架空和边缘化的感觉，作为环境保护基本法的《环保法》，开始走向越来越尴尬的境地；而二十余年来，中国的环境污染和生态破坏问题不断加剧。此外，从制度建构角度说，需要一部环保基本法。因此，环保界业内一直呼吁修法，连续多届人大也将这一工作纳入视野。
虽然环保法一定要修，已是多方共识，具体的修法历程却一波三折。熟知环保法修法进程的汪劲教授介绍，1993年，八届全国人大成立环资委之时，《环保法》）的修改就被纳入修法的议事日程，这是八届人大环资委首次讨论修法。在八届人大期间，环境和资源保护法律体系中，基本法——单项法的立法模式初步确立。
1998年，九届全国人大环资委再次讨论《环保法》修法问题，但是对于应当如何修改，难度较大、认识不一、方向不明。
2003年3月，十届全国人大环资委再次召集会议讨论《环保法》修法，但国务院法制办及各部门分歧大，学界的学理主张分散，相关理论研究也不够深入。同年4月，原国家环保总局表态，希望《环保法》小改，明确以环境保护监督管理权限为中心。
2008年，十一届全国人大环资委进一步论证修法，汪光焘主任希望这一届人大能够修改《环保法》。
在2009年十一届全国人大常委会第九次会议审议通过《关于法律清理工作的说明》认为，《环保法》已不适应经济社会发展要求，但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟，认识尚不一致。
2010年，十一届全国人大环资委专题论证研究《环保法》的定位于法律实施存在的问题，认为存在法律制度设定问题、执行不到位和政府不作为等问题。
根据相关统计，从1995年八届全国人大到2011年十一届全国人大期间，全国人大代表共2353人次以及台湾、海南两个代表团，提出修改《环保法》议案共75件。开展数十次专题调研、执法检查以及专门组织法律专家和官员赴境外考察培训环境立法。
2011年初，全国人大常委会最终决定将《环保法》的修改纳入2011年度的立法工作，环资委将修法草案的工作委托环保部进行。
“从修法动议的这一历程可以看出，修改《环保法》的难度很大。”汪劲说，修法作为环保法治的一项系统工程面临诸多现实课题，不仅理论分歧较大，因体制和机制问题导致的实践难度也很高。
知情人士介绍，在此次公布的《草案》之前，《环保法》的修订草案初稿有多个版本，特别是环资委委托环保部起草的草案第一稿，“硬货很多”，环保界的共识也非常集中和明确。
在此之后，草案初稿开始被层层修改。“现在公示的《草案》是环保部的草案初稿提交到环资委，环资委征求各方面意见进行修改后，最终拿出的草案版本。”该知情人士说，在经历了多个政府部门的“过堂”后，“两个版本的差距已经非常大了”。
这种差距的来源，或多或少地表现出了政府间部门利益的博弈。最令环保界难以接受的是，《草案》中明确：“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。”
“一旦要会同其他部门，那环保部门便会受制于它们。”上述知情人士说，在政府体系中，多年来存在的环保部门弱势的局面，并没有得到改变。
《草案》第十二条说，国家环境保护规划，要由国务院环境保护行政主管部门（即环保部）会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划纲要来编制。
“显然，环保部的主张是要退让于发改委、工信部这样的宏观调控部门”。
修改《环保法》设计的部门不止发改委，工信部、国土、海洋等部门都有涉及，也不会放过眼前的利益。正是由于各方工作角度不同，再有受制于多方利益纠葛，这次修法，最突出的矛盾在于，《修改说明》与草案条文之间的差异较大。
体制与利益常年来的多重纠结，造成此次修法的理念没有改变，也没有触及现行《环保法》的根本问题，这成为修法的最大遗憾。
寄望何方
紫金矿业污染、康菲漏油、什邡事件、启东事件……越来越多的突发性环境事件，令公众对环保法有了更多期待。就目前看来，“期待越多，可能失望越多。”马勇说，在他近日参加的一次环保法《草案》讨论会上，虽然大家讨论得积极热烈，甚至中午吃盒饭的时间都没有放过，但是，大家的心都有点凉。
最近这些天，王灿发、马勇，还有关注环境问题的NGO组织在做的一件事，就是通过各种渠道呼吁更多人关注环保法修法，表达自己对修法的意见和建议。
王灿发教授介绍，通常，在全国人大系统征集修改意见之后，有关部门会对公众所提意见和建议进行分类整理，“有关工作人员是认真看的，对于采用情况和不采用的理由，也会做出标注。”
“只要是有质量的意见，应该都会被接纳”，王灿发教授说，如果顺利的话，《草案》将在12月份进入全国人大常委会二审阶段。
汪劲及多位学界专家认为，在体制问题难以突破、修法理念尚未改变的情况下，《环保法》修则不如不修，因仓促修改而浪费等待了20多年的修法机会，似不理智的，应当进一步论证争议和分歧较大的难题，待“十八大”以后再做修改。
