编者按
近年来，环境污染事故时有发生，公益诉讼越来越多地受到人们关注。针对司法实践中的情况，全国人大常委会8月31日表决通过了关于修改《民事诉讼法》的决定。修改后的《民事诉讼法》增加了“公益诉讼”的相关规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
法律条文的这一处修改对实践将产生何种影响？今后，针对污染环境的行为，哪些人在哪些情况下可以向人民法院提起诉讼？本报特约请最高人民法院应用法学研究所所长、最高人民法院民事诉讼法修改研究小组办公室主任孙佑海撰文，为我们解疑释惑。
在我国环境界，尤其是环境法学界，在环境法的框架下建立环境公益诉讼制度的呼吁已有多年。我们在多年前就指出并建议，环境公益诉讼制度是诉讼制度的重要组成部分，难以在环境法中规定，比较现实可行的途径，就是通过修改民事诉讼法加以解决。
2010年，全国人大常委会决定启动民事诉讼法的再次修改。我们及时抓住这个机会，在最高人民法院受托起草的“民事诉讼法修改建议草案”中，写进了建立公益诉讼制度的建议。
2012年8月31日，经过三审，第11届全国人大常委会第28次会议通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”，其中采纳了建立公益诉讼制度(含环境公益诉讼制度)的建议。在“决定”的第九部分规定:增加一条，作为第五十五条，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。
这是我国法制史上一个十分重要的突破，由此揭开了我国环境公益诉讼的新篇章。下面，笔者就什么是公益诉讼、我国为什么要建立公益诉讼制度、如何准确理解民事诉讼法中的公益诉讼制度等问题，谈谈个人的一孔之见。
问题一
为何先解决瓶颈问题？
本次修法建立公益诉讼制度，主要基于以下两点考虑:一是环境污染、消费者权益保护等涉及社会公共利益问题日益突出，社会各界呼吁建立公益诉讼制度。现行《民事诉讼法》第一百零八条对原告主体资格限定为与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，人民法院受理公益诉讼存在法律障碍。二是部分实体法对原告主体资格做出扩张性规定，如《海洋环境保护法》第九十条规定海洋监督管理部门可以代表国家对责任者提起损害赔偿诉讼，但程序法规定的缺失，导致诉讼救济渠道不畅、法律保护不力，且存在着法律之间不够协调等问题。
此外，近年来在司法实践中，一些国家机关、社会组织及公民以维护社会公共利益为目的，不断向人民法院提起民事诉讼，已经为立法正式建立这一制度积累了较为丰富的实践经验。一是检察机关对公益诉讼的探索，二是行政机关作为原告提起公益诉讼，三是环保社团组织作为原告提起环境公益诉讼。
例如，中华环保联合会诉江苏某集装箱有限公司案，这是首宗由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼案件，由江苏省无锡市中级人民法院于同年9月23日审结。该案经调解结案，但民事调解协议的内容是以判决书的形式出具的。这些典型案例，将社会的关注和学者的思考进一步推向如何站在推进民主与法治、维护社会公平正义、促进经济社会科学发展，保障社会和谐稳定的高度来设计公益诉讼制度。
人民法院在公益诉讼问题上采取什么观点和态度？2007年以来，由于环境污染问题凸显，在当地党委和政府的支持下，部分法院尝试受理了一些公益诉讼案件，贵州贵阳、江苏无锡、云南昆明等地的中级法院和基层法院相继成立了环保法庭，作为专门审理环境公益诉讼案件的审判庭，受理检察机关和行政机关作为原告提起的公益诉讼，但多数法院以法律没有明确规定为由，不受理此类案件，引起社会公众对法院的不满。
2010年，最高人民法院制定了保障和促进加快转变经济发展方式的司法文件，其中明确提出支持环境公益诉讼，但由于受文件的效力所限，并没有发挥太大的作用。
在关于公益诉讼的一系列研讨和调研中，基本一致的意见是应当规定公益诉讼制度。鉴于我国公益诉讼的实践不多，许多诉讼程序问题还需要通过大量的实践来探索完善，目前立法起草一套完整的公益诉讼制度的条件还不成熟。因此，在这次民事诉讼法修改中，仅倾向于先集中解决制约公益诉讼开展的瓶颈问题，规定公益诉讼的起诉条件，处理好案件范围、原告资格两大问题。至于公益诉讼的其他问题，留待以后总结经验后逐步规范。
问题二
哪些主体可提起诉讼？
原告主体资格是确立公益诉讼制度首要的、核心的问题。从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该进行过于严格地限制，但是为了避免滥诉，需要对当事人的主体资格进行一定的界定、限制。
公益诉讼在世界各国司法实践中一个最突出的问题就是诉权滥用。早期各国法律无一例外都对起诉人资格作了严格的限制，即起诉之人必须是有直接利害关系的人。后来随着社会的发展，这种严格的限制显然已不能满足诉权的充分发挥，起诉资格的放宽在各国已成趋势。也正是这种资格的放宽，使公益诉讼人参与诉讼成为可能。
立法第一次审议稿中的规定。全国人大常委会法制工作委员会于2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上提交的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》第八条为:增加一条，作为第五十五条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这一稿的要点体现在三个方面:一是案件范围采取列举加概括的开放形式；二是在起诉主体上限定为有关机关和有关社会团体；三是这一条规定在“当事人”章节中。
立法第二次审议稿中的规定。全国人大法律委员会于2012年4月24日向全国人大常务委员会提交的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》第九条为:增加一条，作为第五十五条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。”立法第二次审议稿，相比前稿，在起诉主体上做了进一步限缩，仅限于法定的两类主体:法律规定的机关、法律规定的有关社会团体。这样规定的目的是使公益诉讼在我国适度开展，有序进行。
立法第三次审议稿中的规定。在上常委会之前的法律委员会上，法工委提交的修改草案写的是“法律规定的机关和有关社会组织”。请注意，这一稿将第二稿中的“有关社会团体”修改为“有关社会组织”，目的是适度放宽范围，因为“有关社会组织”的范围比“有关社会团体”的范围要宽泛。这一修改在法律委员会上引发了热烈的讨论，结果将“有关社会组织”修改为“有关组织”。提请常委会审议的第三次审议稿采纳了这个意见，直到通过。“有关组织”比“有关社会组织”的范围更宽泛，这充分体现了立法机关的开明和进步。对于新民事诉讼法第五十五条“法律规定的”这个定语的理解，肯定是限定了“机关”。对于其是否也限定了“有关组织”，可以作这样的理解，但也可以进行研究。符合这一规定的主体提起公益诉讼，不受一般起诉条件即民事诉讼法第一百一十九条第一项规定的“与本案有直接利害关系”的限制。对于“机关”和“有关组织”提起公益诉讼的主体资格应当有规范可依。比如，《环境保护法》的修改已经进行了一审，对于哪些机关和组织可以成为公益诉讼的主体应在修改时统筹考虑。
问题三
案件范围如何设定？
目前，损害社会公共利益的突出问题:一是通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产严重流失等事件层出不穷，数额越来越大；二是垄断、限制竞争、不正当竞争、侵犯消费者权益，价格违法等公益违法行为；三是环境污染等各类公害事件。
新民事诉讼法第五十五条采取不完全列举的方式，将污染环境、侵害众多消费者合法权益两类突出的侵害社会公共利益行为纳入公益诉讼范围，并加以“损害社会公共利益的行为”这一概括形式予以补充，确定了较为明晰、完整的公益诉讼案件范围。这不仅对社会各界关注的热点问题做出了积极回应，也为司法机关在法律实施过程中不断完善公益诉讼制度留有余地，可操作性较强。
在审判实践中，确定公益诉讼的案件范围需要注意以下两个问题:一是只有污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为损害公共利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果污染环境、侵害消费者合法权益的行为涉及某些个体的利益，基于维护个体利益提起的诉讼，则不属于本条公益诉讼的范围，而属于一般普通民事诉讼即私益诉讼。二是可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，其他社会公共利益受到侵害的，如国有资产的侵害、不正当竞争的侵害亦可根据这条规定救济。
问题四
举证责任怎么分配？
虽然我国公益诉讼理论研究日臻成熟，少数有条件的法院进行了一些有益尝试，但毕竟实践尚少，许多诉讼程序问题还需要通过大量的实践来探索完善，目前在立法中起草一套完整的公益诉讼制度的条件还不成熟。
因此，在本次民事诉讼法修改中仅规定公益诉讼的起诉条件，公益诉讼的其他问题可以由最高人民法院研究制定相关指导意见或者司法解释来规范，待实践经验积累、理论研究、经济社会发展等各方面的条件成熟后，再考虑在立法中逐步完善。在民事诉讼法修改研究过程中，对以下问题进行了明确:
一是民事公益诉讼的管辖。对于公益诉讼案件的受理，可以实行集中管辖。一审由成立环保审判庭或环保合议庭的中级以上人民法院管辖。
二是民事公益诉讼的举证责任分配。在一般情况下，侵害公共利益的加害人经济实力较强，侵害行为及方式也比较隐蔽，这使提起公益诉讼的原告与之处于极其悬殊的地位。为此，必须建立一套合理的举证责任分配规则，确保维护公共利益的诉讼目的得以实现。我们认为，应区别诉讼主体给予不同的举证责任:首先，检察机关和具有特定职能的行政机关提起的公益诉讼，适用一般的举证责任分担规则，即“谁主张，谁举证”；其次，有关社会组织提起的公益诉讼，需要有关机关出具鉴定意见等证据的，具有特定职能的行政机关应当依法履行行政职责，积极促进公益诉讼。这是因为，在公益诉讼中，原告要证明公共利益遭受或可能遭受侵害的事实，以及侵害行为与结果的因果关系，证据的技术性、专业性强，而且一般为被告所掌握，原告举证比较困难。为了保障公益诉讼案件得到公平、公正的审理，其举证责任应分具体情况合理分担。例如在环境污染民事公益诉讼案件中，根据《侵权责任法》第六十五条规定，污染者承担无过错责任，在举证责任的分配上就体现在第六十六条规定的污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。但是，这并不能免除原告需要对被告的加害行为、损害结果承担举证责任。
三是民事公益诉讼的诉讼费用负担。在构建公益诉讼制度中，如果不考虑特定社会团体、公民个人为公益诉讼负担的诉讼成本，这一制度会无法发挥应有作用。由于公益诉讼原告不是为了或者不只是为了维护自身利益而诉，因而对于其中的诉讼费用负担，应当进行合理的安排。对于检察机关和具有特定职能的行政机关、社会团体提起的公益诉讼，在起诉时可以实行原告缓交，在被告败诉时由被告直接负担。原告败诉，成立公益诉讼基金的，由人民法院判决环境公益诉讼专项资金支付；未成立公益诉讼基金的，根据相关规定承担。
四是公益诉讼被告承担责任的方式。败诉的民事公益诉讼被告，应当按照《民法通则》、《合同法》、《物权法》和《侵权责任法》等法律规定，根据其侵害公共利益的具体行为来决定其承担民事责任的方式，包括:停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状及赔偿损失等。对于环境污染民事公益诉讼案件，由于环境具有经济价值、生态价值、潜在价值等多重价值属性以及公益诉讼的特殊性，环境污染公益损害赔偿的范围、数额、支付方式等比较复杂，还有待进一步研究做出规范。对于民事公益损害涉及到私益损害的，应当实行私益赔偿优先原则，即对于私益部分的赔偿，可以先从原接受赔偿的机关或者组织所得的赔偿中予以优先支付，由这一机关或者组织取得相应的赔偿请求代位权。
名词解释
公益诉讼相对于普通私益诉讼而言，通常是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。
按照公益诉讼原告主体范围、被诉对象的不同，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护社会公共利益的诉讼，是指任何组织和个人都可以对侵害社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究其法律责任的活动；我国新民事诉讼法规定的公益诉讼，是指特定国家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。
与一般的诉讼形式相比，公益诉讼具有如下一些特点:一是诉讼目的公益性，即公益诉讼的目的不是为单个私人的利益提起的诉讼，而是针对多数人的公共利益提出的；二是诉讼主体的多元性，即与案件无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为公益诉讼的原告，起诉违法行为人，原告的范围具有广泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益诉讼中，当事人的处分权受到一定限制，同时，公益诉讼判决的效力也应具有一定的扩张性。
