2008年爆发的全球金融危机再次引发了世界各地人们对“资本主义制度”的重新审视与深度反思。与之相呼应的,世界主要发达国家在公共治理层面也展开了新一轮的探索,试图以此继续推动资本主义制度的完善和发展。在日本,2009年9月上台执政的民主党政权正式提出“新公共”(New Public Commons)理念,同时在其“内阁府政策”中新设“新公共”政策并实施了一系列具体施策。在中央政府“新公共”理念的号召下,作为日本地方政府的各级地方自治体也积极推动相关政策,其中最具代表性的当属“协动政策”。由此,日本正式拉开了新一轮的“官民共治”型行政改革之序幕。与之相类似的,在我国,“官民共治”的呼声也日益高涨。正如俞可平所呼吁的:“官民共治或国家社会的协同治理,就是政府组织与民间组织共同承担起公共治理的责任。从狭义上说,它是推进社会管理创新,改善社会治理状况的关键所在。从广义上说,官民共治也是推进中国特色民主政治的根本途径。”(俞可平,2012:127)鉴于此,笔者将尝试通过日本“官民共治”施策的相关介绍和考察以期对我国提供些许借鉴或启示。
2009年10月26日,时任日本首相的鸠山由纪夫在第173届国会施政设想演说中首次明确提出“新公共”理念,并在2010年1月29日举行的第174届国会内阁总理大臣施政方针演说中进一步提出“以‘新公共’支撑日本”的崭新观点。为了实现这一理念,鸠山内阁随即展开相关施政,主要包括:(1)2009年12月,为了探讨捐赠税制以及与NPO法人等相关的税制问题,鸠山内阁在制定“2010年度税制改革大纲”之际,专门在政府税制调查会中设立名为“市民公益税制PT”的分会。2010年4月,“市民公益税制PT”向内阁府提交了包括税额扣除的导入、捐赠税制的扩充以及认定NPO法人认定基准的修改等在内的涉及市民公益税制改革方向的中间报告书。(2)2010年1月,为了将“新公共”理念及其展望广泛地灌输到市民、企业和政府组织中,同时充分探讨今后日本社会的发展方向以及为实现这一方向应采取何种对策等重大课题,鸠山内阁府特设属于内阁府恳谈会之一的“新公共”圆桌会议。该会议隶属内阁府政策统括官,由内阁总理大臣负责召集,组成人员(会议委员)全部来自民间各领域的代表性人士。“新公共”圆桌会议在其短短的4个多月内共召开8次会议,集中对“新公共”内涵、NPO法人的税制改革、认定NPO法人制度修订、NPO法人的融资问题、市民公益税制改革、社会企业法人草案、社会革新(Social Innovation)特区的设置、《“新公共”宣言》草案等问题进行深入讨论。在此基础上,“新公共”圆桌会议于2010年6月向全国正式发布《“新公共”宣言》并向内阁府提交了名为《“新公共”圆桌会议的提案和制度化要求以及政府应采取的对策》的报告书。
鸠山内阁下台后,菅直人内阁直接继承了其“新公共”理念,在《财政运营战略》、《新成长战略》等国家政策文件以及两届国会施政设想演说中高调论及“新公共”理念,并还在2011年1月24日第177届国会内阁总理大臣施政方针演说中以“‘新公共’的推进”为题发表如下言论:
我们须大力推行作为实现“最小不幸社会”的中坚力量——“新公共”政策。迄今为止,日本社会一直在努力培育着“风雨同舟,患难与共”的公共精神。最近,践行这种精神的活动得到不断扩展。我们这些住在永田町霞之关的官僚们必须改变有关传统“公共”范畴的认识,积极支援上述活动(以NPO活动为中心的市民公益活动——笔者注)。为此,下年度本内阁将计划实施一项具有划时代意义的制度,即将个人或团体向“新公共”的中坚力量——认定NPO法人提供的捐赠纳入税款扣除的对象范畴。同时,我们还将大幅度放宽认定NPO法人的要件。
为此,菅直人首相于2010年10月重新设立“新公共”推进会议,主要围绕如何充实并有效实施《“新公共”圆桌会议的提案和制度化要求以及政府应采取的对策》以及如何构建“新公共”与政府组织之间的关系问题进行了探讨。2011年6月,“新公共”推进会议向菅内阁提交了包括“政府与民间部门的关系、NPO信息公开与发布制度的建立和完善、基于‘新公共’理念推行东日本地震灾民支援活动的制度”等在内的提案报告。此外,2010年12月,根据“市民公益税制PT”所提交的中间报告书,菅内阁提出了彻底改革市民公益税制的政策建议。正是在这一政策建议的推动下,2011年6月NPO法修正案和新捐赠税制才得以成立。
菅内阁下台后,继任首相野田正彦亦一如既往地继承了“新公共”理念并坚持定期召开“新公共”推进会议。2012年4月,野田内阁正式实施修改后的NPO法,将NPO法人的认证和认定事务移交给了都道府县和政令制定都市,同时还启动包括“暂时认定制度”在内的NPO新认定制度。
根据《“新公共”宣言》的定义,所谓“新公共”,即指“致力于构建‘互助和有活力的日本社会’的市民们所共同拥有的‘协动’之场所”。需特别指出的是,该定义中的“协动”一词即为“民间组织与政府的合作伙伴关系”的日文表述。由此可知,日本明确将“协动”视为其“新公共”构建的核心要素(详见图1)。
资料来源:俞祖成,2011:143。
为了有效推动“新公共”政策的实施, 日本政府在2011年度已投入共计2092亿日元的财政支出,同时该年度计划拨付高达6125亿日元的财政预算。截止2012年9月6日,日本中央政府总共实施了8项“新公共”政策并基本取得预期效果,详细内容请参见表1。
施策
具体内容
修正捐赠税制
●税额扣除的导入:根据2011年度的税制修订内容,认定特定非营利活动法人(认定NPO法人)以及符合一定要件的公益社团·财团法人、学校法人、社会福祉法人、更生保护法人所获得的社会捐赠可享受税额扣除的优惠政策。
●特定非营利活动法人(NPO法人)认定基准的修订:关于PST的要件,根据2011年度的税制修订内容,在原有相对值基准(占捐赠金总收入的五分之一以上)的基础上,另设绝对值基准(在各年度事业中平均至少从100位捐赠者中得到不少于3000日元的捐款),以及得到总部所在地的自治体根据条例特别认定的NPO法人均符合PST的要件。
●暂时认定制度的创设:根据特定非营利活动促进法修改案创设新认定制度——暂时认定制度。所有设立不满5年的NPO法人均可免除 PST要件而成为“认定NPO法人”,享受相关税收免除待遇。
支援培育社会资本
●实施“新公共支援事业”(内阁府,2010年度财政支出87.5亿日元、2011年度财政支出8.79亿日元):为了确保 “新公共”获得独立发展的社会环境与资金基础,2010年10月8日经内阁府决议,日本开始在全国范围内实施专门支援NPO(包括NPO法人、志愿者团体、公益法人、社会福利法人、学校法人、地缘组织、协同组织)的“新公共支援事业”。
培养社会公益才人
●培育东日本地震灾区在创业和重建领域所需的社会人才(内阁府,2011年度财政支出32亿日元):为了支援灾区的创业和就业活动,通过实施“重建支援型事业”,重点支援有助于灾区创业和重建活动的人才培养(截止2012年度末)。
重新调整公共业务实施中政府与民间部门之间的关系
●促进以民间组织为主体所开展的城市建设活动(国土交通省,1.82亿日元):为了有效利用市民/企业/NPO等所具有的智慧和人力资源以推广都市设施的完善和管理,积极推进以城建公司等民间力量为主导的城建计划和协定的制定,以及根据都市再生特别措施法所规定的都市利便增进协定开展有关公共设施管理活动,同时国家对之进行资助。
支援企业所开展的具有公共性或社会性的事业
●对涉及灾区重建的社会事业进行支援(经济产业省,2012年财政预算2亿日元):对灾区社会事业的技术转移以及新创业项目进行支援,同时对其成果的宣传和普及进行资助。
调整政府与民间部门的关系
●推动不同“新公共”主体参与到相关事业
●实施妥当的合同同契约(政府与民间部门之间签订的合同契约)
●促进政府与民间部门的人才交流
●鼓励公务员参与市民活动等
为了贯彻以上政策,内阁府向中央政府各部门下达了相关执行指示,同时以说明会的形式对地方自治体进行了推广和普及。
建立和完善NPO信息公开和发布制度
●通过网络公开NPO法人的信息
●建立基本信息的提供体制
●接受并回应市民的相关投诉
为了实现上述政策,内阁府已于2012年度启动建立作为NPO法人信息公开平台的“新NPO法人门户网站”。
基于“新公共”向在地震灾区中展开支援活动的NPO提供帮助
●新公共支援事业(内阁府,2011年财政支出8.79亿日元):向受灾三县追加支付新公共支援事业资金。
●指定捐赠金制度(财务省):将中央共同募资会、认定NPO法人以及公益社团和公益财团法人所募集的部分社会捐赠指定为“指定捐赠金”并提供给在灾区开展救援和重建工作的志愿者团体。
●对涉及地域建设事业的中间支援组织进行资助(国土交通省,2011年度财政支出1.98亿日元):为了推动地方企业、地缘组织、NPO等多元主体为受灾区民众提供公务服务,对活跃在灾区的中间支援组织进行资助。
资料来源:内閣府,2012。
综上所述,日本为了实现“官民共治”而在中央政府层面实施了力度较大的“新公共”政策。限于文章篇幅,文章未能对“新公共”政策的具体效果及其面临的困境进行深入分析,今后将另文分析。另外,下期文章笔者将对日本的“官民共治”施策在地方自治体层面的体现——“协动政策”做相关类似的介绍和考察,敬请关注。
[参考资料]
[1] 俞可平(2012):《重构社会秩序 走向官民共治》,《国家行政学院学报》(4)。
[2] 俞祖成(2011):《日本“新公共性”指向的NPO政策体系分析》,《中国非营利评论》第八卷。
[3] 日本内閣府(2012)「『新しい公共』に関する取り組みについて」、UR:http://www5.cao.go.jp/npc/index.html。
【作者简介】俞祖成,日本同志社大学综合政策科学研究科(国家公派)博士生。