对话嘉宾
高秦伟 中央财经大学法学院教授
宋华琳 南开大学法学院教授
舒洪水 西北政法大学教授
戚建刚 中南财经政法大学教授
明确职责、调整监管手段只是解决食品安全问题的第一步。各方越来越认识到,食品安全领域之所以问题频出,很大程度上归因于问责、追责机制缺位导致的有法不依、执法不严。食品安全法修改正在讨论当中,专家建议双管齐下:一方面加大对食品安全事件中政府官员的渎职行为的追责力度,另一方面完善民事赔偿制度,鼓励公益诉讼。
强化行政问责机制
记者:加大对违法行为的处罚力度,是目前修法中普遍的呼声。在加大对食品安全违法犯罪行为刑事打击的同时,是否也要重视完善民事侵权赔偿制度和渎职追责制度?
宋华琳:刑事制裁应当是食品监管的最后一道防线。针对政府的监管不力,首先,应当强化行政问责机制,明确职责范围、追责主体、追责程序,落实食品安全法第95条的规定；其次,可以考虑将食品安全监管与政府官员政绩考核挂钩,以提高官员对食品安全的重视程度,同时也便于社会公众以及新闻媒体对政府官员的监督；最后,应当注重行政问责与刑事制裁之间的衔接。
戚建刚:应该说,加大惩罚力度并不是解决食品安全问题的最佳途径,确实应该完善民事侵权赔偿制度。最新修改的民事诉讼法,已经明确规定了公益诉讼制度,针对环境污染案件、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以由法律规定的机关和组织提起公益诉讼,但是对于公益诉讼制度的具体内容还没有规定,需要等待司法解释进一步的规定。食品安全问题一旦发生就会造成不特定多数的消费者利益的损害,从节约诉讼成本,以及全面保护消费者合法权益的方面看,公益诉讼是解决此类问题的重要途径。
律师参与公益诉讼
记者:对于食品安全事件,是否可以展开公益诉讼呢?如果可以,如何规范进行?怎么操作?
高秦伟:对于食品安全领域的公益诉讼,根据新民事诉讼法的规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。从世界情况来看,在食品产业,食品安全公益诉讼也是推动食品企业发展与繁荣的重要助力,因此修改食品安全法时可以考虑设立公益诉讼制度。
至于规范的问题,首先是哪些团体或者组织甚至个人可以提起公益诉讼,这需要讨论。律师能否参与诉讼更是个值得探讨的问题。我个人认为可以,而且有利于确保有关法律条款的施行。食品安全法第96条规定了惩罚性赔偿制度,立法原意在于鼓励消费者运用诉讼的手段保护自己,同时也能提高不法企业的违法成本。然而,实践中很少有消费者提起惩罚性赔偿的诉讼。究其原因在于对消费者个人来说,由于损失不大,再加上走司法程序费时费力,很难真正付诸于行动。而律师不同,通过接受众多消费者的委托,可以集中起诉,让社会各方参与治理食品安全问题成为可能。
严厉惩处渎职官员
记者:据悉,检察系统披露的全国渎职犯罪中,因食品安全渎职而被追究刑责的比例很低,对此您怎么看?加大对食品安全事件的惩处,如何提高官员犯罪的惩罚力度?
舒洪水:刑法修正案(八)生效之前,严重渎职行为应按滥用职权罪、玩忽职守罪以及商检徇私舞弊罪、商检失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪、放纵制售伪劣商品罪等追究。但实际上司法介入很少,渎职的公务员受到刑罚制裁的比例极低。主要原因有:第一,作为基础法的食品安全法没有对渎职官员的刑责规定。皮之不存,毛将焉附?第二,食品安全检测、流通过程中需要专业知识,有许多行为并未被及时发现,一旦发现也时过境迁了,证据难以落实。第三,食品安全犯罪与危害结果往往多因一果,有些危害行为与危害结果之间的因果关系难以界定。第四,有一些行为没有上升到刑事层面,在行政执法中已经处罚,大都止于免职或调离岗位之类的行政处分。
高秦伟:加大对食品安全事件官员渎职行为的惩处,要从几个方面着手:第一,要将食品安全切实纳入到政绩考核之中,将是否发生重大食品安全事故作为地方官员能否升迁的参考标准之一。第二,要对相关的犯罪构成要件加以明确化,目前多数人认为食品监管渎职罪入罪“门槛高”,使得各地实践难以操作,最后几乎都是以涉嫌放纵制售伪劣商品罪、玩忽职守罪、受贿罪等罪名立案查处。应该对“重大食品安全事故和其他严重后果”加以量化。第三,要完善行政程序法等行政法,加强对公务员的监督管理。
