兰州自来水苯超标20倍，市民排队领取安全水。CFP供图
兰州水污染事件中，民间欲提起公益诉讼却面临重重困难。 CFP供图
袁征用一串追问表达这10多年在公益诉讼中遇到的困惑，“在环境污染事件中，究竟谁才有资格发起公益诉讼？谁来认定污染责任？如何赔偿？谁来接受赔偿？环境公益维权之难，从兰州水污染事件中可见一斑。”
今年4月24日，是中国环境公益诉讼史上一个有重大意义的日子。这一天，全国人大常委会第八次会议高票通过新修订的《环境保护法》。这是环保法实施20余年以来的首次大修，它首次对环境公益诉讼作出规定，放宽了对作为诉讼主体的社会组织的资质限制，也打破了20多年环保公益维权的僵局。
借着新环保法的东风，广东也即将开展一系列的环保“大动作”。今天下午，广东省环保基金会将设立环境公益维权法律服务中心，并成立国内首个环境公益维权专项基金。未来，一个中心和一项基金就如同“两翼”一般，助力南粤环境诉讼健康起步。
不过，考虑到新环保法明年才正式实施，多位环保业内人士认为，“环境公益诉讼之门目前只能算开了一条缝，还有诸多细节问题亟待实施细则、配套文件的出台才能落实。”
尴尬境遇：兰州水污染事件凸显环保维权之难
谈起环境公益维权，现广东省环保基金会秘书长(原省环保局局长)袁征感慨良多：“这10多年一路走来十分不易。”
他首先谈起了4月11日的兰州水污染事件。水污染事件发生3天后，先有个别市民以个人身份向法院提起公益诉讼，但因“诉讼主体不适合”没立案；随后兰州大学法律系的学生们也想提起公益诉讼，同样的理由未果。最终，20多名市民无奈找到兰州消费者协会去投诉。消协受理了投诉。但目前兰州消协也没有做出是否进行公益诉讼的决定。
袁征用一串追问表达这10多年在公益诉讼中遇到的困惑，“在环境污染事件中，究竟谁才有资格发起公益诉讼？谁来认定污染责任？如何赔偿？谁来接受赔偿？环境公益维权之难，从兰州水污染事件中可见一斑。”
让公众与许多公益社会组织遭遇尴尬困境的根本原因，是此前环保法中并无相关诉讼主体资格的详细规定。在环保法修订案二审稿中，有资质的诉讼主体因限定过于严格，只有1家环保联合会符合条件而引发广泛争议。几经博弈，三审稿中，诉讼主体从“中华环保联合会”扩展到“全国性社会组织”，但各省民间组织依然被排除在外，争议持续发酵。直到今年4月24日，最终通过的环保法修订案第五十八条规定，诉讼主体的符合条件放宽为“社会组织，依法在设区的市级以上民政部门登记”和“专门从事环保公益活动连续5年以上且无违法记录”，且“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。
据最新统计，目前国内符合诉讼主体资格的公益社会组织数量已扩大至300余家。袁征认为，对这300多家环保组织而言，新环保法通过无疑是一个好消息，这意味着一直难以推动的环境公益诉讼困局即将破冰。
据其透露，在目前广东省内符合规定的公益组织中，省环保基金会是其中一家。不过，他也提到，“广东省内能同时满足3大条件的公益组织总数并不多，要么不能满足连续5年的要求，要么并非专业从事环保公益活动。”
个案介入：仁化血铅事件成功索赔4500万元
回忆起近年为解决污染纠纷、群体事件的奔走经历，袁征苦笑道：“环保部门其实也很无奈，以前没有过硬的法律支撑，环保部门没权关停污染偷排企业，只能到处打游击灭火。”
据介绍，国内一些环保组织，例如中华环保联合会、自然之友曾在云南等多地申请过公益维权诉讼，但因主体资格并不是环境污染的受害者，往往无法被法院立案受理。“去年一年，中华环保联合会在全国各地共联合发起了8次环境公益诉讼，但被法院受理立案的数量，却是0。”袁征表示，广东省环保基金会也同样面临这样的问题。
在中国政法大学环境法研究所所长王灿发看来，许多地方法院不受理的原因并不是无法可依，而是“地方法院大都属于自废武功”，因为一旦判了民间组织胜诉，后期由谁来监督治理？很容易有后遗症，“所以不受理，就免了很多麻烦。”
在诉讼之路走不通时，袁征曾尝试过调解的方式。2012年2月初，韶关市仁化县董塘镇的几名儿童在检查中发现了血铅异常，随着事件深入，当地竟然有160多名儿童先后检测出血铅超标。经过韶关多个部门联合调查，最终澳科、金利达等周边10家涉铅金属厂矿被证实是造成儿童血铅超标的元凶。
袁征和环保基金会的成员多次前往当地调解和协商，还组织当地政府部门与企业召开座谈会来协调赔偿问题。“当时那5家小厂矿属于要钱没有要命一条，根本拿不出钱来做赔偿。最后只有凡口铅锌矿(属国有企业)，接受了4500万经济赔偿。此事才算解决。”
然而，由于缺乏法律的刚性制约，更多的环境生态破坏事件却难以有圆满的结局。2011年，草根机构“急救南岭”发现国家级自然保护区南岭核心区正在遭受炸山开路的破坏。此后半年多奔走博弈，急救南岭小组争取到了“阶段胜利”，当地乳阳林业局立即叫停了当地旅游开发商“东阳光”公司所雇请施工队的施工。但遭到破坏的林木和山体再过10年都难以修复回原貌。
该组织成员“大鱼”今年最新一次去南岭上查看，发现当时林业局要求“东阳光”所做的边坡复绿工程效果并不理想，“现在很多小树苗都死掉了，除了新修了一条上山的步道，受损山体和林木还是刚炸完的光秃秃的样子。”更让急救南岭成员感到无力的，是他们既没有提起环境公益诉讼的主体资质，也没有专业的环境知识，更没有进行诉讼的资金。
然而，从5月12日开始，伴随着国内首个环境公益维权专项基金及环境公益维权法律服务中心在广东成立，草根环保组织的烦恼可望得到解决。
这份《广东省环境保护基金会关于开展环境公益维权工作的实施方案》明确提到，“在广东省环保部门、司法部门的指导下，广东省环保基金会将作为环保公益组织负责发起、执行、指导、协助广东省内的环保公益维权行动。”
袁征说，方案审议通过后将报省民政厅备案。届时，广东将成立省内首个环境公益维权法律服务中心。该中心将对外开设窗口，并设环保热线接受社会各界有关环境污染、维权纠纷等问题的咨询、信访、投诉，并将面向公众开展环境公益调解、公益诉讼、法律援助等服务。省环保基金会还专门为法律中心配备了11名专职环境公益律师团队。
为了保证法律服务中心正常运转，基金会还将单独设一个环境公益维权专项基金，这也将是国内首个环境公益维权专项基金。基金将实行专款专用，为环境公益维权工作中的调解、诉讼、污染检测、法律咨询、社会监督等工作提供经费支持；为法律援助垫付诉讼费、律师费、司法鉴定费用等。“启动资金来源有3个，首先是环保基金会向社会募集；第二个来源是申请财政拨款解决一部分，第三块是希望未来向污染企业赔付中提取一定比例归还专项基金，以实现基金的滚动发展。”
中国政法大学的环保法专家曹明德认为，该专项基金的成立“是环保公益维权方面一次很好的尝试”。因省环保基金会是公募基金，解决了多数社会组织“钱从哪儿来”的难题，又加上有专业的法律队伍，相信未来可以在保护生态环境、解决环境纠纷方面做些实事。
谨慎乐观：跨地域污染如何追责？
袁征也坦承，尽管现在新环保法通过了审议，“但也只算是门开了一条缝。”一方面，新环保法是从2015年1月1日才施行，此外，许多细节问题亟需法律细则、配套文件来落实明确。
以去年7月广西贺江水污染影响广东多地停水事件为例，目前新环保法大多只是原则性的表述，对于跨区域污染，社会组织如何向外省污染企业追责诉讼？对污染程度的评估、污染检测机构的资质、环境修复公司的资质、修复资金的使用监管等问题，目前都无法明确。
对此，中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发表示，目前，国家环保部正在建设专业的损害鉴定评估中心，个别省份也在试点在省监测总站的基础上试点建污染损害评估中心。对于跨区域环境公益诉讼，他认为可以委托第三方(省区或市)或国家更高一级的鉴定评估机构。
“但目前法律在长期监管方面还是有一些空白，污染企业长期修复谁来监管？修复完了谁来验收，新环保法都没有具体规定。”王灿发表示，希望环保部能牵头起草并尽快出台更多的细则、配套文件。
他建议，这些配套文件要列出一个环保法的实施清单，然后将任务分解到各省各部门，再制定出详细的时间表，以确保法律的最终落实。
