【内容提要】英国的民间公益组织遍及社会生活的各个方面，在数百年来英国社会乃至人类社会的进步中扮演了重要的角色。英国社会普遍的慈善观念和捐赠行为，日常化的公民志愿活动以及高度的公益透明意识，英国政府和民间公益组织之间达成的合作伙伴关系以及建立在相互信任、相互监督和公开透明基础上的合作公益机制，特别是政府对民间公益事业的大力支持，是英国民间公益组织蓬勃发展并发挥重要作用的不可忽视的重要条件。本文基于实地考察 ，概要介绍英国社会中民间公益组织的发展及其与政府的关系，并指出英国模式对于我国正在进行的民间组织法律环境建设及相关管理体制改革所具有的积极借鉴意义。
在英国，官方和大众媒体较少使用“非营利组织”或“非政府组织”的术语，而更多的使用传统用语“慈善组织”（Charity Organization），近年来比较通用的是“志愿和社区组织”(Voluntary and Community Organization)一词。后者和前者的主要区别在于：非营利组织或非政府组织除了包括民间公益性组织以外，还包括各种形式的互益性组织，而慈善组织则主要强调公益性的一面。英国的专家把“慈善组织”定义成为：为了广泛的公共利益而设立，非营利、非政府、从事各种慈善性公益活动的组织。考虑到“慈善组织”一词在中国一般具有较为狭义的用法，本文多使用“民间公益组织”一词，泛指英国的慈善组织。
英国的民间公益组织有着悠久的历史。早在12-13世纪，英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善组织。1601年，英国颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规——《慈善法》，该项法规不仅划定了公益慈善组织的范畴，强调了这类组织所具有的公益性、慈善性和民间性等原则，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架，给出了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。这项法规对于英国民间公益事业的发展起到重要的作用。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，出现了越来越多的公益慈善性的非营利组织：一批成功的工厂主或企业家出于博爱目的纷纷成立慈善组织；市民们基于社区互助与自我服务的目的也纷纷设立自己的慈善组织；越来越多的人们关心和参与社会公共事务，许多知识分子、政治家、工会活动家、社会活动家等也纷纷成立影响公共政策的各种公益性的游说组织。慈善组织数量越来越多，就业规模越来越大，对整社会生活的各个方面的影响也越来越大，公益慈善部门逐渐成为英国社会中与政府公共部门、私人企业部门相平行、相独立和相辅相成的民间公益部门。
最近半个世纪，英国的政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门都发生了很大的变化。二战以后工党政府上台，通过推行“国有化”，将原来由许多慈善组织提供的社会公益服务接管成为政府公共服务。20世纪70年代上台的保守党撒切尔政府针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题，大力推行“私有化”政策，将许多原来由政府公共部门提供的公共服务以委托等方式转交给民间慈善组织，使政府公共部门与民间公益部门的关系发生了很大的变化。1995年工党政府重新上台，布莱尔政府推行公共部门的所谓“现代化”改革，重新定位政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门的关系。布莱尔政府推行的所谓“现代化”，强调的一方面是要建立一个强大的、积极活动的民间公益部门，另一方面是政府和民间公益部门积极的合作。
英国民间公益组织的主要活动领域包括：扶贫救济，教育援助，宗教慈善，卫生健康，社会及社区福利，历史文化艺术遗产的保护，环境保护和生态改善，动物保护及福利，业余体育运动，促进人权与和解，针对无家可归者提供住处，科学研究及普及。
在英格兰和威尔士地区，截至2002年底，有近20万家民间公益组织，其中在英国慈善委员会登记注册的慈善组织共18.6万家，它们的总资产额约达700亿英镑；专职人员的总就业规模达50万人，占全英就业人口总量的约百分之三。
在英国，年收入在1000英镑以上的慈善组织须向英国慈善委员会进行登记注册并接受慈善委员会的监督管理。英国注册慈善组织的一般条件是：
第一，要注册的慈善组织，须和其它慈善组织在工作内容上不重复；
第二，慈善组织须有自己的管理章程，明确组织的目标及其管理方法。章程可以是理事会的文件、组织宪章或相应的法规；
第三，依照英国《托管人管理法》组成托管理事会。理事会成员应包括来自政府公共部门、所在社区、私人企业部门的代表。理事会成员可直接受雇于慈善组织，但不能有其他商业目的。慈善组织必须按捐款人及受益人的最佳利益导向进行运作与管理。
英国慈善组织的经费来源于多种渠道，其中来自中央或地方政府资助、社会募捐是两个主要渠道。英国政府每年提供给慈善组织的资助总额约33亿英镑，相当于慈善组织每年营业总额的大约三分之一；除此以外，英国慈善组织每年开展各种形式的社会募捐活动，获得各种公益捐款约33亿英镑。这两项共占英国慈善组织每年营业总额的约三分之二。2002年，全英各地开展了声势浩大的“安全捐款”活动，一方面大力推动社会募捐和慈善事业，另一方面向慈善组织提出了更高的透明度、更完善的社会监督的要求。
英国慈善组织的另一个重要特点是拥有广泛和大量的志愿者资源。慈善组织的有酬员工只占其经常就业的约三分之一，绝大多数是各种形式的志愿者。在英国，平均每一个16岁以上的成年人每个月都会从事某种形式的志愿服务。
在英国，民间公益组织的登记注册和监督管理有着一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系。除了颁布于400多年前的著名的《慈善法》以外，19世纪制定了关于慈善组织理事会定位及其管理原则的法规——《托管人管理法》（2000年修订）。内政部、文化部和独立与政府之外、直接受议会领导的英国慈善委员会，分别作为慈善组织与政府间的协调机构、资助机构、登机注册及监督部门发挥重要的作用。布莱尔政府上台后，为了加强政府与民间组织之间的合作，于1998年签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》。
英国政府与民间公益组织的关系
英国政府高度重视与民间公益组织的合作并视之为重要的合作伙伴。为推动民间公益事业的发展，英国政府不仅每年投入巨大的财政资源，而且建立了一整套完备的行政支持体系和独立于政府体系之外的一个庞大的登记-监督体系，努力建立健全各项法规政策并通过在各级政府与民间公益组织之间签署的具有指导意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，积极推动英国政府各部门及各级政府与民间组织之间的合作。
1998年11月，经英国女王批准，英国首相托尼-布莱尔、内政大臣杰克-斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯-斯通，共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT）。随后，由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。
COMPACT作为英国政府和NGO之间签署的一项指导性协议，用以指导英国政府各部门及各级地方政府在制定和实施公共政策过程中与民间公益组织之间确立合作伙伴关系。这个协议虽不具有法律约束力，但通过一系列原则成为英国政府各部门和地方政府与民间公益组织之间合作的指南与工作备忘录。协议充分肯定民间公益组织在英国社会的巨大作用，并强调政府与民间公益组织在价值观上的一致性和功能上的互补性与合作关系。
为了具体指导政府各部门及地方各级政府与民间公益组织之间的合作关系，COMPACT突出强调如下原则：
第一，政府对民间公益组织的资金支持原则；
第二，政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性的原则；
第三，政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则；
第四，民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则；
第五，政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。
COMPACT协议包含关于政府与民间公益组织合作的一整套的思想、观点和指导原则，它同时也是一个具有实际可操作性的纲领性的工作指南。为了推动政府与民间公益组织的合作，英国内政部拨款设立了轮值性的协议指导工作组，从全英主要的民间公益组织推荐20名负责人轮流担任工作组委员，具体负责COMPACT协议各项主要原则的落实。
在英国，内政部（Home Office）是政府各部门中规模最大、职能范围最广、综合协调能力最强的政府部门，共拥有大约一万5千名公务员，占英国政府公务员总数的一半左右。英国内政部负责政府对民间公益组织的指导、推进、支持、协调和相关法规及政策的制订与修改。内政部中具体负责这方面工作的有三个司：积极社区司（Active Community Unit）主要负责推动以社区为基础的民间公益活动与志愿服务的推广，通过政府采购及委托经营等方式与民间公益组织签订公共服务方面的协议，监督和评估这些协议的执行情况；公民再造司（Civil Renewal Unit）主要推动各级政府开展新公民教育并积极推动各种形式的公民组织的建立与发展；慈善司（Charities Unit）则主要负责推动英国慈善法的修改并推进英国对民间公益组织监督体系的改革与完善。
英国政府每年提供给民间公益组织的财政资源共约33亿英镑。其中大约一半来自英国政府的博彩受益。英国的博彩事业由英国文化部下设的全国博彩运作委员会经营，每年博彩收益的28%通过文化部下设的两个政府基金——新机会基金和社区基金——分配和全国的各级各类民间公益组织。分配方式主要是通过分设在全国各地的基金分支机构，以公开招标的形式进行竞争性基金分配。十年来由博彩事业提供给民间公益组织的资金总规模达140亿英镑。
在英国，民间公益组织的登记注册和监督管理机关是英国慈善委员会（Charity Commission），这是一个有着150年历史的官方机构，依据英国慈善法设立。根据1993年修订的英国《慈善法》，慈善委员会全额由英国财政拨款，属公务员体制，其主席由英女王任命，相当政府阁僚，但其运作管理独立于政府机构和议会治外，是一个依法设立、依法行使职能的独立机构。其主要职能如下：
第一，登记注册：负责英格兰和威尔士地区各级各类民间公益组织的登记注册。其中包括新注册组织和已注册组织的更新。
第二，咨询监督：负责向这些民间组织提供如何在法定框架下进行运作的咨询并进行监督管理；
第三，制定法规：拥有解释和改善相关法规的权限，可颁布法规文件，就已有的法律条文进行必要的解释和修正，和英国高等法院具有同等权限。
第四，调查执法：依法对民间组织存在的问题进行必要的调查并加以查处。
英国慈善委员会对民间组织的监督管理主要采取分类监管的方式。在英国已登记注册的18.6万个民间公益组织中，绝大多数都是以社区为基础的小型组织，这些组织资金规模小、专职人员少、社会影响也不大，对于这些组织的监督管理，慈善委员会一方面通过托管人理事会要求组织自我监管，另一方面则主要通过制定统一的原则、规范并委托专门的中介机构来进行。在民间组织中，有约1万个组织规模较大，它们虽然只占组织总数的5%，却拥有整个慈善行业的总收入及总资产的90%；其中有400个组织属于大型组织，它们占英国整个慈善行业总收入和总资产的45%。英国慈善委员会监督管理的重点是这1万家组织，特别是400家大型组织。在实行监管的方法上，英国慈善法要求所有的民间公益组织在运作上要高度透明和公开，由慈善委员会监督民间组织运作上的透明与公开程度，并随时接受的任何公民的举报；慈善委员会要求民间组织每年需提交两份报告：托管人理事会的年度报告和财务管理报告，前者要提供明确的证据说明组织的成就和计划，在政策上要明确指出资产保留、投资和资金发放的情况，在风险方面，要明确陈述回顾的情况，以及减少重大风险的措施；后者要求在开支方面有明确的分类，特别是对募集资金的成本有明确的划分，在基金上要有明确的划分，记账要合规，并对任何不规则的行为进行披露，等等；对于大型组织，一律要求实行推荐会计制度（SORP）。同时，慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估，并与其它相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的民间组织，慈善委员会有权撤销其托管人理事会，并限期组建新的托管人理事会。对于400家大型民间组织，慈善委员会设立有专门的监管机构进行重点监管。
英国民间公益组织的收入来源除了一步来自政府资助以外，还有很大的一部分来自社会捐赠。公益捐赠减免税制度是鼓励和推动社会捐赠的重要措施。在公司捐赠方面，根据英国公司法的规定，只要在公司账目中申明提供公益捐赠，捐赠的部分就会免去公司所得税（约占30%）。在个人捐赠方面，英国的制度和美国有很大不同。英国法律规定，个人向慈善组织的捐赠可获得免税待遇，但免税的对象主要不是个人，而是慈善组织。因此所有的慈善组织在英国必须掌握相关的所得税知识，然后向政府索要退税的部分。英国慈善援助基金会主要工作之一就是帮助慈善组织向政府索要退税的部分。该基金会成立于1974年，每年经手的退税金额高达10亿英镑。成为利用减免税制度支持英国民间公益事业的一个重要机制。
对英国民间公益事业兴盛原因的思考
英国是老牌资本主义国家，也是现代福利国家之一。英国的民间公益组织不仅历史悠久，而且渗透在社会生活的各个方面，发挥着政府和企业所发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间公益组织的存在及其作用的发挥，形成了英国社会政府公共部门与民间公益部门共同推进公共福利的繁荣景象。
民间公益事业之所以在英国能够发达兴盛，其原因大致如下：一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为其宗旨与使命；二是政府认识到自身的局限并将推动民间公益事业发展和公民社会的建设作为各级政府的目标与职能；三是在政府和慈善组织之间形成了良好的合作伙伴关系并制定了相关原则；四是政府从财政上大力支持民间公益事业的发展并设法保证财源；五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则；六是全社会都来参与公益慈善事业，将社会的慈善视为大家的慈善。
虽然英国的公益慈善法是世界上最古老的慈善法，但是这个法律也存在一些问题。因此年前英首相提出重新制定公益慈善法，并成立了专门机构推动该项工作。这表明，即使在英国这样的慈善先进国家，民间公益事业也需要不断改进，立法体系也需要不断革新。
英国模式对我国的借鉴意义
处于转型期的中国社会亟待建立和发展我们自己的社会公益事业。英国民间公益组织的发展及其与政府关系的模式对于我国具有一定的借鉴意义：
1．民间组织可以从政策上划分为民间公益组织和非营利企业两种类型。这样划分的意义在于：据此采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。对于民间公益组织，因其面向全社会开展公益慈善活动，要采取全面的免税优惠政策，并通过政府委托或政府采购给以资金支持，同时要鼓励它们开展多种形式的社会募捐活动，争取来自社会各个方面的公益捐赠，并鼓励志愿者积极参与这些组织的公益慈善活动。这类组织因其运作的是公益财产，应限制其开展经营性活动，依法强制贯彻公开性和透明度原则，并实行严格的社会监督。对于非营利企业（包括学校、医院等经营性的服务实体和行业协会等市场中介组织），因其提供的公共服务或者具有市场交易性，或者具有互益性，应从政策上鼓励它们参与市场竞争，依托市场维持组织的发展，相应地政府可采取一定的减税措施给以优惠。
2．政府与民间公益组织之间应通过协议的方式明确合作伙伴关系。民间公益组织因其活动领域极为广泛且规模参差不齐，在活动上与各级政府及政府各部门都会发生关系，由于同处于公共领域，彼此之间发生不协调、摩擦甚至矛盾在所难免，COMPACT作为英国各级政府和政府各部门在处理与民间公益组织之间关系上的行为准则和纲领性文件发挥了重要作用，我们可以借鉴英国的经验探讨在政府与民间公益组织之间确立一些基本的准则，并将这些准则以协议或其它具有约束力的形式固定下来。
3．政府应当将大力资助民间公益活动作为一项义务制度化。英国政府通过每年面向民间公益组织的33亿英镑的公益支出，实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务，表明动员民间公益具有极大的社会效益。我国的民间公益组织普遍面临资金困难，政府实际提供的资金极为有限且不规范。建议一方面借鉴英国的经验将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源，另一方面动用一定的财政资金，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。
4．应当建立独立于政府行政体系的国家监督机构。监督管理民间公益组织是一项重大的社会责任，我国目前是通过设在民政部下的民间组织管理局主要承担这种监督管理职责的，这种二级局本身难于协调与其他政府部门之间的关系，加上部门利益导致相互推诿扯皮，使得现行体制做不到对民间公益组织的有效监督管理。可以参照英国慈善委员会的模式，在全国人大下面设立公益慈善委员会，专门负责对各类公益组织的监督管理，这样既可以有效协调与相关政府部门之间的关系，监督政府有关部门依法行政，同时又能有效监督和保护公益财产及其运作，真正向社会负责任。
5．尽快制定中国的民间公益组织法，通过公益慈善立法促进社会公益事业的发展。英国的《慈善法》有四百多年的历史，并且还在进一步修改完善。我国尚无系统的公益组织法，仅有的《公益事业捐赠法》还难于执行，社团等相关法规也亟待修改完善。可以参照英国的《慈善法》和其他相关法规，尽快制定我国的民间公益组织法，通过立法推动对公益财产的保护并促进社会公益事业的发展。
当然，我国和英国的政治经济制度、社会文化背景都很不相同，直接照搬英国的模式对于我国民间组织的发展并不有利，需要在深入研究中国国情的基础上借鉴他国有益的经验教训，洋为中用，努力探索一条在法治基础上推动中国社会公益事业蓬勃发展的新路来。
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