如何定义非政府组织
首先简单地讨论一下我们今天所谓的“非政府组织”的定义、“治理”的内容，以及一些相关的内部和外部的与治理有关的机制，然后对影响NGO治理的外部环境进行一些探讨。
有的时候在西方谈到NGO的话更多的是谈到它的组织性或正规性、非政府性、非营利性以及它的自治性和志愿性这样一系列的结构上的特征。
但实际上如果从那样的一个角度去考虑非政府组织的定义的话，在中国大陆要寻找符合定义的NGO是非常难的。刚才徐永光先生已经对NGO的存在形态，还有它的法律身份的各种表现方式作了非常系统的梳理。所以我倒是主张，在中国，不要从结构上、从法律身份上去定义NGO，最好是从功能上，也就是说从一个社会组织的所作所为上去看它是不是一个民间组织。所以就是不管它有没有法人身份，不管它是不是完全独立于政府，也不管它是不是有完全的自主性，只要它做的事情是我们公认的一个非政府、非营利组织应该做的事情，那么我们就认为它是一个非营利机构。
所以我下面谈的这个非政府组织，更多的不是从结构上，比如说它有没有法人身份，它是不是完全独立于政府的控制，是不是完全有自治的能力，或者是它有完全的志愿性，关键是看它的所作所为――从功能的角度而不是从结构的角度来定义它。
可以看到，最近30年来，中国的民间组织增长是非常快的。前面的几个发言人包括杨岳副局长1还有徐永光先生2都对这个发展的势头做了很好的描述。下面我引用的是2005年8月份李立国3介绍的一些数据。从每万人民间组织的数量，以及民间组织的总支出占GDP的比重，还有民间组织的总就业人数占非农业人口的比重来看，与其他国家相比，中国在这些方面都是非常低的。这也意味着在中国虽然非政府组织经历了一个快速的、迅猛的发展，但实际上潜在的发展空间还是非常非常大。
那么目前的发展环境，我觉得与十几年前相比，中国NGO的发展环境已经有了极大的改善。一方面是社会需求在增加，需要而且NGO能够解决的问题非常之多，还有社会环境非常有利，另一方面就是来自本土的经济资源还有来自海外的资源也是越来越多，同时社会公众对NGO的认识已经有了空前的发展。最突出的表现就是做志愿服务的人越来越多，实际上就是说志愿资源是非常多的。现在制约志愿服务发展的主要因素是我们现在的管理能力以及社会还没有一套很好的机制来有效地开发这些资源、运用这些资源。再者就是中国的经济发展达到了一个全新的水平，已经进入中等收入国家的行列，同时收入不平等非常大，出现了一批非常有钱的企业和个人。但是从目前来看，政治大环境还不是非常有利，而且在社会领域，国家有一种趋势，就是在回归一种全能主义政府的表现。也就是说政府希望在社会服务这个领域中发挥主导性的而且是非常全面的作用。最近几年在政治上对富人阶层还是形成了比较强大的舆论压力，所以这个阶层对慈善的关注开始增加，无论是个人还是公司，像企业的基金会也开始增加。现在主要的限制也是来自于政府管理部门，因为在登记注册方面的限制还是非常多的，否则的话发展的速度也会非常快。
治理的内涵
现在我想谈一下今天的主题，就是在这样的背景下“治理”的内涵。我个人理解，所谓“NGO治理”是指一种机制，它为NGO规定正确的目标，并使其按照正确的方式追求正确的目标。它也提供了从整体上考察NGO的处境和发展策略的分析框架。
要让NGO发挥作用，必须赋予它相应的权利。NGO既然享受了权利，就要承担相应的责任。而这又要求存在一种机制，借助其利益相关者能够判断NGO的所作所为是否符合公共利益，并据此对NGO进行奖励或惩罚。所以，“权利”、“责任”、“负责”和“问责”构成了“治理”的核心概念。公众、捐助者、受益者、媒体也在逐渐成熟，他们开始意识到自己的权利，也意识到NGO必须承担什么样的责任，并开始自觉地行使自己的权利，对各种违背法律和道德的行为发出谴责和抗议。于是，“责任”、“负责”、“问责”成为中国NGO必须面对的议题。
责任或义务
NGO的社会功能直接决定了它的责任或义务。NGO必须与其他社会组织和个人合作，才能实现自己的社会功能，因此它还必须满足这些利益相关者的期望或要求。正是NGO的社会功能和利益相关者共同规定了它的责任或义务。
在中国，尽管NGO的利益相关者为数众多，但是最有影响力的还是政府、国际组织、跨国公司、国内的大企业、专家和媒体。它们对NGO的要求或期望基本上规定了NGO的责任或义务。 NGO关于“责任”的自我意识对它的所作所为也有直接影响。
内部治理结构
由于“官办NGO”和“草根NGO”的内部治理结构差异巨大，所以我们将分别讨论它们的内部治理问题。在西方，NGO最重要的内部治理机制是“理事会”。理事会代表社会利益，而且理事会掌握最高决策权力，可以保证NGO的所作所为能够对社会负责。
这一机制在中国不存在。从总体上来说，无论是官办还是草根NGO，都没有货真价实的理事会。这种状况源于中国独特的NGO管理体制――“双重管理体制”。“双重管理体制”将所有重要权力都赋予了“业务主管单位”，而且规定只有党政机关及其授权的机构才能担任“业务主管单位”，从而把一切正式社团置于政府的直接控制之下。
中国NGO的“业务主管单位”掌握了其他国家NGO的“理事会”的全部权力。所以，官办NGO的理事会徒有虚名。这种治理结构是“畸形的”，无法保证官办NGO对社会利益负责。理论上说，官办NGO应该对业务主管单位负责，实际上仅仅对业务主管单位的主管领导和管理者的个人利益负责。这种治理结构决定了官办NGO的主要管理者由业务主管单位任命。由于绝大多数管理者来自政府部门，加之缺乏应有的责任感和工作热情，所以官办NGO的组织文化偏向于衙门文化，也不大可能形成获得共识的、正确的组织使命和目标。但是，为了自身的生存与发展，在市场竞争的压力下，官办NGO能够对社会需求做出反应，但限制在政府鼓励、允许、至少是默许的范围之内。在项目设计和执行过程中，往往掺杂部门和个人私利。官办NGO一般是秘书长专政，对内、对外均缺乏透明度，更不要说对社会负责。
草根NGO的处境与官办NGO大不相同。它们得不到政府的恩惠，但也逃避了政府严厉的管制。那些走投无路的草根NGO只好另辟蹊径，或是注册为企业法人，或是挂靠在其他社团法人名下，或是干脆不注册就直接开展活动。其实，现有法律并未能阻止草根NGO获得法人身份，只是给它们制造了麻烦，同时也给第三部门的整体发展带来了隐患。
工商注册的NGO有两套章程，一个是按照工商注册要求，注册时使用的股份合作制企业章程；另一个是根据NGO组织发展的模式制定的，是实际执行的章程。这就形成了注册章程和实际执行的章程不一致的局面。工商注册中有关章程、理会及组织机构等的设置，具有法律效力。 按照NGO的原则设立的董事会、组织机构等在实际运作中不受法律保护，因而存在潜在的法律问题。
在工商注册的NGO不可能获得税收优惠，需缴纳营业税、所得税、房产税、车船税、教育附加税、城建税等等。
还有一个更为严重的问题。NGO注册为企业法人，在法律上NGO的资产就归股东所有。但是实际上这些资产不应该归股东所有。这里存在道德风险。一方面，由于捐助方担心道德风险，从而限制了大额捐赠。另一方面，企业章程赋予了发起人过大的权力，使他们可以凭借法律而独断专行，违背NGO的理念和原则。
草根NGO一般是由一名领袖发起、组织、领导。他们或是在海外工作过，或是在国际组织工作过，或是有某种海外关系，或是一位有责任心的、富有行动感的理想主义者。草根NGO具有明确的使命，而且成为全体同仁的共识。草根NGO的组织文化没有官气和商气，比较纯正，能够对社会需求做出及时反应，但是受到海外资助者的严重影响。由于缺乏法律合法性，草根NGO基本不具备在本土筹资的能力。由于不受政府欢迎，海外公司也不支持它们。所以，草根NGO几乎完全依赖海外NGO的资助。海外NGO的资助对草根NGO的发展具有决定性影响，不仅影响它们的项目选择，也影响到它们的生存与发展。这就是那些成功的草根NGO的领导人都具有某种海外背景的?-因，否则它们得不到资助。由于资助者是海外NGO，有意识和能力要求被资助者负责，因此草根NGO比较负责，透明度也高。它们在海外NGO那里具有很强的合法性和公信力。
外部监督机制
NGO的“内部治理结构”与它是否“负责”有关。在这里，“负责”意味着不欺负别人，意味着主动承担应尽的责任或义务。“负责”是NGO自觉的追求。而NGO的“外部监督机制”与“问责”有关。“问责”强调利益相关者追究NGO责任的权利和机制。显然，“问责”突出被动的色彩。
可以把“问责”进一步区分为“积极问责”和“消极问责”。前者指“事后的追究和惩处”，后者指“利益相关者的不合作行为”。
在中国，现有的“积极问责”手段包括：民政部门的管理、业务主管单位的控制、政府的审计、社会独立机构的审计、捐赠方和受益方的监督、媒体监督、公众监督、行业自律、专业NGO的监督、定期公布财务报告、公众意见调查等等。值得注意的是，司法部门开始介入NGO监督领域。
尽管NGO与其利益相关者冲突不断，但是只有极少数冲突被公之于众，诉诸法院的更是少之又少，绝大多数冲突都以“终止合作”了结。但是，“终止合作”并不意味着NGO轻松地逃避了惩罚。其实，它要付出丧失“社会合法性”的惨重代价。在一个竞争激烈的公益市场上，丧失“社会合法性”就意味着失去赖以生存与发展的资源。因此，就今日中国而言，捐赠市场的竞争机制是最主要的“消极问责机制”之一。
注册为工商企业的草根组织，之所以要建立两套章程，就是为了赢得社会合法性。由于政府不给钱，法律意义上的合法性仅仅是一种保护性资源，要想得到钱，只能向社会伸手，所以中国的草根NGO包括绝大多数官办NGO都必须获得社会承认，否则将无法生存。也就是说，他们都无法逃避“消极问责”！
背景或宏观环境
NGO不是在真空中活动的，国家的政治制度、法律框架、管理政策，社会对它的需求以及所能提供的资源，来自海外的资金、知识、人员交流，这一切对NGO的治理状况具有强烈的影响。所以，要理解中国NGO的治理状况，就必须理解中国的经济、社会、政治的特征，就必须理解“改革”、“开放”的含义。
经过20多年的改革开放，今日中国已经与30多年前的时代相去万里。市场取代了计划，权威政体取代了集权体制，政治控制放松了，思想也更加多元化。经济领域已经获得了自主权，公民的私人生活不再受到政府的控制，“私域”基本上实现了自治。但是，国家仍然有意愿也有能力对公共领域实行严厉控制，所以取代旧的国家支配体制的不是社会自治，而是一套新的国家支配体制。这一新的国家支配体制可以称之为“分类控制结构”。
政府根据各类NGO与自己的政治权力的关系实施不同的管理策略，例如，把功能性团体直接纳入自己的组织体系；对重要的社会服务组织实施间接控制（双重管理体制），同时允许此类的小型独立组织的存在；对次要的社会服务组织则实施放任式管理。从总体上来看，改革开放以来，中国大陆的社会结构变迁可以被看成是国家建设上述“分类控制结构”的过程，也就是国家重新塑造其社会控制体制的过程。确切地说，这是一套国家利用“非政府方式”，在新的经济环境中，对社会实行全面控制的体制。
完善治理机制的基本策略
如何改进中国NGO治理状况？
首先，必须从现实出发，而不是空谈理想，或滥用西方社会的经验为解决中国的特殊的现实问题“开药方”。
其次，中国NGO治理可谓“百废待兴”，几乎在所有方面都存在严重的问题，所以几乎在所有方面都亟须改善。但是在这里我们只能关注那些最重要也最紧迫的问题。
最严重的问题是缺乏一个合理的法律框架。但是，这一问题短期内又无法解决，而且不能由NGO自己来解决。NGO的命运与政治大环境息息相关，而政治变革的方向和结果又取决于多种因素。
NGO不应该消极地等待外部环境的改善。一方面要通过与各方面的合作，推进法律环境的改革，另一方面在现有条件下通过自身的努力完善自己的治理机制。
首先，建立共识。NGO是什么？NGO服务于什么目的？NGO的合法性来自哪里？NGO对谁负责？NGO对利益相关者负有什么样的责任？NGO行为的哪些方面必须做出交代？如何交待？NGO如何对批评做出回应？NGO需要反省这些问题，并就这些问题的答案形成共识。
也就是说，应该显示出具有同情心、责任感、人道主义、利他主义精神。NGO的项目或活动应该建立在理想的价值观的基础上，而且这些价值观应该体现在组织愿景、使命及战略目标中。NGO不应满足于自己信奉和实践选定的价值观和道德原则，还应该把这些价值观和道德原则推广到所有的利益相关者。
其次，通过会议、论坛、网络、杂志等媒介，建立NGO社会的经商机制，形成关于“NGO良治”的共识，并在此基础上采取切实有效的行动。针对NGO要么是官办，要么注册为企业这一困境，要发展一些专门用于NGO身份鉴定和诚信评估的专门项目和机构，通过它们实施共同的道德规范并监督执行情况。这类项目和机构也是发展行业文化、建立行业自律机制的重要力量。为此，需要全国性的组织推行道德规范的鉴定和发展，也需要广泛的国际合作。在这方面NPO信息咨询中心与麦克利兰基金会的合作是一个值得学习的典范。
最后，要建立广泛的参与机制。NGO不仅应获得法律承认，至少还要获得捐赠者的支持，乃至所有利益相关者的支持。NGO必须关注自己的社会合法性。为此，必须提高透明度，开放决策过程。NGO必须扩大外界参与的深度和广度，使利益相关者真正参与到重要决策程序之中。通过公众意见调查也可以实现公众更大程度地参与，而且公众参与程度也需加以评估。也就是说，委托人、受益者、合作者、媒体、社会公众、独立审计机构、政府都要参与对NGO的管理。这种参与机制也就是来自政府、独立审计机构、媒体、捐赠人、受益人、公众的监督。经验表明，只有自律是不够的，没有来自外部的有力监督，就不可能保证NGO健康发展。
(本文根据作者在2007年11月中国青少年发展基金会等机构举办的“第二届治理论坛•非营利组织治理与和谐社会建设”上发言整理而成，有删节。)
