欧盟-国际助老会“中国西部老年人及其社区扶贫项目” 在运行3年后，于2006年7月结束。欧盟作为资助机构，提供了100万欧元的经费。项目最终评估报告的总体结论认为，“项目高度圆满地实现了它的既定目标”，呼吁中国政府将其作为模式在更大范围内进行推广。
“66岁的李双秀女士以织布为生，现在与儿媳和两个孙女住在一起。老伴5年前离开人世，儿子在外打工。李女士 2004年、2005年分别向‘种子基金’贷款1000元和2000元，用于购买更多纺线，扩大生意。现在，她的日均收入从10元提高到15元，额外的收入使她可以供大孙女上大学。此前，李女士一家常常入不敷出，买不起织布用的纺线。”
“59岁的老李患肺病，无法下地劳动。他借款2000元买了一头奶牛，拿卖小牛崽的收入支付医疗费。”
“72岁的黄炳坤老人两次各贷款1000元买了两头牛，饲养后卖掉增加了收入。这提高了老人在家庭中的地位，受到了更多的尊重。”
……
在欧盟-国际助老会“中国西部老年人及其社区扶贫项目”（以下简称欧盟项目）覆盖的农村社区，“种子基金”这个小额贷款机制，催生了很多这样的故事。1
这些故事的主人公——农村老人，既是项目的受益目标人群，同时也是项目的管理者和运作主体。项目向35个村老年协会拨款6000 欧元成立“种子基金”，由协会向老人提供小额贷款从事生产增收活动，同时辅以生产技能和协会管理培训。此外，还对社区进行健康干预，在老年人中普及疾病预防知识，对村卫生员进行培训，提高农村社区对老年健康服务的敏感性和服务水平。为鼓励协会开展各种文娱活动，项目还给每个协会提供了300欧元的小额奖金。
作为对社区以及地方政府产生影响的外部力量，国际助老会和中国老龄协会两家国家级合作单位，共同对项目进行管理，并与项目省老龄办以及3家省级医学院合作。欧盟作为资助机构，提供了100万欧元的经费。日前，项目在运行3年后已于2006年7月结束。最终评估报告的总体结论认为， “项目高度圆满地实现了它的既定目标”，呼吁中国政府将其作为模式在更大范围内进行推广。
瞄准农村贫困老人
“中国社会的转型造成的人口流动，削弱了传统社会中的代际联系，也相应削弱了老人在传统社会中获得的经济和生活保障，使传统的养老方式被消解。从这个意义上，中国的农村老人是受农村贫困和相关社会问题影响最直接、最严重的人群。”欧盟驻华办事处项目官员玛丽娅在项目成果报告会上致辞时说。
在很多农村地区，持续多年的农村劳动力大量外流，已经使农业生产的主要责任转移到女性和老人身上，出现了农业的“女性化”和“老人化”现象。加之计划生育政策影响下，家庭结构小型化的趋势，使“传统的家庭养老方式逐渐丧失其赖以存在的基础，传统的家庭养老保障制度面临严峻挑战。”作为农村中的弱势人群，长期游离于国家福利保障体系之外的农村老人，正面临社会转型带来的巨大压力。全国老龄工作委员会办公室2002年开展的一项调查表明，城乡贫困老人约为 1010万，其中农村老人860万，贫困发生率大约8.5%，大大高于城市。
而总体上，农村老人得到的保障要大大低于城市老人。因此，“助老工作的重点应该放在农村。”全国老龄委办公室国际部主任肖才伟主任说。
在我国的社会福利保障体系中，老人属于民政救济的对象。国家扶贫项目又多采用财政扶贫资金与贫困户自筹资金配套的方式，这样基本上将缺乏经济能力的弱势老人排除在外。2 但在农村目前的现实条件下，在养老保障体系还未健全的情况下，老年人还不可能完全放弃力所能及的经济活动，增收对老人及其家庭有着重大意义。欧盟项目瞄准农村贫困老人，实际上是要提高扶贫项目的瞄准“精度”。
以老年人为主体
“我们在提到农村老年人的时候，马上考虑到的问题是如何保护老年人作为一个弱势群体所应保障的权益。而欧盟项目的特点是将农村贫困老年人作为项目运作的主体，完全相信他们具有自我决策、自我管理和自我发展的能力。” 在陕西项目顾问郭海军看来，由于采纳了以老人参与和自我发展为特征的扶贫方式，欧盟项目与其他常见的针对农村老人的传统救济式扶贫方式有很大区别。
也就是说，在欧盟项目中，老人并非是简单的救济对象，而是扶贫资源管理和分配过程的参与者和决策者。在项目合作方看来，将老人看作负担而非社会的资源，是一个错误的观念。
出于这样的理念，项目并未试图“建立一个慈善体系”，而是将着眼点放在老人的发展上面，即通过赋权给老人提高自立能力，扩大其在社区中的影响力和地位，改善老人的经济及社会处境。老年人作为社区资源，同样能够为社区做出贡献。
换句话说，应对老人问题，“不能和其他问题割裂开来，老人工作要反映社会经济发展的状况。” 欧盟驻华办事处项目官员玛丽娅说。
在实际操作中，村级老年协会成为项目的载体。通过协会凝聚老人，自我管理，低成本运行，选择这样的切入点有其现实背景。
中国老龄协会2004年委托进行的一项调查报告指出，近年来，由于仅靠政府解决养老问题已经带有很大的局限性，政府老龄工作进行了职能转换，老年人管理和服务逐步走向社会化和社区化，要求以基层社区老年人协会这一组织形式为载体编织管理网络。集中统一的以行政力量为主导的老龄工作组织模式将被专业化、独立化和社会化的老年群众组织模式所代替。3
在报告撰写者看来，老年群众组织功能的发挥不仅可以有效弥补家庭养老功能的弱化，而且还能有效地弥补和克服市场按照效率配置养老资源的局限性和负效应，减缓甚至消除政府职能转换、管理体制转轨过程中出现的提供养老资源不足的弊端。而且，独立的老年协会还能够为老人提供权益保障的功能。（当然，政府作为养老资源的主要提供者，任何时候都负有不可推卸的责任。）
老年协会的现实处境
但是，与现实的需要相比，老年协会的发展情况并不乐观。
在中央层面，全国老龄委由24个中央部委部长和一些全国性组织的负责人组成，是国务院主管全国老龄工作的议事协调机构而非政府职能部门。中国老龄协会作为全国老龄委的执行机构，拥有一个下达县级的全国网络。
据全国老龄委办公室国际部主任肖才伟介绍，中央和地方老龄办机构性质存在差异，一些地方老龄办是政府序列的职能部门，可以担当老年协会注册的主管部门，而其他地方的老龄办却只是政府部门间的协调机构，并非职能部门。“中央政府和各级地方政府对老年人协会是民间自治组织，还是政府内部组织的性质和法律地位还没有明确定位。”这种情况对一些地方的老年协会注册造成了影响。此外，3万元开办费以及办公场所的注册条件，也使一些基层老年协会望而却步。
据有关调查，我国的大多数老年协会是在政府主导下成立于上世纪80-90年代之间，而且多位于较为富裕的城市和城郊地区，存在自治程度不高，功能单一，参与人数不多的特征。“很多地方的基层政府与老年人协会自治组织已经演变为行政领导和隶属关系，老年人协会存在 ‘行政化’倾向。”4
欧盟项目介入后，帮助陕西和湖南的项目村中已经存在但不能有效发挥作用的老年协会进行了改选（改选的协会达到76%），而四川省的9个目标村内，当时并没有老年协会，实际上是白手起家进行筹建。这些协会经过多方讨论协商，形成了组织架构以及章程和规范。
肖才伟介绍说，社区（村级）老年协会似乎不用注册，但由于欧盟项目中的协会要运作小额贷款，需要开设银行帐户，所以有的地方采用了变通办法，由县老龄办出面，与银行协商为村老年协会开设了正式帐户。
除了体制上的一些障碍，协会自身的运作也并非一帆风顺。
明朝忠老人的体会
“第一年收款硬是有点麻烦。”来京参加项目成果报告会的明朝忠老人操着一口四川腔说到。明朝忠是四川宝兴县硗碛藏族乡夹拉村老年分会会长，协会为村里200多位老人服务。开始时为催还贷款，每家每户走访，“有的就是拖着不还，跑安逸了。”
当然制度逐渐起了作用。在夹拉村，围绕“种子基金”的发放和监督，由5位老年小组代表、政府代表、老年分会会长和会计9人组成共管团队，开始时实行3户5户联保制度，后又采用更为严格的担保制度，加上基金管理者的努力，借款人增强了信用意识与合作意识，结果第一年的还款率达到100%。
统计显示，欧盟项目村以透明和公开的原则吸引老人参与协会，老人加入的比例平均达到96%，比非项目村的老年协会要高很多。“通过实践，增强了掌管资金运作和一般性事务的能力，自身的公益性又使它在改善老年人家庭代际关系，改善村民间的关系，净化社会风气方面发挥了重要作用。” 5
政府资源动员的启示
得益于中国老龄协自上而下的推动和倡导，项目带动其他政府部门配套投入资金，有的项目省政府的投入甚至超过了项目本身在该省的投入。
据统计，陕西省2005年扶贫计划中给每个项目村老年协会配备B 超机，配套设施建设资金275万；四川为项目村建设小学，卫生所，解决人畜饮水，投资240万；湖南配套基础设施建设资金145万。一位镇长表示，由于省、县领导为欧盟项目的事情经常到访，使县农业、林业、卫生、民政等各部门在项目区投入更多的服务。村里，地方政府以及富裕的社区居民为协会提供了办公场所及活动中心。
政府的重视、支持甚至“特惠”对项目村带来了积极的影响，这正是项目希望达成的倡导效果。但是另一方面，有研究者表示，政府也需要兼顾非项目村的需要。中国老龄科研中心孙陆军认为，项目村和非项目村太大的差距可能会造成负面影响，他期望目标群体的整体发展不会引起它与非目标群体发生断层。此外，孙陆军建议，应将农村老年协会建设和政府的扶贫项目结合起来。如果这个基于欧盟项目形成的开创性思路最终成为政府的一项政策，对农村老人工作以及农村扶贫工作而言，或可为包括民间组织在内的多部门合作开拓一片扶贫助老的新天地。
在项目管理方面，鉴于政府层级管理对项目可能造成的资金消耗，陕西省突破以往层层下达的惯常做法，由省项目办将种子基金直接拨付项目村的老年协会，由协会自主管理、自主选择项目、统一组织技术培训，大大减少了中间环节，这也是一个创新之处。
协会的可持续性
日前，欧盟项目已经结束，老年协会能否继续在失去外力推动的情况下保持独立，持续开展活动，是各方最为关注的问题。既需要政府支持，又要使这种支持和行政干预区分开来，是颇值得考量的一个问题。
与政府的互动在协会运作开始就发生着。国际助老会的最终评估报告显示，地方政府由于担心人们误用基金，最初对种子基金有强烈的控制倾向，掌握了协会的决策权和各种资源，而许多村委也曾想向基金征收管理费。在国际助老会和项目伙伴的强烈反对下，同时也是在协会独立运作的能力得到提高的情况下，局面在后来得到改观。国际助老会担心，老年协会在项目结束 ,单独运行的过程中，会因政府的干预而不能保持独立性，从而失去活力。
可持续运转的另外一个关键在于资金筹措。项目期间，欧盟提供了基本的管理费用，协会管理则主要由热心公益的老人志愿担当。项目结束后，管理费用的筹措一直是个问题。而且，对长期依靠志愿精神从事繁重的协会工作的管理者们，也需要考虑给予必要的补贴。
截稿时传来最新消息，湖南和陕西省已经决定由政府向协会提供运作经费。早些时候，国际助老会也表示，要向欧盟申请经费维持协会运作，然后再考虑下一阶段的工作。
一些村也开始探索筹资的途径。常见的方式是收取会费，或者向使用种子基金的借贷者收取一定比例的占用费。湖南的一些协会通过收取假日和集体活动中的表演费用获得了收入，向自立先行一步。
可改进之处
评估报告对项目的不足之处提出了建议。
首先，鉴于协会中女性参与不足的问题，报告建议要赋予妇女更多权力，使妇女更多地加入协会，参与管理（所有老年协会委员会中妇女比例不到15%，会员中女性比例也很低）。
其次，是需要拓展种子基金的受益面。目前的贷款对象限于有偿还能力的老人，将更弱势的老人排除在外。这尽管在原则上符合小额信贷的基本要求，报告指出，在政府救济无法到位的情况下，协会还应兼顾这类边缘人群的利益。实际上，有一些协会已开始制定政策，以较小额度向极贫成员分配资金，或者直接捐款帮助极贫或者患病成员。
第三，目标村庄的选择上过于分散，项目官员无法逐一走访。应改进选择标准及程序以选出更加贫困的帮助对象。
最后，合作伙伴的选择也很重要，这关系到项目目标的实现程度。卫生方面的合作伙伴（医学院）的兴趣和能力在于学术研究而非项目执行，更适合提供技术支持。而且由于医学院隶属教育系统，对卫生系统的作用不够强。■
注释：
1.项目启动于2003年3月，实施地是陕西、湖南和四川3省9个贫困边远山区县/市的 17个村，以3500名老年人及其家庭和社区为目标，旨在提高老人的生活与福利水平。 2.中国老龄协会国际合作项目办，《中国西部老年人及其社区扶贫项目调研报告》， 2006年7月。 3.黄乾，原新，《中国城乡老年群众组织研究总报告》，UNFPA/中国老龄协会合作项目，2004年7月。 4.同注1。 5.中国老龄协会国际合作项目办，《中国西部老年人及其社区扶贫项目调研报告》，2006年7 月。
国际助老学会（Help Age International）
国际助老学会成立于1983年，代表全世界的老龄人口并和他们一起进行宣传，增强公众对老年问题的关注意识。国际助老学会是一个有60多家非营利机构参与的全球性网络，促进成员机构之间的互相支持，分享彼此的技巧和经验。国际助老学会向网络的附属机构和其他一些老年人机构提供技术支持和小额赠款。
在中国，助老学会主要通过它设在泰国清迈的亚洲老年培训中心开展工作。在上个世纪90年代，它就与中国的一些医科大学和其他健康培训机构共同为健康和社会关会专业人士以及服务提供者举办与老年人护理相关的培训课程。在过去的六年里，已有数百名在中国投身老年人护理工作的人接受了培训。培训结束后，受训者已经依次开办了好几次短期课程，还发起了针对老年人的健康和社会关怀的探索项目。
2001年，在四川省的三个少数民族社区进行的参与式研究被证明是国际助老学会中国项目的转折点。该研究关注生活在边缘化社区的老年人的处境，突出老年人的能力和他们对家庭和社区的贡献。这个项目引来了在中国西部三省执行项目的另一个项目（即“中国西部老年人及其社区扶贫项目”），希望将推动对贫困老人的健康关怀和扶贫工作结合起来。
