初春三月，中国发展简报的编辑将“走进西部”的步伐迈进了农业大省——陕西，寻觅参与式发展在秦川大地的身影。在陕西省的短短几天里，笔者亲赴浦城县和长武县的几个村子，查看了省扶贫办、国际计划和陕西省妇女研究会在当地的参与式扶贫实践。看来，无论是政府扶贫力量还是国际机构和草根非政府组织等社会扶贫力量，他们都已响亮的喊出了“参与”口号。
20世纪70年代以来，在以救助儿童会、乐施会等国际发展组织的积极倡导下，以注重多元化发展为核心理念的参与式发展理论逐渐取代了以经济增长为核心的传统发展理论。中国政府也以前所未有的积极态势采纳了参与式发展方法，并希望以此提高扶贫资金的使用效率，使政府在扶贫方面的可观投入1 发挥更为实在的效果。
人人都说“参与”好?
自2001年底，陕西省政府开始了参与式扶贫开发的试点工作。省扶贫办综合处处长杨向领在接受采访时说，参与式扶贫是政府扶贫方式的重大转变。和以往的扶贫方式相比，参与式扶贫可以充分调动村民的积极性，变“要我干”为“我要干”，有助于政府的扶贫工作取得更好的效果。村民自己选项目，参与项目决策和实施工作，热情高涨。
咸阳市长武县昭仁镇斜坡村，关中地区的试点村，是省扶贫办从全省50个国家级贫困县和27个省级扶贫开发工作重点县的最贫穷的村里选出的三个试点村之一，自然条件差、基础设施缺乏、地方病多发。
2001底到2002年间，省扶贫办运用了参与式方法主持了该村的村级扶贫开发规划编制活动。笔者询问村民们对参与式扶贫的看法，众人一致说参与式很好，但究竟好在哪里，各人的答案似乎又有所不同。村长李三元表示，参与式扶贫就是办实事。村支书李安林则认为，参与式扶贫与以往的扶贫有很大的不同，“过去项目由县里定，村民愿意不愿意都得干；（实行）参与式扶贫后，群众自己选项目，没有抵触情绪，落实起来比较容易。”村民李小波说：“（参与式）很好。过去也有扶贫，但是金额少，这次作用大。”村民王锋也说：“参与式扶贫很有用。”
国际计划（Plan International），一家致力于儿童发展的国际组织，将参与的理念贯穿在他们的工作中。它与陕西省妇联合作，在淳化、蒲城、西乡、榆林和佳县5个项目县开展改善儿童生活的社区环境的活动。蒲城项目办主任赵升礼有着29年的教育工作经历，曾担任过蒲城县教育局局长。在国际计划蒲城项目办三年的工作经历，彻底“颠覆”了他过去对于儿童主体性的认识：“在编制村级发展规划时，我们请村里的孩子们参与发表意见。结果孩子们提出了很多大人没有想到的项目。（和成人相比），孩子们更关注未来和环保。孩子们的不少建议被写进村级规划里，我根本想不到他们在决策中能发挥这么大的作用。”项目助理梁建军说，让相关利益人广泛参与能够保证项目的公开和透明，使项目实施起来更顺利。村民胡继海曾担任过村会计，有相当的见识。他认为，“参与”让村民有发表意见的机会，总体上会使村民的民主意识得到加强。
陕西省妇女理论婚姻家庭研究会（简称妇女研究会）是一家有妇联背景的独立民间机构。从1996年开始，妇女研究会先后在陕西西乡、丹凤、宜川、千阳等县建立了长期的社区综合发展项目点，为贫困地区争取到的项目资金累计达500余万元。负责人高小贤对参与的理解在很大程度上是来源于她的妇女学研究背景。她所主持的许多项目都十分强调“参与性”和“社会性别敏感”。高认为，“参与”式扶贫并非单纯的“扶贫”，而是一种以村民作为主体的“发展”。研究会开展的所有项目都十分强调“参与”，村民需要参与项目从设计到实施再到效果评估的全过程。她认为，这是对政府自上而下的工作方式的一种挑战，必将对政府起到示范和影响的作用。
斜坡村：参与=参加？
3月24日，笔者乘车沿312国道线来到位于长武县边缘的斜坡村，沿途可见黄土漫漫，一派典型的黄土高原旱区景象。长武县位于渭北高原最西部，毗邻甘肃，常年干旱少雨，土地贫瘠，经济发展缓慢，是陕西省有名的贫困县。斜坡村又是这个贫困县里的贫困村，村民生活十分艰苦。
在村长的带领下，笔者来到丹尼尔希望小学，2001年底参与式扶贫试点的村民大会就是在这里召开的。“场面大的很”，王锋老人回忆起当时的情景不禁感慨。学校办公室里至今还保留着会议的资料，扶贫规划流程示意图、群众代表名单、项目实施领导小组名单、救济户、特困户和贫困户的名单将三面墙壁占得满满的。
省扶贫办制订了严格的村级规划制定步骤，但是杨处长坦言，在实际操作中有所简化，原因是“有些干部觉得太麻烦”。就斜坡村的情况而言，村民代表和贫困户都是先由村委拟定候选名单再由村民投票公选。结果，选出的村民代表是清一色的男人，村干部都榜上有名；选出的村民代表能做的只是从8个既定项目中投选自己中意的项目，最终选出了5个重点项目，涉及修路、电路改造、移民搬迁等。2
项目选出后，省里责成县里相关职能部门负责项目的实施，所需资金直接划拨给各职能部门（例如修路由交通局、移民搬迁由城建局、电路改造由电力局负责）。至于这些资金如何分配、如何保证使用效率，村民根本没有任何渠道表达他们的需求和想法。
以高票获选的低压电路改造项目为例，村原有电路建于70年代，电损大、电费高，是制约村里经济发展和困扰村民生活的突出问题。村民多次反映，但是一直被搁置，因为村里没钱。拨款给村民带来了希望，笔者采访到的所有村民都表示他们投了“电路改造”的票。但是，改造后，虽然电费有下降，一些村民由于没钱自购入户线和电表，干脆没法用电（县电力局只负责改造村主干线路）。再以修路为例，规划和施工队的选择都由县交通局说了算，村民无权干预12万元工程款的使用情况，村财政还要支付施工期间工程队的一日三餐（村长回忆说，花了将近2000元，而村财政一年不过区区6000元。）
和中国大多数普通百姓一样，斜坡村的村民们对他们的监督角色很漠然。项目监督小组组长王锋对自己的这个身份既不清楚也不关心，笔者询问项目的监督情况时，他无奈地笑说：“监啥督？监谁的督？” 据他反映，原计划修一条30华里的村路，结果只修了200多米就没了下文；为期3年的移民搬迁项目“半途而废”，按计划需要全组搬迁的4组2002年只搬了十来户就没动静了。一位不愿透露名字的王姓妇女说，她家就属于搬迁户，因为没钱至今还没搬。村民需自筹资金在指定地点建移民新居，验收合格后，政府按每人1000元的标准给予补贴。可是真正贫困的村民根本无力筹款建房，只好维持原状。
斜坡村严重缺水，生活用水都要用拉水车到水站购买，7毛一桶，成了百姓不得不付的生活开支，农业灌溉更加困难。村民们迫切希望改善缺水的状况，在村民大会上，水利项目以最高票数获选就是民意的表现。但是会议之后没人再提它了，有些村民分析，“需要的钱太多，政府一时半会也拿不出这个钱。”究竟该如何解决这个关乎民生的问题，政府似乎没有打算听村民的意见。
试点村的光环给斜坡带来的最大的实惠，是政府在短期内加大了资金投入。据村长李三元介绍，以往每年政府拨的救济粮（2000斤）和救济款（500-600元）只够接济村里的20多家救济户。3参考当地的物价水平（麦子5毛/斤，猪肉3元/斤），救济户每年领到的30元左右的救济款和若干救济粮充其量只够他们填饱肚子。而实施参与式扶贫试点后，一个重点县能得到300万元的拨款，每个村平均得到25-30万元。村民和村干部们普遍感觉：“有钱就好办事，说到底还是钱的事。”
但是，资金的使用缺乏村民的监督。采访时，杨处长提供给笔者的《陕西省扶贫开发规划培训材料》和斜坡村经验推广的光盘就是用扶贫资金印制的，不可思议的是当地百姓竟无一人看过上述材料。试点过后，很多项目停顿下来也与资金突然断流有关。从实际考虑，中央政府也不可能每年给全国600个贫困县和数以万计的贫困村拨款30万。可以发现，以扶贫办为主体实施的参与式扶贫项目中，政府部门“重计划、轻实施”的问题依然存在，村民的“参与”还停留在“参加”的层面上。扶贫部门动员村民们参加了一场热热闹闹的村民大会之后，就把村民排除在项目的实施、监督、评估等环节之外，完全由政府部门自做主张暗箱操作。正如参与了规划制订的王青研究员所言：“农民根本没办法监督政府，完全依靠农民解决问题是不现实的。”
蒲城：儿童参与的“理想”实践
陈庄镇富新村位于蒲城县城西南20公里处，地处蒲城卤泊滩腹地，耕地严重盐碱化。在开车前往村里的路上，笔者看到大片白花花的土地被迫抛荒，不禁想起60年代知名度很高的兰考县。村民们常年生活在贫困线以下，相当一部分人至今还居住在无法挡风遮雨的茅草房中，大批人因田地无法耕种而长期在外打工。由于长期饮用含氟量很高的水，村民们的牙齿呈不自然的黑褐色，长满锈斑。
在国际计划蒲城县项目办，笔者见到了2001年8月制订的《富新村社区综合发展规划报告》（2002-2004年），这是一个以问题为导向制订的三年村级发展规划。项目助理郭继成说，国际计划所有的项目都鼓励和推动全体村民充分参与。在制订富新村的规划时，村民们分男人、女人和儿童三组进行讨论，共归纳出“人畜饮水困难”、“养殖业发展缓慢”、“儿童教育不能全面发展”、“土壤盐碱化严重”、“村民生活环境差”5个急需解决的问题，然后根据问题的现状和期望达到的目标，制订出具体的工作措施以及目标检验手段、方案。
基于“以儿童为中心”的工作理念，国际计划在蒲城的所有项目都在充分发动村民参与的同时，突出强调儿童的参与。郭继成说，在制订富新村规划前，他们专门组织村里的儿童做入户调查，了解全村经济、卫生、环境等方面的基本情况；随后，在村民讨论规划时，儿童被作为一个单独的小组，和成年男性和女性“平起平坐”地讨论村里的发展问题。他们讨论中提出的问题也受到和成人的提议同等重视，并归纳入了最后确定解决的五大问题。同时，国际计划还鼓励儿童以主人的姿态平等参与家庭事务，并积极发表意见。学校的教学工作也打破了以教师为中心的局面，儿童在学习之外，建立了许多活动小组并实现自我管理。学校的广播台由学生们自办自播，在服务学生的同时，也立足向村民传递卫生健康知识。
荆姚镇东兴小学校建工程是国际计划注重儿童参与的一个典型例子。3月22日，当我们来到东兴村的校建工地时，展现在眼前的是，已初具模样的几排平房。项目办的梁建军说，以前的校舍是危房，已经对就读学生的生命安全构成了威胁。施工期间，学生们暂时在附近的农户家里上课，估计秋季开学时新校舍就能够投入使用了。梁建军介绍，建房款来自日本国内普通民众的捐款，为了用好这18万元人民币，校建工程采用了招投标的方式，22名村民作为代表参加了投票，其中包括东兴小学的四名高年级学生。女孩孔美玲、杨蓓和男孩张鹏飞、张世剑代表全校学生，投下了与18位成人代表具有相同效力的选票。梁建军仍然保留了当时每个代表的选票记录，孩子们的选票上有他们当时记下的各施工队的报价和象征个人选择的“√”。
笔者了解到，通过“参与”，儿童在各方面的能力有了一定提高。12岁的胡钦静就是活生生的例子。在学校负责人李刚老师的陪同下，我们来到胡家。胡钦静脸色红润，很懂礼貌，面对笔者和陪同的蒲城项目办负责人，他像一个大人一样侃侃而谈，完全没有农村孩子惯有的害羞和怕生，对健康卫生和环保等方面的许多见解令人吃惊。他还作为儿童代表，参加了2002年在西安召开的“水和卫生、家庭、教育”会议，并在课余时间担任了富新村儿童健康活动中心播音组的组长，向学生和家长宣传卫生保健知识。
国际计划的项目官员孙磊介绍说，陕北佳县的一个贫困女童，还曾作为儿童代表，参加了在越南举行的一次NGO组织的会议。“一个连佳县县城也没有去过的贫困女童，出席了一次国际会议并在会上发言，对她的一生都有多么大的影响啊！”
让儿童参与无疑是一件好事。但是，以儿童的心智和知识面，他们能在多大程度上参与村里的建设事务并发表真正有建设性的意见，仍是令笔者感到疑惑的问题。面对笔者，四个孩子都寡言少语，简单的回答显示出他们对参与的“意义”并没有完整的理解。参与投票的张世剑在笔者对他“怎样参加学校建校工程招标”的连续追问下坦言：“我不懂”。
事实上，让几个12、13岁的孩子真正理解公司投标这样复杂的经济行为，的确是一件勉为其难的事情。梁建军也坦承，国际计划在让孩子参与招标时，考虑到孩子们的实际情况，在程序和内容上也作了很大的简化。几家公司的资质等其他问题并不需要孩子考虑，留给孩子们的唯一衡量标准就是建筑公司的报价。实际上，孩子们只需在报价最低的一家公司前画个勾就行了。招投标活动结束后，梁建军曾要求4个孩子把他们当天的活动写下来。笔者看到了孩子们写好的日记，没有一个能说清楚他们那一天到底做了什么。
梁建军表示，从很大程度上说，孩子们的参与是一种符号，更多的是一种象征意义，通过这种行为本身，传递出国际计划的“尊重儿童”的工作理念。但不容否认的是，孩子们在儿童时代“参与”的经历会种下“参与”的种子，培养出更多具有参与意识的成人。随着孩子们知识的增加和能力的提高，将来他们会更好地参与社区事务。
丹凤：这是我们自己的项目
负责人高小贤认为：民间机构自下而上的工作方式是对政府的自上而下的工作方式的碰撞。与政府部门的参与式扶贫实践相比，妇女研究会的理念更清晰、操作更规范，也能够提供更贴近普通百姓需求的服务。
丹凤妇女健康综合项目由香港乐施会资助，是研究会执行的最早的农村社区发展项目。项目执行点是丹凤县毛里岗乡的东沟村和腊塬村，地处偏远，交通不便，通讯不畅。项目助理李爱玲说，她一般每月访问项目点一次，在村里呆一周左右，了解村民尤其是妇女的想法、项目执行进展和有待改进的地方，项目点的村民和她很熟。一年前她还是西安一家国企工会的女干部，对眼下的工作她觉得“做起来更有劲”。
“人人参与”是实现项目目标的关键。丹凤二期项目通过修建村卫生室及增加村民收入的小额贷款活动，建立社区健康基金，探索建立以妇女为中心的适应贫困农村的可持续的合作医疗服务体系。大到贷款利率、利息的用途和村医的聘用等原则性问题，小到收款时间、疾病范围等细节问题，都由村民讨论决定，让村民从心底里觉得“这是我们自己的项目”。为了便于文化水平低的村民参与，妇女会制作了以图示为主、辅以简明亲切的文字的小册子，发给每一位村民，向村民列出需要讨论的问题。在此基础上，鼓励村民提出自己的想法和意见，引导村民参与到讨论中来。
村民们共同参与选举产生了一个村级项目管理小组，制定村民认同的管理制度。受援户的产生由本人自愿报名，然后在自然村中根据标准讨论、筛选，确定以后需张榜公布，没有异议后再上报村、乡、县。受援户的标准和还贷周期都由村民自己决定。
村民对于参与度高的事情格外支持。李爱玲下乡时了解到一个有趣的现象：2003年一季度，丹凤县扶贫办拨给毛里岗乡的贷款额有45万元，单比贷款最高金额可达2、3千元，研究会的最高贷款额被限定在1千元。然而，县扶贫办的工作人员追着村民办贷款却应者寥寥，研究会的小额贷款却很火爆。李爱玲认为，主要原因在于：研究会的工作人员是为村民服务的，而不是居高临下的管理者。具体而言，贷款利率经过村民讨论后定为10%（一期），虽然利率较高（每千元年利息为120元），但是考虑到利息返还（117.5元返还给贷款人，2.5元投入社区健康基金），村民还是觉得很划算。经村民讨论，二期贷款利率调低到2厘4，即每千元年利息24元，比扶贫贷款4%的月息要低；贷款发放的时间、还款周期、利息的使用也都由村民讨论，经研究会认可最终决定；贷款无需担保，村民组成互助小组，互相担保；贷款前要向研究会提交可行性强的种（养）殖计划，明确贷款的目的，杜绝盲目贷款无法还款的现象；研究会还与当地的畜牧站、林技站签署合作协议，由他们向村民提供培训等技术支持，进一步保证村民提交的项目顺利实施。这些举措照顾到了村民农业生产的需要，使贷款真正帮助需要的村民，为他们脱贫和发展提供支持。
研究会工作的每一个环节都注重妇女的参与。农村妇女是农村社区中的弱势群体，受传统思想的影响，她们参与社区事务的积极性不高。研究会为了调动和保护妇女的参与热情，做了很多引导性的工作。在东沟和腊塬两个村，妇女们有修桥、铺路、建学校的想法，研究会就尽可能地支持和满足，消除了男人们先前对妇女的偏见，也增强了妇女们的自信心。“因为‘参与式’运用得好，妇女参与的热情特别高。”李爱玲说，“妇女健康与妇女生活息息相关，研究会把健康知识编成小册子发给妇女，有的妇女觉有用就全部背下来。”妇女们还被鼓励参与项目的监督和管理工作。在丹凤的饮水项目中，妇女们担当起了从买管道、买龙头到保管材料、派代表查看施工情况等大大小小的责任，十分尽心尽力。
对妇女们的能力建设也纳入研究会的工作范畴。1997年项目伊始，妇女会就进行了参与性农村需求评估、健康知识教育、妇女骨干培养、社会性别培训、妇女网络建设。妇女们的精神面貌发生了很大的改变。以前很少有妇女敢当众讲话，项目实施一年后，妇女们不仅能够在会议上有条不紊的发言，还敢于说出男村民都不敢讲的话。香港乐施会的工作人员到村上了解项目情况时，为了表达对捐款方的谢意，妇女们还自发组织了一场文艺演出。李爱玲还告诉笔者，丹凤项目的小额贷款第一届管理委员会5名成员中有2名男性村干部是妇女们硬要拉进来的，因为妇女们认为她们的能力有限，关键时候还需要男人们出来讲话。但是，实际工作证明妇女们完全胜任管理工作，到第2届管委会成立时委员就是清一色的女性了。
稍后启动的宜川社区综合发展项目和紫阳减灾防灾生态农业项目灾PRA的基础上采用了PME的模式。PME要求社区所有成员了解为什么进行监测和监测什么。研究会执行的PME项目中，不仅列出详细的目标，分解到各个部门，明确各自的职责，还要制定出评估指标和保障措施，由具体的部门负责。落实的过程一样清晰明了，避免了互相推诿。
参与式扶贫：谁做得更好？
政府采纳参与式的扶贫/发展思路固然是一桩好事，但是参与式扶贫/发展之于政府几乎被认为是“不可能的任务”。
村级扶贫发展规划完成后，逐级汇总、集中到县级、市级乃至更高级别，最终形成指导全局的扶贫规划。信息集中的过程恰恰丢失了很多适宜当地情况的有价值的信息，也与“参与”的精神渐行渐远。政府一时还难以从区域为中心转变成以社区为中心来解决农村贫困/发展问题。
我国政府的专项扶贫资金主要包括两大类：财政扶贫资金和信贷扶贫资金。财政扶贫资金又包括支援不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金等。财政扶贫资金主要用于建设基本农田、兴修小型水利工程、解决人畜饮水困难、修建乡村道路、科技培训和推广农业实用技术等；扶贫信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。不同的资金掌握在政府的不同部门，如以工代赈资金由国家计委、发展资金由财政部、贴息贷款由农行管理，各部门之间互相掣肘。各级扶贫办只是庞大的行政体系中的一个部门，难以担当起整合分散的扶贫资源的重任。
从大处言，深层次的问题也使政府很难做好参与式扶贫/发展，说是“不可能的任务”绝非虚词。有专家指出，在政府的政治体制改革未完成之前，官员仍是对上负责，政绩是提拔的主要指标，他们缺乏听取百姓意见的动力，外界也缺乏将群众参与制度化的客观条件。参与式扶贫很容易流于形式，走过场。中国农业科学院的研究员汪三贵说，政府遵循自上而下的组织原则，依靠行政命令来贯彻意志，强制性地控制资源然后分配，这些都决定了它没有动力来推动“参与式”。在国际机构和NGO的推动下，在大量资金的驱使下，政府有可能做一个或几个相对成功和规范的试点，一旦推广到面上就走样了。但是这不是中国政府独特的问题，纵观全球，没有哪个国家的政府能够把参与式扶贫做下去。
国际机构在中国最早开展参与式的扶贫/发展活动。随后，联合国开发计划署、欧盟、英国政府、荷兰政府、日本政府、德国技术合作公司、亚洲开发银行、福特基金会、日本凯尔、日本协力银行、世界宣明会、香港乐施会等国家、国际组织都在名单之上。世界银行与中国的合作最早，投入规模最大，目前已经在西南、秦巴、西部三期扶贫贷款项目，援助总规模达6.1亿美元，覆盖9个省区、91个贫困县的800多万贫困人口。他们的理念相对明晰，操作较为规范，对中国政府施加了一定程度的影响和示范，也催生了中国本土NGO，并为他们的发展提供支持。
NGO来自社区又服务社区。汪三贵研究员认为，NGO的组织原则与参与式扶贫/发展的内核精神是一致的，只要具备有力的外部和内部监督，NGO是可能做好参与式扶贫/发展的。
参与式扶贫还存在一些其他的挑战。新华社陕西分社农村采访部的记者陈钢认为，参与式扶贫有一定的积极意义：村民有了参与的机会，很自然地会开动脑筋，考虑如何搞好生产，这个思考的过程使农民的素质得到提高。而且他们也增强了自我组织、自我管理和自我监督的能力，充分认识到自己的力量。但是在秦岭山区这样自然环境恶劣、交通极其不便的地方，参与式扶贫也无法从根本上扭转当地贫困落后的局面。
政府采纳参与式扶贫更多的一种技术手段的意义，从救济式扶贫到开发式扶贫再到参与式扶贫，政府也一直在探索更明确、更有力地扶贫方式。但是参与式不应该只被理解为一种技术手段，它更应被视为中国公民社会、民主政治等概念在扶贫和农业领域的话语体现。
中国农业大学的李小云教授在他主编的〈参与式发展概论：理论－方法－工具〉4 一书中指出：“参与式发展的核心是赋权。而赋权的核心则是对参与和决策发展援助活动的全过程的权力的再分配，简言之，即增加社区和穷人与妇女在发展活动中的发言权和决策权。”（第30页）他又进一步指出：“传统的发展方法多将重点定位于经济领域，而参与式的发展方法则将重点定位于“人”的发展上――对人的尊重，尤其是对社会弱势群体的尊重、基本人权的保障和人的全面发展上。”（第32页）
在政府掌握了绝大部分扶贫资源的现状下，如何转变思路显得更为现实。对于政府而言，西方某些国家政府出资向NGO购买他们的服务的先例值得我们借鉴。可喜的是，在《中国农村扶贫发展纲要》中，政府已经提出：坚持政府主导、社会参与的扶贫战略，引入NGO参与中国政府扶贫项目的执行，促进NGO参与扶贫公益资源的竞争，创新扶贫模式，提高扶贫效率。5 对于NGO而言，努力通过自己的工作，树立良好的社会形象，进行更广泛和深入的能力建设，一方面对政府的扶贫工作起到示范作用，另一方面也为争取政府放开的扶贫资源做好准备。
