尽管近期将中国描述为“亚洲最为不平等的社会”1，联合国仍对与中国政府共同努力使小康社会成为现实的前景充满信心。
近日，联合国驻华总代表Khalid Malik接受了《中国发展简报》创刊编辑高飏（Nick Young）采访。Khalid Malik相信：国家领导层有意愿通过学习与时俱进、联合国与中国国家发改委的密切关系、以及环境和公民社会领域的进展迹象，所有这些情况都将有益于中国趋向更加平衡的发展。
你认为中国是否已经进入了转折，或者仍然存在向更加不平等方向发展的趋势？
我认为，除非采取行动，这个趋势将继续下去。我还认为中国政府现在已经对此有了充分认识，共产党也同样如此。其道理很简单，如果增长和发展不能取得均衡，那么结果必然产生一些较大的社会和政治问题。这是在过去两年内中国对建设“小康”社会的承诺再次予以强调的原因之一。全面的、协调发展的社会构想，是对五个“统筹”的最新强调，例如，统筹经济增长和社会发展。
中国在历史上曾经非常强调经济增长，而对社会发展方面可能重视不够。另外一项统筹是要解决经济发展和环境的关系：显然，对中国这样幅员广阔、经济规模如此大的国家来说，如此快速的增长将导致重大的混乱，需要做出相应的调整。建立小康社会的构想，是要在2020年前将人均收入翻二番。届时中国将成为世界上最大的经济体。但是，他们只是计划将能源的使用翻一番。这怎么可行呢？怎样才能做到这一点呢？因此，我们真的很高兴地看到，中国想要实现的目标——即平衡发展，保证不平等的状况得到更好控制、保证发展的收益更广泛地被分享――与联合国自己的目标（很大程度上是以千年发展目标为主旨）有着相当紧密的内在一致性。对问题的争议已经不再是要做什么，而是怎样去做。
数月前我们和中央组织部签署了一个非常重要的项目，我们计划向300 位部长、副部长、省长和副省长介绍其它国家所获得的如何实现平衡发展、如何真正维持经济增长和发展之间的平衡的经验教训。在我看来，中国的高层管理者层实际上很愿意学习，非常令人影响深刻，反映了中国人非常务实的态度。
世界上没有一个国家的经验是放之四海而皆准的，但是，可以对发达国家和发展中国家的经验进行系统介绍，看他们怎样应对问题，以及从中得到什么经验教训。让我举一个具体的例子来说明，如果你是中国的一位省长，你未来职业生涯的成功取决于你的业绩――实际上就是GDP的增长。现在如果你拓宽业绩评价的指标，也把社会指标纳入进来，这会产生什么影响？一些国家就这样做了。新西兰，澳大利亚、英国就是这样的先行者，他们积累了成功的或者不那么成功的经验。中国的机构和人民最终需要自己来做决定，但我们的作用是使某些国际经验系统地提供出来，使他们能够做出好的选择。
让我给你读一段2003年联合国开发计划署有关中国实现联合国千年发展目标进展情况的文件。结尾部分论述了国际专家和其它国家的作用：“特别有用的是，如何收集数据、如何制定政策、如何探寻各种选择、以及私营部门和公民社会如何参与到决策过程中。”这里有很多对决策过程的思考。我能否问你一个问题：你认为，在中国现阶段政策的形成过程是怎样的呢？
这是一个很好的问题。中国是一个大国，情况很复杂，有着独特的适合中国国情的结构。拿战略和战略方向的制定为例，显然是共产党先确定总体框架，然后进入到党和政府（即国务院）职能交界层面，最后传递到为国务院服务的各机构。给我影响深刻的是，围绕任何问题、任何政策主张，实际上都会发生很多的争议和讨论。社科院、国务院发展研究中心或者国家发改委等机构都在组织研究，也有很多试点或者示范工作在进行。他们非常相信――我也认为在中国这样大的国家很可能是正确的做法――他们非常认同应该先对想法加以试点，看看情况实际如何，再达成一致加以推广。
我认为相对于中国政府或行政管理性质的复杂程度而言，简单地谈论中国的政策问题是不公平的。在党和政府之间有很复杂的相互影响的关系，两者之下都有很多机构，以不同的方式相互关联。现在，由国家发改委牵头，正在制定第十一个“五年计划”。我想，大概到年中就能定下来，然后，大约在明年2月份就会进入党的会议讨论通过。但是这个“五年计划”不同以往，进步很大。它更少地追求数量增长，更多地由政策驱动，有更多的指标，但仍然非常坚定地继续现有的前进道路。
说到试点的问题，从获得经验然后推广实施，我常常感觉中国从宣布一项试点项目到大规模扩展进行得太快了。比如退耕还林政策，以及费改税政策。在安徽曾进行过一个试验，其结果到现在还不清楚，但它已经变成了国家政策，迅速推广。另外，对海洛因成瘾者的美沙酮维持治疗，开始只有6个小的试点，在试点的效果还没有充分显现的时候就突然扩展到了大约是50个点。我对此有些疑虑。中国是否仍然存在上行下效地单纯报告中央的决定如何成功的情况，而不愿意在实施政策方面完成一些实际的工作？
让我试着进行回答。我们和政府合作的很大一部分工作就是确立以事实为依据的工作方式。同时，让我感到着迷的是中国已努力取得了非凡的成就，就是进行不懈的试验，如果事情不可行就做改变，同时，对改革做出长期的承诺，这是非常务实的态度，这从我们的合作项目中可以看得很明显：中国政府已经在以不同的方式对我们的项目进行试验并加以利用。我相信，他们和其它资助方也在进行同样的工作，并且进行比较。
把话题转回到国家发改委，联合国机构在多大程度上能够接近发改委？（UNDP）在80年代早期进入中国，与政府的对口方主要是外经贸部，某种程度上，这个事实是否使你们的工作受到限制和影响？
通过联合国系统作为一个整体，我们和国家发改委有非常密切的伙伴关系。UNDP自己正在完成一个大的合作项目，其实就是使“小康”的目标变得可以操作，同时解决科学发展和指标的问题，还要开发以事实为依据的工作，在社区层面进行评估，并且评价省级层面的工作成效。事实上，我们正在与他们一同建立系列的工作，从现在到新的“五年计划”完成时，我们将和他们在很多领域密切互动。
政策过程中的公共舆论情况怎样？公民社会呢？我从其它资助方听到过一些案例，政府显然签署了意见在项目中让公民社会参与，但实际上，(执行)机构中有些人对这样的安排并不友好，觉得受到了威胁。
我觉得现实情况是，中国的公民社会正处于发展初期，不应该特别感到惊讶。问题在于，我们能否使它发生改变，能否实际加以推进？我们正和民政部密切合作，努力帮助他们为公民社会的发展创造一个更好的更有利的制度环境。中国的体制和社会不可避免需要进行某些调整。但我们正在和政府一起努力，他们允许我们和他们在这些问题上进行合作，在具体的公民社会组织和政策框架方面都是如此。事实上，和我一年半前来到（中国）时相比，我对此更加充满希望。
给你举另外一个例子：我们正在和国家环保总局合作，共同对一个很大的环境意识项目进行收尾工作。一个最基本的前提就是，如果你不能够对中国公众进行教育，那么环境永远也不会好转，无论你制定和发布多少政策和指令。你的确需要更大程度的介入。这样的想法其实来自政府。政府中有一些人对这些问题有开明的认识。你也知道，在环境领域出现了真正的NGO。公民社会组织在这个领域正积极发挥作用。
我对这些例子都很感兴趣。民政部给我的印象――我们常常注意这个问题―― 对NGO的看法越来越积极，这部分是由于NGO属于它的业务管理范围，它要扩展部门的地位。与此类似，国家环保总局拥有很多执著的具有真正的环保理念的官员。但是，这些机构在中国的政治份量相对有限。可以确信，还需要对国家发改委这样的部门灌输公民社会重要作用以及环境意识。
但我认为这正是和联合国结为伙伴增强沟通变得如此重要的地方。垂直管理的体系是中国面临的挑战。如果你在一个部委工作，你的整个职业生涯就局限在这个部委了。在前面的谈话中你谈到我们和（前）外经贸部在历史上的合作，以及我们和国家发改委的关系。在我看来现阶段这已经不成为问题。但我们现在有一个大问题，就是历史上沿袭下来的联合国各个机构和某个特定的部委打交道的问题，而我们关注的范围和所做的事情开始变得更加广泛，比如在艾滋病方面。HIV/AIDS在中国已经很大程度上被看作卫生问题，当然，它是一个卫生问题，但它根本上是一个教育问题，一个改变（观念和认识）的问题。除非我们能够在这样的层面上取得共识，我们就不能够解决整个问题。因此，我们竭力倡导在国务院一级建立跨部门的委员会。这得到了政府的认可和实行，吴仪女士现在主持（这个委员会），我们有时与这个委员会相互协作。当然，这需要付出很大的努力才能实现。我不认为在一个体制安排和它背后的理想之间能够完美地配合，但我认为在过去的若干年里面有很大的变化。在艾滋病领域自从2003年开始已经发生了很大变化。我的感觉是环境和公民社会也有了相当大的进步。联合国系统正在与政府中愿意共同向前迈进的部门进行合作，对此我们非常高兴。
最后一个问题是把已经提到的问题汇总起来。你对2003年的报告进行了总结，说治理将变得前所未有地重要。在我看来，中国似乎在很长时间内热衷于“现代科学管理”，因此，送领导干部去学习现代科学管理的课程是非常有吸引力的。但我也怀疑高层领导的出发点是从技术专家，从技术官僚的角度――有人说是从实用主义的角度，什么管用什么不管用――来认识治理这个概念。在你所说的进步中，你是否认为政府的高层管理者已经具有了更多的“人民的权利”这样的意识？或者，这只是街群控制的技巧？
我认为中国对“权利”有非常具体的看法，在过去的几年里，我们围绕这些话题进行了非常广泛的对话。但让我们看看过去一年半里中国实际发生的事情。我记得在哪里读到，好像是中国发生了5万到10万起“社会事件”。你可以从“街群控制”技术的角度来理解，由于存在某些社会的不满和愤怒，领导层同意退后一步，让它自我缓解一点。与此同时，你也可以有另外的一个看法，即中国已经将可能两个世纪才能发生的变化压缩到了两代，其间必然会有很多的冲突和调整，无论是土地争议问题还是城乡权利问题等。
我认为中国已经成功地解决了最基本的生存权利的问题。然后是获得基本的生活服务的权利。当你向上解决其它问题的时候，政府已经对人民所想比较敏锐。他们做了很多民意调查，等等，试图从总体上把握情况变化和引起变化的原因。显然，在县一级正在进行一些更直接的选举，公开聘用省级干部也在试验中。
但是最终任何一个政府，任何一个社会都要衡量其产出的结果。公民认识到这一点，并且按照这个结果来做出判断。现在，是否会有西方环境下的政治权利，我们拭目以待。中国人总是把这看作非常长期的过程，这个期间也许比你我所料想的还要长。 （付涛译 高雪松校）
注释：
1.联合国“Common Country Assessment”草稿中引用的数据显示中国是“亚洲最不平等的社会”。“Common Country Assessment”是一份现状分析报告，由联合国驻华机构共同编写。目前，报告的草稿正在做最后的审定，然后将成为“联合国发展援助框架”文件的基础。报告将于今年下半年发表，对联合国各机构的合作努力予以协调，并设定优先任务。
