编者注：原文发表在一家关注地震灾害的网站上（www.radixonlineorg/gujarat4htm）。经过许可，我们在此翻译并刊发这篇文章。
2001年1月26日，印度西部最重要的工业重镇古吉拉特邦发生里氏7.9级强震，导致2万多人死亡，167万人受伤，大约100万间房屋被毁。这是灾情发生9个月后，作者根据对重建过程进行实地考察的情况所写的文章。
同为发展中国家的印度，在2001年古吉拉特邦地震后进行灾后重建的过程中，探索性地采用了多元化的模式，政府、NGO和企业均发挥了自己的作用。本文作者通过实地 采访评估，以独立的视角对其中的经验和问题进行了批评性的观察和分析。对NGO的参与，作者在褒扬的同时并不讳言其中的问题。作者强调的一些关注点，如本土传统知识和技术资源的利用，妇女和社区的参与，NGO为沟通政府和社区建立沟通机制的尝试，都是值得思考的问题。最终，作者提出了涉及地方治理的观点：灾后规划是一个决定谁有权 享有生存、发展资源的政治决策过程。只有充分的赋权，才能使社区超越对重建的简单参加，转而进入公平参与的层面。
我刚刚从印度古吉拉特邦（Gujarat）归来，对当地进行的大规模灾后重建进行了实地考察和评估。在评估过程中，我发现了有很多有意思的情况，值得全面审视和讨论。
从很多方面，尤其从印度作为发展中国家的背景出发来观察，这里发生的情况既有其复杂性，同时也出现了一些创新价值。令我感慨万千的是，很多NGO发起草根行动，和其他组织、政府和个人志愿者一起，以高度的责任感创造了值得钦佩的几种“重建模式”。NGO尝试介入重建过程，其中积极和消极方面并存。
但是，有批评才有进步，这是一个学习的过程。我认为，将某些问题提出来，并以开放的态度接纳和思考这些问题，才能有益于我们在未来做出改进。我下面的论述并无逻辑上的顺序，只是试图呈现涉及重建过程的不同方面。
灾情发生伊始就直接参加过初期监测评估的人会记得，政府曾考虑按照一定的标准1，将受灾村落迁往别处。但由于只有10%的灾民愿意迁移，其他人非常反对，政府后来放弃了这个政策。另一方面的情况是，当最初的恐惧减弱以后，大部分村民 又搬回了原来的定居点。现在，他们大部分人住在搭建的临时性或者半永久性的房屋中，紧邻自己毁损的房屋（大部分是在自己的土地上）。由于心理上仍然有着强烈的紧张感，即便是受损不那么严重的房子，也只是用来储存物品，灾民自己仍然呆在临时性建筑中。
在重建政策方面，政府花了两三个月的时间 制定房屋以及经济和社会方面的重建政策。其中一项政策是由政府和NGO合作推出的“屋主驱动”（owner-driven）模式，由NGO和企业通过公－私人伙伴项目与政府对半负担重建成本。政府以 资金补偿和低价提供建筑材料的方式提供资源。 值得注意的是，在古吉拉特邦，特别是喀奇地区（Kutch），一直存在着由NGO发起的很强大的社会运动，地震发生之前，当地就已经出现了很多草根组织，开展不同发展议题的工作。“Kutch Nav Nirman Abhiyan”就是其中一个由21家当地NGO 组成的伞状网络组织联合体，它们从事各种各样的发展和社会性别工作，探索应对干旱和飓风等自然灾害不同方式。因此，很多此类组织在这个地区建立了牢固的根基。
与此同时，在几家学术机构和NGO的帮助下，政府还启动了灾害损失评估工作。为了全面协调重建的总体行动，政府成立了由该邦首席部长负责的灾害管理机构，并在邦首府甘地讷格尔（Gandhinagar）设有一个办公室。
在“屋主驱动”模式的政府议程之外，在承包方驱动（contractor driven）下开展的“整村重建”（full-fledged adoption of villages）模式也开拓了空间。
值得提及的一个有意思的现象是此后发生的进展情况。大量的公司和NGO开始造访村庄，承诺帮助完成各种各样的一揽子重建方案，提供现成的设施齐全的重建村庄。村民们起初总是洗耳恭听，但是他们随后被资助方形形色色的许诺搞 的头晕眼花。与此同时，政府又提出了“补偿方案”。村民们于是面临两个选择：要么选择政府提出的资金补偿方案，要么让资助机构承担实施全面的乡村重建方案。最后，大多数人决定选择得到现金补偿，纷纷表示愿意自建房屋。
这是“屋主驱动”模式第一次在如此大规模的重建过程中得以实施（而形成对比的是，拉杜尔则采取了“承包方驱动”的模式）。这是一个前所未有的尝试，使喀奇出现了多样化的重建方式。在此时，这种多样化的重建方式中所蕴藏的社会、政治和经济含义才刚刚开始显现。
社会两级分化导致实际的分裂
“屋主驱动” 模式导致了一个令人震惊的现象：同一个村庄从社会学意义上以及从实际情况上，出现了分化和割裂。在喀奇，“社会分层”的等级观念仍然根深蒂固。一些阶层非常富裕，拥有强势的政治权力，但另外的人则在社会和经济层面 处于弱势和边缘地位。中产阶级不成气候。过去，随着相互依存的共同体的逐步瓦解，在地震发生之际，社会分化已经存在。在“屋主驱动”模式下 需要村民共同决定是迁往他处还是选择获得补偿。最后的结果是，在社会和经济上处于强势的阶层达成了共识，一起购买了自己的土地，以这样的方式决定迁往异地。但村里的弱势群体则没有别的选择，只能留在原处。这种情况几乎在所有的村庄都发生了。一个村庄被一分为四，而且互相在重建社区内划定“安全”距离的情况并不鲜见。由于实际的隔离会加深分化，这是非常严重的情况。更有甚者，由于富有的权势阶层利用关系设法获取了基础设施和资金投入，使得穷人和边缘群体成为弃儿，无法获得最基本的设施投入。这种救助资源分配的不均也影响到非常住人口。显然，有很多人被忽略 。在以手工制品闻名的Dhamadka村，拥有作坊的富裕村民决定迁往其他地方，抛弃了在作坊里面工作的贫困劳工。这种情况将来怎么办？
即便如此，我还是想在此表达对NGO如Unnati和Swati等的感谢，这些组织全力投入到了社区中弱势群体的救助中。
重建还是补偿
在我调研期间，发现多数人实际上都得到了分期支付的首笔补偿款（首笔金额通常是2万卢比或2万卢比以下，根据损失情况来定）。
然而，看上去这种方法只是过于注重资金上的补偿，而未能考虑如何通过具体操作使重建的房屋能够保证在未来承受地震的强度。在很多情况下，人们并不知道如何最有效地利用有限的资金（首笔补偿款）以便最大程度地建设牢固的房屋。由于救 助标准规定，所建房屋要考虑抗震性能，经检查才能得到所有的补偿，结果由于所建房屋不能达到标准，很多人失去了获得第二笔补偿金的资格。
有很多人仍然住在损坏的房屋里。在很多地方，人们无法用自己简陋的工具支起倒塌的墙，屋顶则是用塑料纸来替代（这倒是一种新发明）。
另外一个问题是，用官方文件，例如配给卡和能够代表房屋所有权的文件来决定给与补偿的方式。人们不禁要问，那些生活在茅屋（这里的人不需要得到法律上的批准），或那些在过去50-60年 都租房生活的住户，那些房契被埋在瓦砾中的人，那些文盲，怎么办呢？毫无疑问的是，很多这样的人，他们已经是边缘人群了，还是被排斥在补偿的范围之外。很明显的是，围绕取得补偿的过程还出现了腐败行为。
“承包方驱动”模式
由于许多宗教性、政治性以及行业协会组织 的热心参与，“承包方驱动”模式也进入了喀奇的少数几个村。这些组织通过发包工程给承包商来进行重建。有趣的是，和拉杜尔的情况类似，重建房屋的面积是根据受益者持有的土地大小来决定的。然而，我发现在很多情况下（如果不是所有的情况），受益对象的参与被忽略了，结果有些建成的房屋“过于安全”而且过于昂贵（按照农村标准来衡量），这就涉及到以这种方式重建是否具有长期的可持续性问题。但是，在另外的情况下，某些由慈善团体承建的房屋，以及一些全面进行整村重建的地方，房屋的建筑质量却又成问题。我甚至发现，有些组织为了加快重建速度而牺牲工程质量。 这种情况出现在已经全面完成重建，由政党领袖举行过剪彩仪式的一些村。我发现有些新建筑竟然在余震之下又产生了裂缝。这是很严重的情况。
临时性、半临时性还是永久性
非常有趣的是，这三类建筑总是混淆不清。有很多“外来风格”的临时建筑在灾后很短时间内纷纷出现在灾区，但在此类建筑全面覆盖灾区之前，季风雨季来临，人们发现它们并不合适，一些好心的NGO就开始推出具有创新价值的“半永久建 筑”。但在这类建筑能够被完全建成之前，人们又开始推出永久性建筑。所以，很多情况下，出现了三种类型的建筑并存的局面。我纳闷的是，因为那么多的资源已经被投入进去了，这些建筑未来的命运会怎样呢？有趣的是，后来有很多此类半永久建筑被砌上墙壁，结果就地变成了永久性建筑。但很多情况下此类建筑是非常不安全的。
错误的观念
和拉杜尔的情况很相像，在部分“官方工程人员”和当地人心目中，存在有关适宜技术（appropriate technology）的错误观念。混凝土建筑被认为是唯一安全的建筑，多数人都转而采用此类技术，尽管在很多情况下他们掌握的技术和建成的房屋质量非常非常糟糕。而且，由于地处干旱地区缺水，无法妥善处理水泥。我发现在很多村，人们甚至还不懂得“抗震建筑”的基本特征是什么。
更有甚者，到处都可以见到错误的修复方法。人们用水泥灰浆通过地震导致的裂隙进行填补，扩大楼层柱子的结合部将塌陷的部分重新安装到房屋里面。
此外，传统的本地建筑技术被广为诟病，被责为灾难的原因，丝毫不考虑这些技术退化的背后原因。需要质疑的是，导致建筑物毁损的背后原因在什么地方？是当地的建筑技术本身，还是贫困问题？是因为缺乏特种优质材料，还是因为人们普遍忽视了此类技术原本的建筑要求？而且，经济因素会影响到屋主对建筑用材的选择，降低建筑规范要求。而且，主流的观念倾向于使用水泥一类的外来材料，而忽略了传统工艺中对泥的使用。所以，传统材料中能够加强牢固性的功能并未有效发挥出来。后来引入的一些材料比如砖，无法与传统的材料如石头相互契合。
在很多情况下，传统的设计思路，如开空的位置要求被忽略了。这部分归因于家庭人口增加导致建筑结构的改动。由于用材和技术的变化，传统工匠忽然发现他们已经无法应用他们手中的技术了。
原先从事石料加工的工人缺乏制砖和砌水泥墙的训练。更不用说，一些新的建筑规范所需要引入的新材料和技术并不适用当地，例如当地缺水，实际上无法对水泥进行正确的处理。
我在此必须指出，其实有一些传统建筑很有效地经受过地震的考验，它们的抗震性能令人震惊。在历史悠久的城镇如Morbi, Bhuj和Anjar，都有很显而易见的例子。不幸的是，这些建筑正在面临被拆除的命运。
许多NGO正在推广使用“替代技术”，采用压制的土块（不是很多人误认为的泥块）。但问题是，这项技术同样对质量控制和处理程序有严格的要求。现在，NGO对其工作进行了严格的监督，但问题是，如何能够将这项技术转化为社区自己能够掌握的技术，一旦NGO撤离后，社区怎么办？这项技术能否生根成为当地的建筑文化的一个部分，现在还只能存疑。
当然，由于当地人对兴办企业的传统兴趣，制作混泥土预制板和泥土压制的砖块已经形成为当地提供生计的小规模产业。如果村民掌握了最大程度地发挥这些材料强度的知识就好了，但是，如果他们还是重蹈覆辙，为减少成本获得更多利润而牺牲 建筑材料强度的话，同样的问题还会发生。
社区参与问题
“社区参与”无疑是许多NGO在重建过程中 提出的关键词。我认为古吉拉特邦的实践，是社区首次在如此大的规模上参与重建过程。社区以投入劳动力、提供技术和其他资源的方式参与重建。
我必须在此感谢NGO所做的工作。例如，SEEDS（印度）和NSET（尼泊尔）和Unnati合作，一开始就让村民参加进来。
然而，我还想指出，“参加”(involvement)并 不必然等同于真正的“参与”（participation）。真正的参与只有在社区获得充分赋权能够参与决策 的情况下才能实现。无容置疑，“社区”这个概念 意味着社区内部各个群体平等的参与。由于当地存在的社会和政治环境的制约，我发现真正的参与还很缺乏。
灾民的依附性增加
由于NGO和救灾物资的大量涌入，当地人增加了对外部的依附心理。很多NGO显然过分地施加了自己的善心。我可以举一个有意思的例子。在某地，一家NGO帮助工匠做屋顶的遮棚。由于地震，他们只能采用当地能够获得的很基本的一种植物和塑料布为原料制作屋顶。即便在地震前，村民也只能用劣质的其他材料做屋顶。但当我去观察已经建好的房屋，我惊讶地发现，屋主却对房屋中的一个无关紧要的薄弱之处抱怨不已。
这样的例子给我们提出了一个值得思考的问题，我们应该提供怎样的帮助以便灾民自己不会失 去自己的自主意识。
本土的应对机制
在调研过程中，我见到过多起“本土的应对机制”非常有效地发挥作用的例子。例如，人们举行名为Navratri的一种拜祭力量之神的仪式。有九个夜晚，人们穿上色彩鲜艳的服装，随着音乐起舞。 在Bhachao，妇女穿上白色的服装，在午夜又唱又跳。这样的活动实际上是由当地NGO推动的，目的是进行心理疗伤。我必须说，这是一个独具匠心的做法。
在很多地方，人们回到了先前毁坏的店铺和房屋，试图重回过去的生活。在Bhuj，Anjar和Bhachao，商业街已经恢复了生气。在城镇的主要区域，瓦砾已经被清除，但在其他地带，尤其在村里，仍然有很多废弃的瓦砾。但人们已经开始利用这些废弃物砌起自己家的院墙。
妇女的角色
震灾使妇女离开了自己的房屋，我可以感觉她们比以往更加注重自己的权利，在灾后重建中和伙伴一起提出了自己的要求。这要感谢许多妇女NGO，如SWATI在这个区域的工作。
妇女为家庭增收的作用不可低估。在重建过程中出现了一些（如果不是很多的话）妇女参与重建撑起半边天的例子。我采访过一些单身的、或者失去丈夫的妇女，评估她们如何应对困境。我被她们在如此的打击下顽强求生的努力所深深打动。我想在这里讲一个故事。
我在Bhachao郊区下等阶层所聚居的区域遇见Sarifa的时候，她正和邻居并排坐在一起（碰巧，这位邻居也在地震中失去了丈夫）。地震发生之前，Sarifa有两个孩子，其中一个是从亲戚那里领养的。她的丈夫当时患癌症重病在家，由她在外做苦活挣钱养家，并教育子女。为了能够给丈夫进行一次大的治疗，她从放贷者手中（当地称为 Durbari）借了将近20万卢比。在撼动人们命运的地震当天，她正好在外做工，但两个孩子被埋在地下死去。然而，他病重的丈夫活了下来。
Sarifa得到了20万卢比的救济款，但她不得不用这笔款项来偿还先前的借款。除了所剩的一点点救济款，她失去了继续生活的来源。她决定另外再贷款15000卢比，和剩余的救济款一起买一头水牛。然而，后来证明这还不足以完全提供家庭之需。后来她的丈夫终于去世了。可怜的Sarifa只能独自面对悲伤的记忆，债务交加，生计困顿。幸运的是，当地一家NGO为她提供了临时住所，在经历了如此高强度的心理创伤之后，Sarifa仍然要为生存而挣扎。
生计：当下的主要问题
生计对灾民而言是最重要的议题。即便是震后9个月，多数灾民仍然没有可持续的生计来源。 在最初的几个月内，他们得到了各种各样的帮助，但现在他们渐渐需要依靠自己了。在这样的关头， 为灾民创造可持续的生计来源成为最显而易见的大事。许多人以打工为生（多数得到的不是现金而是食物以维持生命）。当地的企业还未能恢复元气， 并不能提供足够的就业机会。人们仍然在自己的小店铺内等待着未来日子能够好起来。
在一些为盐田工作的打工者聚居地区（Navlakhi），流动打工者被港务部门驱散，因为不再需要他们的劳动。当地工厂转而依靠进口木碳，因为这更加有利可图。谁还在意他们未来的生活？
治理：如何沟通社区、NGO和政府
这是第一次在重建开始的时候，一些NGO明确提出了当地赈灾发展的重点议题。其原因当然在于地震前已经有很多NGO在这里从事发展工作。值得对重建的方式和目的进行思考，因为这是第一次人们利用灾害作为发展的机会开展认真而又规模巨 大的重建活动。然而，当这些良好的意图和努力开始经受社会、经济和政治现实的考验之际，与长期的可持续发展，改进治理以及建立市民社会等相关议题面临的挑战，到现在才刚刚拉开帷幕。
NGO－Abhiyan提出了Setu（ 桥）的概念，其含义是要在NGO、社区和政府之间架设一道桥梁。在整个喀奇地区，20多个Setu被建立起来，每个Setu和一组村民对接。每一个Setu都有一组受过培训的社工和工程师，他们在一开始就介入社区层面，收集有关灾情、补偿的种类、边缘群体例如寡妇的需求等数据。这些数据交给NGO，由NGO负责和政府进行讨论，提出重建中的草根发展行动。这种做法实际上是前所未有的举措。
然而，在我实地调研的最后阶段，我发现这种方式遇到了一些困难和挑战。
在我看来，这些Setu实际上只是起到了加强社区和NGO联系的作用。社区和政府之间的联系在结构上如此之弱，以致政府并未能以社区反馈为基 础做出有效行动。其中，社区对政府缺乏信任，政 府缺乏问责的原因兼而有之。当社区不能看到出现 以他们的需求为基础做出的切实行动，他们就会选 择不合作。
另外一个原因也在于，到目前为之，草根层面 的村级区域自治机构――评议会（panchayat)在 重建过程中并未能赋予任何角色和责任。这使人们认识到，对地方治理系统注入活力、充分赋权对有 效的草根行动至关重要。
另外一个相关的问题是政府、NGO和其他资 助组织的角色和责任分工问题。许多和我谈话的人 抱怨说，政府行动缓慢，而且将太多的责任推给了 屋主驱动模式，给NGO太多的责任。还有些人抱怨 政府在灾害评估方面耗时过长，存在官僚主义和腐 败问题。但是，考虑到灾情波及面如此之大，情况 又非常复杂，简单地责备政府并不十分妥当。
尽管存在以上的欠缺之处，我们必须承认，这些Setu在提高（灾害救助的）社会意识方面起到了 非常有效的作用。
结语
重建古吉拉特邦是一个典型案例，有助于思考“屋主驱动”模式的经验教训，以及将灾害作为发展机遇的做法。这样的模式给当地人民带来了更大的角色和责任。然而，同时也给我们提出了一个问题：保证灾民真正参与的前提条件是什么？
其中一个关键的问题是，应该对现行管理制度进行改革，在结构上采用分权化的管理，以便管理体系更加对公众问责，有更高的透明度。实际上，包括政府和NGO在内的“外部力量”在这个过程中如果担当协作者的角色，会有更好的效果。
和拉杜尔的情况很相像的是，在“适宜”技术 的传输方面（什么样的技术，该技术产生和传输的过程等）存在一个问题，即在个人和群体层面缺乏 知识普及和教育。如果当地人无法理解和把握重建 过程中的技术问题，会使他们在未来可能再次发生的地震面前面临更大的风险。
这个问题也与当地人和某些喜欢采用“现代”技术的机构所拥有的“错误观念”相关联。他们不从建筑材料的可获得性与当地人工技术的实际情况 来考虑长期可持续性的问题，明显地对传统知识、技术和能力缺乏信心，导致传统知识更加脆弱，日渐瓦解。其背后的原因超出了技术层面，和当下的 发展和现代化的话语相连。
需要指出的是，地震对大多数处于弱势的群体形成了严重冲击，这些群体失去了自己的住所和生活来源。我们需要核定他们的情况，并集中关注他们如何利用现有资源（包括补偿金）发挥最大的效能。需要强调的是，如果不能在社会和政治上对这些边缘群体充分赋权，单靠NGO的努力无法做到这点。这个问题非常重要，因为灾后规划是一个决 定谁有权享有生存、发展资源的政治决策过程。这样，我们才能使社区超越对重建的简单参加，转而进入公平参与的层面。
最后一个要点是治理问题。如前所述，在震后 喀奇推出的重建计划中，村一级的草根组织――评 议会表现沉默，并未能被赋予责任。这是一个重大 的缺失，因为草根组织能够真正了解灾民所关注的 问题，从而采取切实的以人为本的行动，并在这个过程中发挥其能力，逐步克服其弱点。只有当责任 被充分赋予到地方治理层面，目前发生在本土发展方向上的积极变化趋势才有可能长期持续下去。
（翻译：付涛）
注释：
1. 2001年2月底政府公布了1到5类赈灾救助方案。对损失严重程度超过70%的乡村，政府鼓励异地搬迁。然而，由于政府在决策上得拖延，以及当地媒体对异地搬迁在另外一个地区拉杜尔（Latur）出现的问题的报道，当地灾民有时间考虑异地搬迁的利弊，结果该地区90%的灾民拒绝了这个方案。（来源：印度时报）
当地经济的情况差异也是一个影响因素。拉杜尔主要是经济落后的农业区，但古吉拉特邦则是以小规模商业、盐田、手工制品和港口等混合经济为主。此外，由于拉杜尔的社会和政治格局，当地仅仅是主导性的群体取得共识后，就很快做出了异地搬迁的决定。但在古吉拉特邦的喀奇地区（Kutch），不同的群体都拥有较强的经济基础和领导力。
