在人类社会探索和利用放射性物质的百年历史中，关于放射性废物的处置始终是一个难点。无论核技术如何发展，面临放射性元素的半衰期特性，处理核废物的方式依然是封存埋藏。在《无处可容——低水平放射性废物的政治、社会运动和处置》一书中，作者瑟尔曼教授没有花费笔墨讨论核废物处理技术方面的挑战，而是重点分析围绕处理低水平放射性废物 的问题，美国社会各利益群体是如何在法律和政治博弈的框架下努力实现自身的目标。
低水平放射性废物是核废物中危险性最小的一类，这或许是为什么美国联邦政府在1980年将处理这类废物的决策权下放给州政府的一个原因。当然，更为直接和重要的原因在于1979年美国三哩岛核电厂发生危机，核电厂几乎崩毁，差点发生严重的核泄漏。危机之后，华盛顿、内华达和南卡罗来纳州严格限制输入本州的放射性废物数量，并要求联邦政府颁布一项新的管理核废物的政策法案。
权力下放带来的变化
瑟尔曼教授在第二章回顾了美国20世纪50年代以来的核能立法、国会听证辩论及其相关文献，试图解释为什么立法机构决定将低水平放射性废物的管理权责从联邦政府下放给州政府。纵观美国当代核能政策历史，在州政府眼中，联邦核能管理机构在与核利用相关的环境和安全监管方面的信誉逐渐丧失，从而导致州政府在全国政治决策框架中寻求更大的核废物决策权。
在美国的政治文化中，放权比集权常常面临更小的社会阻力，因为民众认为更好的政策常常是那些能充分反应最基层群体利益诉求的政策。立法、决策单位越接近公民，就越容易考虑到基层的意见。在三哩岛核电厂危机面前，作为原先行政者的联邦政府及其机构自然首当其冲，面对公众压力；同时，基于保护各州权益的考虑，美国全国州长协会和全国州议会会议积极游说国会，要求将管理低水平放射性废物的权力交给州政府。此时，选择顺水推舟，放权给州政府，对于国会来说，是一条风险小、易获支持的改革路径。因为，联邦政府就此可以扔掉手中的烫手山芋；各地方州政府也如愿以偿，可以向州内选民交代。
为保证新法案有效，联邦政府也曾严格要求州政府必须找到新的低水平放射性废物处置点。然而，1992年，在纽约州诉美国联邦政府一案中，美国最高法院否决了联邦政府对州政府在低水平放射性废物选址上的苛刻要求，使州政府完全拥有了管理低水平放射性废物的权力和责任。这其实为之后民众与州政府之间围绕核废物选址问题的政治博弈提供了比较简单的政治环境，因为如果州政府无法找到埋藏点，也无须被联邦政府追责。
实际上，地方政府的确没有充分考虑来自基层社区居民对低水平放射性废物处理的强烈关注和潜在的反对意见。瑟尔曼教授在书中通过大量的案例说明，1980年颁布的新的低水平放射性废物政策法历经30年（1980~2010）却不见成效，没有新的低水平放射性废物埋藏地被批准。从这个角度讲，作者认为，1980年的低水平放射性废物政策法是失败的，因为法案执行难，目标未达成。作者的观点有理，毕竟评估政策的重要指标是目标是否实现。然而在低水平放射废物处置这样特殊的问题上，我们不得不考虑公众参与对政策结果的作用和影响，特别是低水平放射性废物埋藏设施候选地附近居民的集体行动所带来的影响，因为环境正义 是我们在尝试解决放射性废物问题上无法回避的价值和原则。
随着20世纪六七十年代欧美环境主义运动的兴起，公民社会对与环境相关事务的参与程度日渐加强，特别是当一些有标志性意义的环境危机发生时，以环境NGO或者社区自治团体为代表的组织采用集体行动方式来表达意愿、影响决策的情况随之多起来，并且表现出很强的政策影响力。瑟尔曼教授详细分析了民间反对行动，考察了关于运动发动和反对战略的设定。通过分析行动的发生频率和行动干扰决策的质量，作者将低水平放射性废物存放这一特别政策问题与更广泛的社会运动态势及政策实施中的各级政府间的互动关系联系起来，呈现给读者一个生动起伏的政治博弈图画。
书中的第三章探讨了州政府当局在设法执行低水平放射性废物政策法案而采取的选择埋藏设施的过程。瑟尔曼教授发现，在绝大多数入选埋藏地的地区，人口中低收入人群所占的比例都高于平均水平。这说明，州政府当局之所以希望将埋藏设施放在这些地区，主要是考虑到低收入人群比例较高的地区反对声势会比那些中高收入人群比例高的地区弱些。当局运用社会经济和政治数据来瞄准那些可能对他们的计划进行较少抵抗的地区进行选址的做法违背环境正义的原则。另一方面，笔者认为，或许州政府当局也低估了低收入人口比例较高的社区参与决策的能力。一些公众参与环境决策的文献表明，对可能带来负面环境影响的工业开发项目说“不”的民众常常缺少对项目本身的理解和知识，更多的是基于情感，而非基于理性认知来反对项目。然而，瑟尔曼教授的研究发现，在表达反对在本地区建立低水平放射性废物设施的431封公开信中，有45%的信件显示出其对相关技术问题的了解很深入；另外35%的信件显示出对技术问题的了解程度中等，只有20%的公开信显示出写信的群体对相关技术问题了解很有限。因此可以看出，参与公民社会运动的团体也认识到：对与决策相关的技术问题有深入了解和理性分析，更有助于使决策朝着利于自身意愿的方向发展，至少使方向不至偏离太远。
第四和第五章，瑟尔曼教授深入分析了全国21个县如何动员当地力量反对在他们的区域建设低水平放射性废物埋藏设施。第六章考察了地方活跃的反对团体的影响、类型和频率，以及对实施进程的影响。定性分析的证据表明所有早期和积极的反对活动能迅速驱使地方和州一级官员的支持，并最终使选址过程停止。
有着十几年环境运动历史和经验的美国社会，在民间社会孕育着比较活跃和积极的社会动员和倡导能力，能够对政府的决策，无论来自联邦政府，还是地方各级政府的决策，做出有影响力的回应。事实也证明，那些所谓的在经济上处于相对弱势的社区坚决反对将埋藏低水平放射性废物的设施建设在自己的社区内，他们先后开展了近1 000项活动来表达他们的反对意见，这些地方社会运动导致所有新的寻找废物存放地的努力无果而终。
告别未来的危机？
本书在结尾一章描述了目前美国关于处置低水平放射废物的状况，并假设了在全球应对气候变化的大背景下，美国的核技术利用，特别是核电开发，可能出现复苏。在过去的几年当中，美国也的确在重新审视开发核能的计划，并在停止建设核电站30年之后，准备建设新的核电设施。然而，2011年3月发生在日本的核泄露危机，将核技术利用和核废物处理的两难问题再一次以让人难以接受的惨痛方式摆在世人面前，这令每一个准备大力开发核电的国家不得不三思而后行。虽然有些国家仍在消化思考中，但有些已经断然做出了决定。法国作为在欧洲拥有最多核电站（58个）的国家，仍然坚持继续发展核电的政策；而作为欧洲最大经济体和可再生能源利用先锋的德国，在2011年5月30日决定，将在2022年关闭境内所有核电站。这是全球主要经济体中宣布在15年内告别核电的第一个。
关于法、德在核技术利用上的政策选择的争论暂时还不会停止，但笔者看来，决策的结果并不重要，关键要看达成决策结果所遵循的价值、原则和程序是否公平、公正，决策过程是否透明、符合环境正义的要求。如果这些都符合，即使政策目标没有达成，笔者认为也是可以接受的。瑟尔曼教授的著作恰是提供了一个详实的分析：在法制的基础上，各方平等、透明地参与决策，结果却偏离了政策目标。
一个相对公正的环境政策制定需要一个最基本的必要条件，那就是在信息透明基础上各利益相关方可以平等、有效地参与决策过程。从本书可以看到，如果各级政府（包括市政府、州政府和联邦政府）和潜在核废物埋藏地附近居民之间存在人为的信息不对称，那么很难想象仍会出现书中所描述的此起彼伏、积极热烈的反对低水平放射性废物埋藏设施的社会运动。
（作者目前就职于《风能月刊》（Windpower Monthly），负责中国市场开发业务，多年来一直关注中国的环境和发展问题。）
