《志愿服务条例》在国务院法制办网站上从5月6日起在一个月内向社会公开征求意见。这是我国志愿服务事业发展中的里程碑式事件，和5月20日中央深改组审议通过的《关于支持和发展志愿服务组织的意见》相呼应，必将有力地促进我国志愿服务事业的发展。
《志愿服务条例》的颁布，首先要弄清立法的目的和目标，群策群力，使立法效益最大化。这是我们今天召开讨论会的主要目的。
提建议可以从两个角度，一是针对现有条款提建议；二是跳出现有条款提建议。要讨论这个条例解决了哪些问题，还有哪些问题没解决？所以首先要弄清当今志愿服务的主要问题是什么？哪些问题须有立法解决，哪些问题不应有立法解决。法律不是万能的，不要期望所有问题都可以通过一步法律来解决。
《志愿服务条例》属于社会法，社会法的立法目的，一是规范社会关系和社会秩序；二是解决社会矛盾；三是指导未来发展；四是宣传鼓励。具体到志愿服务立法，目的可以表述为：
一是规范志愿服务参与主体间的关系，规范各个主体的行为，明确志愿服务组织、志愿者、志愿服务对象、政府管理部门应该做什么，不该做什么，违反了法律将会受到什么样的惩处；
二是解决志愿服务中的主要问题和矛盾，如管理体制问题；
三是根据我们希望志愿服务发展的方向，提出相关的鼓励政策；（要考虑现有的鼓励政策是否相关、有效）
四是鼓励宣传，这是立法的间接效果。不管内容如何，就志愿服务条例形式来说，已经对志愿服务给予了合法性和正当性的身份和崇高的地位，有利于调动志愿者志愿服务组织的热情。
《草案说明》指出，志愿服务是社会文明进步的重要标志，是加强新形势下精神文明建设的有力抓手。但是，总体而言，我国志愿服务事业还处在起步阶段，活动开展不够经常，体制机制不够完善，权益保障不够有力，需要在国家层面进行立法予以促进和规范。
实践中，志愿服务的主要问题是什么？除了上述三个方面外，我国志愿服务发展中还存在以下问题：
一是对志愿服务的认识不清。志愿者和志愿服务的边界不清，有些活动随意挂上志愿服务的名字；
二是存在结构失衡问题。中国志愿服务仍以政府组织引导的方式为主，民间志愿服务组织发展缓慢。城乡、区域发展情况还极不平衡。目前志愿服务大部分集中在城市，农村地区志愿者和志愿服务数量相当有限。
三是领导体制问题。志愿服务行政管理体制不顺，多头管理造成了志愿服务存在多种信息系统，出现重复投资和重复劳动现象，也造成各部门政策不一，管理缺位的问题。我们有必要利用志愿服务条例立法的机会，把志愿服务行政管理体制明确下来。
下面就“志愿服务条例（征求意见稿）”提出几点修改建议：
一、志愿服务的概念
条例第三条 本条例所称志愿服务，是指自然人、法人和其他组织以向社会或者他人提供服务的方式，自愿、无偿开展的公益活动。
问题：
1、法人和其他组织只是志愿服务的组织者或支持者，不是服务直接的提供者，志愿服务是由志愿者提供的。
2、本概念无法区分志愿服务与普通助人行为的界限，无法适用志愿服务的激励政策和规范办法。
分析：
志愿服务具有四个特征：自愿性、无偿性、利他性、组织性。前面三个特征没有争议，组织性是区分志愿服务与一般的助人行为的一个重要标志。
有的地方如“唐山志愿服务条例”，为了体现组织性，在志愿服务的定义中加上语句“经志愿服务组织安排”，即“志愿服务是指经志愿服务组织安排，志愿者自愿、无偿服务社会和帮助他人的公益行为。”考虑到全国条例中的志愿服务组织是在民政部门注册的正式组织，而很多志愿服务团队也可以开展志愿服务，所以在全国的条例中建议把组织性表述为“以组织形式安排的”。
有的地方定义中为了体现无偿性，定义中加上定语“不以营利为目的”。也有说成“不以获取报酬为目的”的。为什么不直接用无偿性，原因是避免人民对无偿性的绝对化理解，因为志愿者的交通、误餐补贴需要花费一定费用，所以用“不以营利为目的”、“不以获取报酬为目的”。本人认为，志愿者是自然人，不是企业，用“不以获取报酬为目的”更合适。
修改建议：
志愿服务是指不以获取报酬为目的，以组织形式安排的，由志愿者实施的自愿帮助他人和服务社会的公益行为。
第七条，志愿服务组织，是专门做志愿服务活动的组织，还是所有的非营利组织？即采用广义的定义还是狭义的定义？
判别一个组织是不是志愿服务组织有两种方法，一是从业务类型看，它的核心业务是志愿服务，就是志愿服务组织，如果核心业务是其他方面的，志愿服务仅是补充，则该组织不是志愿服务组织。二是从要素投入看，如果在组织提供的服务中志愿者的数量大于员工的数量或者志愿服务的时间多于员工劳动的时间，该组织便被认为是志愿服务组织。
第12条，志愿者可以自行开展志愿服务建议删去。因为无法区分志愿服务与随机助人。
二、志愿服务的领导体制
第六条 国家和地方精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制，加强志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查及重大典型的宣传推广。
国务院民政部门主管全国志愿服务工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的志愿服务工作。
县级以上人民政府有关部门按照各自职责，负责有关的志愿服务工作。
有关人民团体和群众团体按照各自工作范围做好相应的志愿服务工作。
问题：
多头管理体制的弊端没有得到根治。现有条例试图解决，但没有解决。多头管理体制造成了多套信息系统并存、基层重复工作、重复注册、保险重复享受、政策混乱等问题。
修改建议：
建议成立一个更高层级的志愿服务委员会，以便统一各家的思想和做法。志愿服务领导体制改革的原则是，不是削减某个主体的作用，而是更好地激励他们。鼓励文明办、民政部、团系统继续做好志愿服务工作。
三、志愿服务的规范使用
志愿服务管理主体缺位，很多混乱现象无人管理。只有促进，没有规范，必定混乱。如太平洋房产中介穿着志愿者服装在推销房产。很多小公司以招募志愿者的名义在招募兼职，实质是规避劳动法规定的义务。演唱会和球赛以志愿者名义招募兼职。
条例对志愿服务的供给方，即志愿者和志愿服务组织规范和鼓励条款较多，而对志愿服务需求方规范较少，没能对志愿服务的使用主体、使用条件、使用领域、监督管理做出充分规定。
建议第16条第3款改为：志愿服务组织应当审核志愿服务申请信息，并及时予以答复。加上，地方政府志愿服务管理部门须设立举报电话，接受公众投诉，处理非法志愿服务行为。
将注册与备案分开，鼓励枢纽型组织发挥作用，用吸纳团体会员的方式帮助缺乏条件或者不愿意注册的志愿组织以合法身份承接志愿服务。
实践证明，志愿服务项目开展的好的单位多数是专业性的志愿服务组织，所以要鼓励民间成立志愿服务组织。志愿服务组织不得为营利行为提供志愿服务。
作者：张祖平
上海师范大学慈善与志愿服务研究中心副主任、教授
本文转载自公益慈善学园，作者：张祖平
