中国的发展不平等问题可以用“冰冻三尺，非一日之寒”来形容。在运用综合性的经济、社会、政治手段的同时，还需要恰当地管理社会的预期并保持充分的耐心。本文节选自报告《中国的不平等挑战——回顾与对策》，此报告的发布得到了欧盟、乐施会的支持，内容由俞建拖、张兰英撰写，不必然代表欧盟及乐施会的观点。
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在改革开放以来的 35 年里，中国经历了举世瞩目的经济高速增长，经济总量跃居世界第二位。与此同时，国民的生活水平以及社会发展水平也有了大幅度的提高，贫困人口的比例从改革开放初期的 80% 左右下降到 2009 年的 11.8%，国民的人均寿命从 1981 年的 67.8 岁提高到目前的 74.8 岁，同期 15 岁以上人口的受教育年限从 5.3 年提高到 2009 年的 9.5 年（中国发展研究基金会，2013），这些成就是构成“中国奇迹”的重要支柱。
然而，如果我们注意到，中国 2012 年的收入基尼系数仍在 0.47 以上，仍有超过 1 亿的人口处于绝对贫困线以下，城乡和地区之间在教育和健康结果的差距以及养老、医疗、教育等各项基本公共服务上的差距，我们绝不能认为中国的发展前景是高枕无忧的。这些发展机会和结果上的不平等，是绝对不能忽略的、可以自动解决的现象和问题。
就中国当下而言，严重的经济和社会发展不平等，不仅威胁着社会关于公正的观念，还制约着经济和社会发展的若干关键方面。收入差距过大已经成为中国居民过度储蓄和消费不足的重要原因（王小鲁，2007）。不平等问题在长期的恶化，将损害社会合作的基础。有研究表明，20 世纪 90 年代中期以来，收入差距的持续扩大，是中国社会阶层的固化、对立和冲突的重要原因（孙立平，2003；中国社会科学院陆学艺课题组，2010）。要使社会中的相关利益方能够和睦而有尊严的共处，并分享社会合作带来的剩余，必须调整社会群体利益分配的机制，从而创造对社会和经济改革的认同和共识（姚洋，2004）。
1. 人类发展视角下的不平等问题
人类发展视角
联合国发展署（UNDP）于 1990 年出版了第一个《人类发展报告》，明确地提出了“人类发展”这一概念。人类发展视角是一个有关个人福祉、社会安排以及政策设计和评估的规范性框架（UNDP，1990， Fukuda-parr 和 Kumar，2004），它将发展定义为扩展人的选择范围的过程，其关注的焦点是人生活的质量和享有的实质自由和机会，关注人实际能做些什么和能成为什么。在该视角下，生活质量的提高具有根本上的重要性，而那些在传统发展观中被过分强调的物质财富的增长，只是促进人们过上自己想过的生活的工具和手段。
在人类发展报告中，确定为最重要的人类可行能力需要满足两个要求：首先，它必须是世界各地人们普遍认为有价值而加以重视的；其次，它必须是基本的，即缺少了这些能力将妨碍其他许多可行能力的实现。根据这两个标准，UNDP 的系列《人类发展报告》对以下几个方面的维度给予了特别的关注：（1）长寿而且健康的生活；（2）教育；（3）体面的生活和尊严。根据这三个方面，UNDP 从 1990 年开始推出了人类发展指数（HDI），用来衡量世界各地区的人类发展水平。但是人类发展的概念不仅仅局限于这三个方面，还包括了更广泛的赋权（empowerment）、公共治理、环境、人权等诸多方面（刘民权等，2009）。此外，人类发展视角强调发展的主体性（agency），即人不应该被动地享受发展的成果，还应该成为发展过程的参与者和创造者（Sen，1999）。
关于不平等的讨论框架
在进行不平等研究时，需要回答五个基本问题，对这五个问题的回答构成了研究的基本框架，即“关于什么的不平等”，“谁的不平等”、“为什么会有不平等”、“不平等的后果”、“如何应对不平等”。在本文，我们重点关注由不平等引起的负面后果。
2. 经济不平等
从总体上看，中国目前是世界上收入分配差距最大的主要经济体之一。根据国家统计局的统计，1978 年的居民收入基尼系数为 0.317，到 2000 年突破了 0.40，并于 2008 年达到顶峰（0.491）。
2009年以来，中国的收入基尼系数连续六年下降，呈现出积极改进的势头。收入基尼系数从 2009 年的 0.49 逐步下降到 2012 年的 0.474。尽管这一收入差距水平在全球主要经济体中仍处于较高水平，但从中国自身来看，该水平也是过去十年中国收入差距的最低水平（见图 1）。2014 年，全国的收入基尼系数进一步减少到 0.469，创下了 2003 年以来的新低。
推动总体收入差距缩小的主要驱动因素是城乡收入差距和地区收入差距的缩小。在中国收入分配差距中，城乡差距和地区差距已经占据支配性地位，城乡差距的影响尤其突出。2007 年城乡差距对总体收入差距的贡献约占 50% 左右（李实，2012）。近年来，一个可喜的变化是，城乡和地区差距都有不同程度的缩小，为收入分配的改善带来了一线曙光。
尽管城乡之间、地区之间的收入差距近年来在持续缩小，但是农村内部和城镇内部收入差距还难以令人乐观，尤其是后者。农村内部收入基尼系数从2000 年的0.35 扩大到2009 年的0.39（李实，2012）。据中国社会科学院（2012）的估计，2011 年农村收入差距与2009 年基本持平。城镇内部收入差距在2000 年至2009 年间从0.32 上升至0.36，但是这一结果存在着明显的低估。一些修正后的结果显示现在城镇内部收入差距超过了0.4，成为当前收入分配领域中的最突出的挑战。城镇内部收入的扩大中，由于房地产价格过快上涨造成的财产性收入差距急剧扩大与行业垄断和部门分割造成的行业收入差距扩大是两个关键因素。
综合上述对不同群体收入不平等变化趋势的考察，中国发展研究基金会（2012）认为，中国收入分配可能已经进入一个转折期。在转折期中，缩小收入分配差距的因素与拉大差距的因素并存，收入不平等在未来较长时间可能处于高位波动状态。有利于缩小收入不平等的因素包括城市化进入中期以后出现的城乡收入差距缩小、均衡性地区发展战略带来的地区差距持续缩小、老龄化和城镇化以后农村剩余劳动力减少以及劳动力市场供求态势的逆转；但是腐败问题、灰色收入问题、以及城镇房地产价格飙升导致的财产性收入不平等问题，成为缩小收入差距的主要障碍。
贫困
不论是根据国际的贫困标准还是中国官方的贫困标准，中国在减少贫困人口上所取得的成就都是史无前例的。根据世界银行 1.25 美元 / 人·天的标准（2005 年购买力平价），中国贫困人口的比例从 1990 年的 60% 下降到 2009年的 11.8%（见图 3）。在过去 25 年里，全球 70% 的脱贫人口都是中国人（世界银行，2010）。
尽管中国的减贫成就如此辉煌，但是不同的人群受到贫困的威胁程度并不一样。从总体上看，儿童和老年人的贫困发生率要高于劳动年龄人口的贫困发生率。以农村贫困为例，1998 年中国农村 0-6 岁年龄组的收入贫困（按当年标准）发生率达到 9%，是 36-45 岁年龄组人口的 3 倍。到 2005 年，各年龄组的贫困发生率有所减少，但是儿童与老年人更易受贫困威胁的总体状况没有变化。农村的贫困发生率大大高于城市，贫困人口的区域分布来看，也呈现出很大的不平衡性。
经济机会不平等
中国经济机会的不平等反映在多个方面，突出表现为垄断行业与非垄断行业、不同用工形式之间、性别之间的收入不平等上。
上世纪 90 年代中期以来，我国行业收入分配差距扩大的态势非常明显（管晓明，2007；顾严和冯银虎，2008）。任重、周云波（2009）的分析认为，中国行业收入差距尚未出现整体性的两极分化，但值得注意的是，垄断和部分垄断解释了 65% 的行业收入差距。岳希明等（2010）指出，垄断行业是由国有企业主导的，因此国有企业员工总体上的工资水平要高于非国有企业。
据估算，垄断行业与竞争性行业的工资差距中，有一半以上要归因于垄断。
不同的用工形式也影响收入的公平。目前在中国的公共部门和私人部门中，都普遍存在着合同工和派遣工这两种用工形式。派遣工相对而言具有非正式的特点，工人与劳务中介签订合同，并由中介公司分派到招聘工人的组织和企业中去，这些派遣工所从事的工作与合同工无异，但薪酬待遇和其他各项劳动权利要明显逊于合同工。派遣工问题突出存在于农民工群体中。在一些地区的试点调查显示，派遣工的平均薪酬水平只有合同工的 70%（贡森，2012）。
中国的性别平等在发展中国家中总体表现相对较好，女性对家庭决策和子女福祉的影响显著增加，但是在一些领域仍存在突出的不平等现象。来自 1990 年、2000 年、2010 年的三次妇女状况的调查显示，性别之间的收入差距在持续拉大。在城镇地区，1990 年女性收入与男性收入比为 77.5%，到 2010 年下降为 67.3%；在农村地区，1990 年这一比率为 78.9%，2010 年下降到 56.0%。这种状况在低技能、竞争性强的部门中表现的尤其突出。与农民工群体一样，女性在劳动力市场上也面临突出的歧视，她们经常是非正规劳动力的主要来源，无法被纳入正规的社会保障体系，并往往首当其冲地面临失业的威胁。王美艳（2005）的研究显示，男女在同一行业内的工资差距中，只有 6.9% 是可以由人力资本差异等可解释因素造成的。
财产不平等
居民的财产积累主要来自收入超过支出转化而成的储蓄，是存量的概念。反过来，财产的积累也通过带来财产性收入影响收入。改革开放以来，居民收入的持续增长带来了财产积累的机会。由于财产增加往往存在规模效应和杠杆效应，这也导致财产差距往往大于收入差距。UNDP 与中国发展研究基金会共同完成的《中国人类发展报告 2005》显示，2002 年中国居民的收入基尼系数达到了 0.45，而同期财产净值的基尼系数则达到了 0.55。在各类财产中，土地价值的基尼系数达到了 0.67，金融资产的基尼系数达到 0.74，房产净值的基尼系数达到 0.67。
从 2002 年的全国家庭抽样调查数据看，房产在居民总财产中的比重占了 57.9%。Sato 等人（2011）也表明，2/3 的财富差距来源于住房财富的差距。由于房产在居民财产中的支配性比重，2003 年以后房地产价格的快速上涨加剧了财产不平等。除了收入最高的 20% 家庭之外，其他家庭（尤其是中低收入家庭）受高房价的负面影响最深。不仅如此，高房价还扭曲了城镇居民的储蓄行为和财产积累行为，年轻人为了追赶房价而增加储蓄，使其生命周期的消费更不平滑，进一步加剧了宏观经济的失衡。
3. 社会不平等
社会平等是一个内涵相当模糊和内容宽泛的概念。在本报告中，所谓的社会平等或不平等，主要涉及健康、教育和社会保障等内容。尽管一些研究中把收入分配和贫困也作为“社会”研究的内容，本报告则将这两项内容放在经济不平等中处理。
健康不平等
中国的健康不平等突出地反应在地区和城乡差距上。仍以人均预期寿命为例，2010 年上海和北京的人均预期寿命分别达到了 80.26 岁和 80.18 岁，高于发达国家的平均水平，而西藏、云南、青海等省区均未达到 70 岁（国家统计局，2012）。从儿童死亡率看，地区和城乡差距也十分显著。
图：6岁以下儿童死亡率
教育不平等
以高中阶段的毛入学率为例，2010 年北京的该指标达到 98%，而贵州仅有 55%。在平均受教育年限方面，最高的北京达到了 11 年，而最低的西藏只有 4.8 年。性别之间的教育差距尽管在持续缩小，但是据第六次人口普查的统计数据显示，2010 年 15 岁以上人口中，男性和女性的文盲率分别为2.52%和7.29%，后者接近前者的3倍。
从高等教育来看，社会阶层对高等教育入学机会和质量存在着明显的影响。父亲是中高收入者，其子女上大学的机会是低收入者的 2.3 倍。高等教育的扩张与教育收费的快速上涨相伴随，这使得收入不平等通过学费的门槛效应传递到教育不平等上（刘民权，俞建拖，李鹏飞，2006）。
社会保障不平等
基于户籍和身份的社会保障体系仍具有明显的分割特征，并造成了显而易见的不平等。
在城市部门，不同社会身份之间还存在明显的社会保障不平等，国有和公共部门的就业者经常受到过度的保护，而非公共部门（特别是农民工）则面临普遍的保护不足（朱玲，2011），城镇不同所有制企业和不同行业的从业人员之间也存在明显的保障待遇差别（中国发展研究基金会，2009）
4. 自然资源和生态环境不平等
自然资源不平等
自然资源使用权和收益权的不平等有两方面的原因：一是自然原因。自然资源的分布本身就存在地区差异，在中国这样领土面积广袤、地形地貌多样的国家尤其如此；二是制度原因，即由于自然资源开发存在身份、资本规模上的限制，人们利用自然资源的机会、能力、以及由此获得的收益有很大的差距，这是本文所关注的议题。
从对自然资源的使用权和收益权来看，中国的自然资源不平等仍存在不可忽视的挑战，突出表现为以下几个方面。第一，与国有资本相比，民营资本在进入资源型产业的过程中存在着制度上的身份歧视；第二，农民集体对土地的所有权、使用和收益权得不到有效保障，在土地国有化（征收）过程中处于弱势地位；第三，由于户籍制度对于自由迁徙权的限制，事实上也导致了许多处于偏远贫困地区的居民无法通过 “用脚投票”来摆脱本地恶劣自然资源禀赋的负面影响；第四，由于在资源开发利用过程中缺少透明和监督，容易滋生权钱交易等腐败行为，也进一步恶化了资源使用以及收益上的不平等。
生态环境的不平等
生态环境的不平等即包括同一代人内部的不平等（代内不平等），也包括不同世代之间的不平等（代际不平等）。对自然资源的过度攫取以及生态环境的破坏本身就是一种代际不平等。
随着中国工业化和城市化进程的推进，如何控制污染物的排放及其负面影响成为当前中国发展面临的巨大挑战，节能减排也成为当下中国经济结构调整的重要内容。这些环境问题都构成了巨大的代际生态环境不平等。
图：全球碳排放
从代内不平等看，不同的地区所面临的生态环境挑战也存在显著差异。譬如，在城镇地区，清洁水和改进的卫生设施的可获得性已经基本得到了保障，但在农村问题仍然不可忽视。
5. 中国经济与社会不平等的制度成因与对策
不平等的制度成因
1. 户籍制度
户籍制造的各种不平等主要通过以下途径实现：第一，直接限定了不同身份群体获取经济机会的资格和利用这些机会的能力；第二，直接限定了不同身份群体获得各种社会福利的资格、范围和水平；第三，限制了各类主体跨城乡、地区、部门流动的可能性；第四，制造了根深蒂固的社会身份差别和歧视。
2. 区域梯度发展战略
不论区域梯度发展的理论和现实考量是什么。这样一种梯度发展战略在客观上使东部沿海地区在改革开放的前 20 年里迅速发展，将中西部地区远远地抛在了身后。经济发展的差距也带来东、中、西部地区政府在公共服务能力上的差距，也导致了社会观念、理念上的差距。
3. 不平衡的公共财政体制
城乡和不同地区的基本公共服务差别，一方面源于地方经济发展水平差距造成的财政能力差距，另一方面也源于基本公共服务支出在财税支出结构中的弱化。不仅如此，1994 年以后的分税制改革后，政府的财政能力更多地向中央政府倾斜，而基本公共服务的支出责任则更多地下放给地方政府，这也使基本公共服务的均等化变得更加困难。
4. 市场化改革和对外开放
随着市场化改革的推进以及对外开放（使中国经济融入全球分工），原来被抑制的要素禀赋差距得以显性化，这在一定程度上促使了经济和社会发展差距的显性化。
5. 市场垄断和分割
中国从计划经济向市场经济的转变并没有最终完成，还存在计划经济时代遗留下来的规模庞大的国有企业。实际上，许多国有企业依托对行政和政策的影响力，在市场上保有一种不合理的特权，许多国有企业都是市场上的垄断者。市场化改革的不彻底，使不同所有制企业的从业人员不论是在经济上还是在其他社会福利和公共服务的占有上都处于不平衡态势。
促进平等的政策举措
1. 进一步推进户籍制度改革，促进劳动力的自由流动，减少劳动力市场的分割
2. 收入分配制度改革要以初次分配为主，再分配为辅
3. 实施人力资本发展战略
4. 深化国有企业和垄断行业的改革
5. 优化中央 - 地方的财政转移支付制度
6. 结构性减税与增税并举，降低经济总体税负
7. 构建普惠的社会安全网所覆盖
8. 保障国民对水、土地、能源等资源的基本需求
9. 积极倡导绿色发展，加大环境保护力度
10. 政府治理的现代化扩大私人部门和公民社会组织在发展进程中的参与
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