中国古代经典《老子》有一段话：「授人以鱼不如授人以渔」(注：此说亦有说是出自《淮南子》)，白话文的意思就是给一个人鱼吃，不如教他钓鱼，好让他能一生自食其力。听起来很有道理，但是，如果这个人──不论男女，一开始就连接近池塘或河川的机会都不可得，要怎么办呢?
如同邓肯·格林(Duncan Green)在其著作《从贫穷到力量》(From Poverty to Power)所指出，要教一个人钓鱼，首先要让他能够有钓鱼的权利。格林引述了柬埔寨一位村长的话：「那位妇女早就知道怎么钓鱼，她只希望非法公司或盗渔者能放过她家乡的河川，以及获得亚洲开发银行资助的政府，能放弃在河川上兴建会摧毁她生计的巨型水坝计划，同时，警察不会为了水坝工程以暴力驱逐当地社区居民。她不需要慈善救济，她要的是这些人能够尊重她的基本人权。」
老子的格言和格林引述的这段话，点出了 1950 年代以降，发展工作在论述和实作上的演变：从最初以提供服务为目的的「援助」或「慈善」取向(给鱼吃)，转变成训练受助者自食其力的「生计」取向(提高渔获所得)，再变成今日「以人权为本」的发展取向(确保维持生计的条件都能到位)。本文将为读者爬梳这些上世纪的发展思潮，以及自 1990 年代兴起的人权导向发展思潮。
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拼经济？水能载舟亦能覆舟
发展工作的历史是一部持续进行的演化史。保罗·葛雷迪(Paul Gready)和强纳森·恩索 (Jonathan Ensor)认为，一连串发展实作风潮的进化，大致与 20 世纪后半的世界历史走向有关。随着殖民政权在 20 世纪中开始一一崩解，援助工作被视为是让前殖民地经济体能够起飞的过渡性安排。跟给鱼吃的例子不同，官方援助工作并不以个人为援助对象，而是强调促进国家整体的经济成长。背后的假设是经济成长的正向效益终将让穷人雨露均霑。不过，人们很快发现，即便经济真的起飞了，成长的果实也无法保证最穷苦的人能得到足够的福利保障。
援助工作的失败，让 1960 年代的捐款者开始用长时间的尺度重新评估援助的目的。这样的转变催生出了「发展」一词来作为中长期的目标，关注的焦点也从大规模的基础设施兴建，转移到更能嘉惠穷人的小型福利设施。这个「基本需求」取向在 1970 年代获得加强，有越来越多计划将焦点放在穷人身上，例如透过劳力密集的生产方式来增加穷人的收入，提升公共服务质量，并鼓励穷人进一步参与计划。
然而，南方贫穷国家政府的债务危机，很快让「基本需求」取向走上回头路。1980 年代世界银行和国际货币基金组织推出「结构调整方案」(Structural adjustment programs，简称 SAPs)，迫使这些国家大幅缩减教育、卫生、农业等公共支出，并以生产热带商品或原物料的方式提高国家收入。葛雷迪和恩索认为，这些发展中国家被要求采行治标不治本的金融管理策略，以获得能接受援助的资格。如此一来，40 年的发展之路走向了一个封闭循环：原先因经济成长策略失败，才演进成扶贫式的发展策略，最后又回到经济成长挂帅的老路。
以人权为本，才是发展的核心
这样的转向为穷人带来巨大的负面冲击，也激起了更多反省声浪，批判被学界、非政府组织和媒体红人所把持的发展工作。在这些激辩中，一股特别强而有力的批判，来自印度经济学家沈恩(Amartya Sen)。沈恩是 1998 年诺贝尔经济学奖得主，他指出，贫穷不能被单纯视为可以用收入来衡量的经济问题。相反的，贫穷来自于多种资产、机会、和权利资格(entitlements)的匮乏，这些匮乏阻绝了人民的福祉。如同本文一开始引述的柬埔寨案例所示，贫穷不只导因于人权遭受侵害，也是导致人权被剥夺的根本原因之一。
这个对贫穷更为复杂的理解，在 90 年代孕育出 2 个新的发展工作风潮：「生计」取向和「以人权为本」的发展策略。前者源自于 70 年代的「基本需求」取向，同时关注家户是否具有能长期管理各种资源的能力。后者简称为 HRBA(the human right-based approach)，同样致力于让穷人(特别是最穷苦的一群)能够自力更生。两者最大的不同，在于 HRBA 着重于权利所有人(有资格获得某些权利的人)和责任者(负责让这些权利能被落实的人，主要是政府部门)之间的关系，也就是让权利所有人能对责任者课责，同时协助责任者负起维权的责任。如此一来，HRBA 重新将国家与公民的角色置于发展工作的中心位置。
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虽然自 1948 年《世界人权宣言》以来，人权与发展工作之间的关联已被建立，但在美苏冷战的背景之下未能获得重视。作为人权概念之核心的政治与公民权，与更接近福利和发展概念的经济、社会和文化权，往往被置于对立的两极看待，强化了两者之间的断裂。直到苏联解体，世人才重新确认人权的不可分割性，并体认到贫穷的复杂成因。这意味着「以人权为基础」的取向开始在国际发展议程中扮演吃重的角色，尤其是在联合国相关机构、一些富有的捐助国和越来越多致力于国际发展的 NGO 议程中，都愈显重要。
过去十年来的发展工作由「千禧年发展目标」(Millennium Development Goals，简称MDGs)所主导。MDGs 将国际社群的力量集结起来，致力于达成 8 个发展目标。虽然并未明言记载，MDGs 在目标上实与人权紧密相连，不过在执行面上却采用援助、需求和生计取向并用的综合策略，多过于采纳人权取向的做法。
可以预见的是，在本世纪最初的 20 年，混合不同取向的发展策略仍将大行其道。例如，几年前的金融危机使经济成长取向的发展策略重获青睐，但也让人们意识到给予穷困者支持是让他们彻底摆脱贫穷与饥饿轮回的关键，特别是在金融危机中，这些人受到的冲击往往不成比例的高，也需要更多的协助。如何在各种取向的策略中找到正确的平衡，并加以执行，就靠你我的共同努力了。
原文出处：From charity to human rights-based approach to development
