图片来源：汉坤北京办公室 陈漾
作者：汉坤律师事务所 李来祥
2016年11月28日，公安部在网站上公布了境外非政府组织（“境外NGO”）等主体期待已久的《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》（“《办事指南》”）。《办事指南》是《境外非政府组织境内活动管理法》（“《境外NGO管理法》”）于2016年4月28日通过后公布的第一份实施性文件，旨在为《境外NGO管理法》在2017年1月1日的生效和实施提供更为明确的依据。
《办事指南》的正式版本与10月份向部分境外NGO提供的征求意见稿整体区别不大。《办事指南》分为四个部分：境外NGO代表机构登记、境外NGO临时活动备案、有关事项和附录（相关登记备案表格和办理流程）。
代表机构登记
境外NGO代表机构登记根据代表机构的不同阶段，分为设立登记、变更登记、年度活动计划备案及年度检查、注销登记四类。
1. 设立登记
1 设立条件
《办事指南》仅仅重申了《境外NGO管理法》对于境外NGO的定义、活动领域和代表机构设立条件的相应规定，而未对《境外NGO管理法》的规定进行细化。比如《境外NGO管理法》对于代表机构设立条件之一的境外NGO“在境外存续二年以上并实质性开展活动”，缺乏对于“实质性开展活动”的具体标准。
2 申请程序
共五个步骤，如下图所示：
其中值得注意的是：
(1) 关于主管机关的确定，《办事指南》虽提及应根据《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017年）》确定，但该名录此次并未一同公布。预料亦将在2017年1月1日前后公布。
代表机构活动涉及多个领域的，应当根据主要活动领域确定业务主管单位。
(2) 登记管理机关明确为拟设立代表机构所在地的省级人民政府公安机关境外非政府组织管理办公室。根据此前公安部发布的新闻稿，具体登记备案受理窗口将设置于省级公安机关出入境接待大厅[1]。尚不清楚前述境外非政府组织管理办公室与公安机关出入境管理机构是否存在隶属关系。
(3) 专家评估并非必要程序，登记管理机关可以根据需要进行组织。但至于登记管理机关认为是否需要组织专家评估的适用标准并未明确，存在不确定性。
(4) 无需办理组织机构代码证。《基金会管理条例》第14条明确要求境外基金会代表机构凭登记证书办理组织机构代码证。但《境外NGO管理法》和《办事指南》未作此要求。2016年10月18日颁布的《国家质量监督检验检疫总局关于修改和废止部分规章的决定》废止了《组织机构代码管理办法》，因此我们理解办理组织机构代码证的法律依据已经不复存在。
3 申请材料
设立代表机构需提交如下文件：
(6) 境外NGO章程；
(7) 境外NGO在境外存续二年以上并实质性开展活动的证明材料；
(9) 首席代表无犯罪记录证明材料或者声明；
(10) 拟设代表机构的住所证明材料；
(11) 资金来源证明材料；
(12) 业务主管单位的同意文件。
对于上述第(1)、(2)、(3)和(9)项，《办事指南》已经给出相应模板。
4 公证、认证的文件及办理程序
公证、认证的文件及办理程序：对于申请文件中涉及的外国或港澳台主体的相应文件，还需要进行公证、认证程序：
(1) 外国人身份证明、在外国合法成立的非政府组织证明文件、材料及其章程、在外国存续二年以上并实质性开展活动的证明材料等，应当经其本国公证机构或者公证人公证（但外国本国法律有特殊规定的除外）和有关机构认证，并经中国驻该国使（领）馆认证；
(2) 香港居民的身份证明、在香港合法成立的非政府组织的证明材料及其章程、在香港存续二年以上并实质性开展活动的证明材料等，应当经内地认可的公证人公证；
(3) 澳门居民的身份证明、在澳门合法成立的非政府组织的证明材料及其章程、在澳门存续二年以上并实质性开展活动的证明材料等，应当经澳门特别行政区政府公证部门或者内地认可的公证人公证；
(4) 台湾居民应当提交《台湾居民来往大陆通行证》证明其身份，在台湾地区合法成立的非政府组织的证明材料及其章程、在台湾存续二年以上并实质性开展活动的证明材料等，应当经当地公证人公证。
我们注意到《办事指南》删除了此前征求意见稿中要求对个人简历进行公证认证的要求。
另外文材料均须提供经确认的中文翻译件。
5 名称的确定
境外NGO代表机构的名称应当依次由“境外NGO名称+驻在地名称+代表处（或办事处、联络处等）”组成。“驻在地名称”是指境外NGO代表机构驻在地的县级以上行政区划名称。境外NGO名称中未表明其原始登记地（国家或地区）的，应注明原始登记地（国家或地区）的名称。
举例：比尔及梅林达•盖茨基金会设立的驻北京代表处可以命名为：“比尔及梅林达•盖茨基金会（美国）北京代表处”。
6 活动地域的确定
与此前公安部的新闻稿描述一致[2]，《办事指南》规定境外NGO代表机构设立登记应当确定在中国境内的活动地域，活动地域可以选择在本省级行政区划以内，也可以选择在一个省级行政区划以上，但选择活动地域要与代表机构业务范围和开展活动的实际情况相符。对一个境外NGO设立两个以上代表机构的，每个代表机构确定的活动地域之间不得相互重叠交叉。
但《办事指南》并未细化如何论证活动地域与代表机构业务范围和开展活动的实际情况相符。我们理解，如境外NGO拟申请的地域范围跨越不同省级行政区，则需要在申请书中对过往项目和拟开展项目的地域分布进行描述。
2. 变更登记
变更登记系针对登记证书载明的六项登记事项（代表机构名称、首席代表、住所、业务范围、活动地域、业务主管单位）的变更：
从程序上而言，遵循先由业务主管机关同意，继而由登记管理机关进行变更登记的步骤；
境外NGO名称发生变更的，其境内代表机构名称应作相应变更。名称变更登记完成后，境外NGO代表机构需对税务登记证书、印章式样、银行账号等重新进行备案；
因业务范围变更需更换业务主管单位的，应在办理业务范围变更手续同时办理业务主管单位变更。对于变更两个以上事项的，对于内容相同的材料，不必重复提供。
3. 年度活动计划备案及年度检查
年度活动计划备案：境外NGO代表机构应于每年12月31日前将包含项目实施、资金使用等内容的下一年度活动计划报业务主管单位，业务主管单位同意后十日内填写《境外非政府组织代表机构年度活动计划备案表》，并附下一年度活动计划报登记管理机关备案。特殊情况下需要调整活动计划的，填写《境外非政府组织代表机构年度活动计划变更备案表》，及时向登记管理机关备案。
除了项目实施和资金使用外，《境外NGO管理法》、《办事指南》并未提及其他必须在年度活动计划备案体现的内容。我们理解境外NGO代表处在备案时化繁为简，删减其他非必需的备案内容，避免后续变更引起的重新备案。
上一年度工作报告：境外NGO代表机构应当于每年1月31日前向业务主管单位报送上一年度工作报告，经业务主管单位出具意见后，填报《年度工作报告》，于3月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。年度报告应当包括经境内会计师事务所审计的执行国家统一会计制度的财务会计报告、开展活动的情况以及人员和机构变动的情况等内容，年度报告应当在登记管理机关统一的网站上向社会公开。
《办事指南》后附的《年度工作报告》模板具体包含如下几个板块：代表机构基本信息、登记事项变动情况、代表机构人员情况、主要活动情况、本年度主要活动情况报告和本年度财务会计报告。其中代表机构人员情况需要列明包含兼职员工在内的每一名工作人员的情况；主要活动情况需要列明公益支出情况、收入及资助情况和主要项目情况。
4. 注销登记
注销登记主要涉及到需要提交的几份文件：清算报告（含社会保险费清算情况）、税务机关出具的税务登记注销证明或者未曾办理税务登记的证明以及外汇部门出具的相关事宜已清理完结或未曾办理相关登记手续的证明。从我们办理商事主体的清算经验来看，前述文件的准备和取得耗时较长。
《办事指南》重申了《境外NGO管理法》第15条第二款的精神，境外NGO代表机构注销登记后，未尽事宜涉及相关法律责任的，由设立该代表机构的境外NGO承担。即境外NGO对其代表机构承担无限连带责任，代表机构的注销并不能免除境外NGO在代表机构存续期间产生的未履行责任（当然该规定如何在境外NGO的母国得到执行是另一个问题）。
临时活动备案
《办事指南》对于临时活动备案的规定主要系重申《境外NGO管理法》第16、17条的规定。除了给出《境外非政府组织临时活动备案表》、《境外非政府组织临时活动情况报告表》两个格式范本外，没有新的实质性内容。特别是，对于《境外NGO管理法》17条提及的“中方合作单位应当按照国家规定办理审批手续”，《办事指南》并未给出具体的审批主体和程序。
《办事指南》其他内容
《办事指南》公布了公安部境外非政府组织管理办公室的联系电话（010-5818 6465、5818 6464），这有助于解决目前境外NGO政策咨询求助无门的困境。
《办事指南》在第三章重申了《境外NGO管理法》第53条的规定，即境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织与境内学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织开展交流合作，按照国家有关规定办理。但并未给出“国家有关规定”的任何线索，这个问题自《境外NGO管理法》公布后，境外研究机构或者学术组织一直期待有具体的可执行“有关规定”。
此外《办事指南》还授权各省级人民政府公安机关境外非政府组织管理办公室根据本指南，结合本地实际，制定相应办事指南，为境外NGO办理登记备案提供指引和便利服务。
评述
《办事指南》虽然在代表机构登记和临时活动备案的申请上给出一些格式文本，但一些细节和流程仍不够具体和明确，更多地是重申了《境外NGO管理法》的一些现有规定。此外，《办事指南》仅涉及作为登记管理机关的公安部门阶段的登记和备案程序，未涉及业务主管单位的审批程序。结合此前公安部在通气会上关于《境外NGO管理法》的实施没有“过渡期”、“宽限期”的表态[3]，我们理解境外NGO在遵循《办事指南》进行登记和备案仍将面临一些实际问题的挑战，比如，如何确定和获得业务主管单位的同意等等，这些实际操作层面的问题可能需要与具体负责的业务主管单位和登记管理机关进行沟通确认。
注释
[1]http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253537/c5542815/content.html
[2]http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253537/c5542815/content.html
[3] http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253537/c5542815/content.html
