提供公共服务是政府承担的一个基本职能，而一般认为公共服务的提供包括供应和生产两个环节，其中生产是指将原材料转化为最终产品的技术性过程，而供应则是将符合既定标准的产品递交给社会公众的政治性过程。
传统上政府被认为集公共服务的生产与供应于一体，不仅被赋予了供应公共服务的职责，而且也被认为应当亲自负责公共服务的生产。
20世纪50年代，研究者在理论上对公共服务的提供过程进行了供应和生产两个不同环节的区分，认为公共服务的供应是政府理应承担的职责，但其生产不必由政府亲自进行，而是可以通过购买服务的方式由其他主体承担。
公共服务供应和生产的区分为政府购买社会组织服务提供了理论上的可行性，而随着社会公众对公共服务需求的不断增长，政府已经难以独自承担集公共服务生产与供应于一体的重任，政府向包括社会组织在内的其他主体购买公共服务势在必行，而社会组织具有的目标公益性和服务专业性更是使得其在特定公共服务的生产方面具有优势。例如，对于一些只具有微利或无利可图的特定公共服务，以利润最大化为导向的企业可能并没有参与生产的兴趣，而这些公共服务又是政府必须提供的，这时引入社会组织进行生产无疑具有非常大的吸引力。
政府购买社会组织服务就是政府通过发挥市场竞争机制作用将由其向社会公众提供的部分公共服务交由符合条件的社会组织承担，并根据服务的数量和质量向社会组织支付费用。
随着近年来社会公众对公共服务需求的不断增长和社会组织的日益成长，各地政府积极展开了购买社会组织服务的实践探索，政府越来越多地向社会组织购买了包括养老、助残、文体科普、妇幼保护、法律服务、医疗卫生、教育培训、环境保护、社区服务、专业帮教等在内的公共服务，购买服务的力度日益增大。
据统计，2013年全国各地政府购买社会组织服务的资金达到150多亿元，比前一年度有了大幅度的增长。政府购买社会组织服务也被视为转变政府职能、创新社会治理、增强民生保障的重要抓手，其重要性在中央重要文件中被一再强调。
党的十八大报告要求加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调推广政府购买服务，要求适合由社会组织提供的公共服务交由社会组织承担。2013 年 9 月，国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确将政府购买社会组织服务作为推进政府职能转变和社会治理创新的重要抓手予以强调。
政府购买社会组织服务实践的迅速推进要求制度的保障，这成为推进政府购买社会组织服务的制度建设的一个重要现实背景。在政府购买社会组织服务实践不断推进的同时，政府购买社会组织服务的制度还不完善，仍然存在着一些问题和不足，影响了政府购买社会组织服务实践的进一步发展。
具体而言，政府购买社会组织服务的制度缺失主要表现在以下几个方面：
1、制度的权威性不高。
制度是一套约束社会成员行为的规则体系，由正式规则和非正式规则构成，其中法律法规是制度体系中那些由法定有权机关制定的正式规则，在制度体系中居于核心位置，具有比其他正式规则更高的权威性。
然而，当前规范政府购买社会组织服务的制度仍然以主管部门和各地自行制定的规范性文件为主，而更具权威性的法律法规较为缺乏。
2002年全国人大常委会制定的《中华人民共和国政府采购法》是现行唯一的政府购买服务专门法律，然而该法实际上规范的是面向政府自身提供的服务而非面向社会公众提供的服务，而且，该法虽然将服务与货物、工程一样包括在采购对象中，但只是笼统地将“服务”规定为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，其具体内容并没有得到较为清晰地界定。
2014年国务院制定的《中华人民共和国政府采购法实施条例》对服务进行了一定的解释，将服务区分为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，但仍然不够清晰。而由财政部国库司2000年和2012年分别制定的《政府采购品目分类表》和《政府采购品目分类目录（试用）》均只列举了面向政府部门的一些服务，而没有将向社会公众提供的公共服务包括在内。
2013 年国务院办公厅制定的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对政府向社会力量购买服务的内容进行了具体列举，界定了教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，在一定程度上弥补法律法规规定的不足，但仍存在规范的层次性不高和权威性不足的问题，而由于缺少相关法律法规的明确规定，导致各地在政府购买公共服务的目录制定、内容选择和程序规定方面，均没有统一的标准，随意性较大。
2、制度的体系性不强。
制度包括正式规则和非正式规则，其中正式规则是由正式制定的法律、法规和其他规范性文件构成的。
制度只有形成一个由正式规则和非正式规则相互衔接、相互配套、相互支持的有机体系，才能真正有效发挥作用。政府购买社会组织服务的制度体系也是如此，只有当其所包含的正式规则和非正式规则相互契合，正式规则才能得以有效实施。
伴随着我国政府购买社会组织服务的实践推进，一些相关制度也渐次建立。然而，当前政府购买社会组织服务的制度尚未形成一个有机的体系，具体表现为，在政府购买社会组织服务正式规则和非正式规则的构成方面，一些地方的正式规则与反映在组织惯例、文化、价值观中的非正式规则格格不入，正式规则脱离了非正式规则所反映的制度情境，更不用说形成有机的契合，致使正式规则的执行难以得到非正式规则的支持，影响了正式制度的贯彻落实和有效实施。
而在正式规则体系里，当前发挥作用的主要是一些位阶较低的规范性文件，而位阶较高的法律法规等制度形式仍然缺乏，从而导致正式规则也难以形成上下衔接、相互配套的统一体系。制度的体系性不强，影响了正式规则的有效实施，进而影响了政府购买社会组织服务制度的整体绩效。
3、制度的完整性不够。
这是针对制度规范的内容而言的，完整的制度应该覆盖谁购买、向谁购买、购买什么和购买评价等方面的内容，然而，当前的制度在上述方面都还存在一些问题。
首先，在谁购买即购买主体的资格方面，规定还不够明确。例如，采购法规定政府购买的主体包括各级国家机关、事业单位和团体组织。
而《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定购买主体包括行政机关、参照公务员法管理的具有行政管理职能的事业单位、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，既然将政府之外的事业单位和群团组织纳入了采购主体，那么包括人大、法院、检察院等行政机关之外的国家机关和党的机关是否属于采购主体，就不够明确。
实际上，政府采购法对采购主体的规定具有一定的弹性，也具有一定的适应性。
由于上述指导意见是专门规范政府购买公共服务的，其相对于采购法而言对政府购买社会组织服务的影响更大，也正因为如此，上述指导意见对购买主体规定的不明确，也对政府购买社会组织服务的实践工作产生了不利的影响。
其次，在向谁购买即承接主体方面，存在着准入机制不合理的问题。
现行的政府采购制度只注重包括企业、社会组织在内的不同社会力量按同一标准竞争，而在很大程度上忽略了不同服务内容的差异属性以及企业和社会组织由于组织性质的不同而在特定公共服务的生产上具有不同的优劣，如果忽略不同服务内容的属性和不同组织的性质简单规定不同类型承接主体间按同一标准竞争，实际上既是不公平的，也不利于服务的有效供给。
一些地方在政府购买服务的规范性文件中已经对服务承接主体作出了差别性规定，如2015年制定的《上海市人民政府关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》规定政府在购买民生保障、社会治理和行业管理等公共服务项目时，在同等条件下优先向社会组织购买。然而，在全国层面，尚没有权威性的立法作出相应的规定。
另外，在购买什么即购买内容方面也不够明确。
由于采购法规范的主要是面向政府自身提供的服务，而且也没有对服务内容作出具体的说明，国务院办公厅的指导意见规范的确实是政府购买的面向社会公众提供的公共服务，而且对公共服务进行了一定的说明，但是存在的一个问题是，哪些公共服务不得购买，该文件并没有作出具体说明，导致各地在具体实施过程中可能自行其是，甚至将一些本应由政府亲自生产的公共服务转交其他主体生产，带来政府职能的缺位和错位。
第四，在购买评价方面即服务绩效评估机制方面存在缺失。
准确测评社会组织公共服务质量并合理支付报酬建立在科学的社会组织服务绩效评估机制的基础上。而当前一些地方尚未建立比较科学的社会组织服务绩效评估机制，有些地方还过于依赖社会组织的自我评估。
在上海的实地调研中，接受访谈的民政局工作人员说，对于社会组织提供社区养老服务的评估，政府主要是提供评估标准和激励机制，而具体的评估则交给社会组织自己去做。然而，问题在于，社会组织能否根据政府提供的评估标准去严格地对服务提供者进行严格评估，以及政府如何保证社会组织将严格对自身的服务过程和结果进行评估。
如果政府没有建立科学的社会组织服务绩效评估机制，单靠社会组织去对自身服务过程和服务结果进行评估，评估的客观公正性和效果显然是难以保证的。
基于当前政府购买社会组织服务制度建设存在的问题和不足，要适应并推进政府购买社会组织服务的实践，就必须加紧推进政府购买社会组织服务的制度建设，构建政府购买社会组织服务的制度体系。
当前，政府购买社会组织服务的目录、内容、方式等方面之所以在实践中缺乏统一的标准，随意性非常大，一个至关重要的原因就在于缺少法律法规的规范。
一些发达国家在政府向社会组织购买服务方面取得了明显成绩，虽然其背后的因素是多方面的，但是一条非常重要的经验就是注重立法，其中尤以美国的政府购买服务立法最具代表性。美国建立了由联邦和州两个层级政府购买服务立法所组成的立法体系，其中联邦议会和政府制定的与政府购买服务有关的法律法规就有500多部。
而当前中国制定的全国性法律法规还比较少，虽然制定了专门的政府采购法，但由于政府采购法所规定的是服务是面向政府提供而非面向社会公众提供的，所以政府采购法严格说来并不能对政府购买社会组织服务的情况进行有效的规范。
而当前全国性政府购买服务立法已经严重滞后于政府购买社会组织服务的实践，也影响了政府购买服务制度的权威性，亟待抓紧进行政府购买社会组织服务的立法工作。
鉴于当前政府购买社会组织服务立法的现状和实践需求，建议抓紧制定一部《政府购买公共服务法》，对政府购买公共服务的目标、方式、内容、程序进行明确规定，并且对政府购买社会组织服务进行专门的规定，以便适应政府购买社会组织服务的需要。
考虑到一部新的法律立法工作并非易事，并且很可能引发不同的意见，在《政府购买公共服务法》一时难以出台的背景下，另一个选项是对政府采购法进行修改，补充政府购买公共服务的内容，对政府购买公共服务的主体、对象、内容、方式等方面进行具体的规定，以适应当前政府购买社会组织服务实践的需要。
2、促进政府购买社会组织服务正式规则和非正式规则的互嵌，增强制度的体系性。
制度并非仅仅只是正式规则，也包括非正式规则，虽然非正式规则是不成文的，非强制执行的，然而，非正式规则往往以文化、惯例、价值观等形式对组织成员的行为产生潜移默化的影响。
因而，如果正式规则得不得非正式规则的支持和配合，正式规则的执行就有可能偏离本来的目标从而发生走样。
那么如何才能保证政府购买社会组织服务的正式规则在执行中不走样呢？
答案就在于促进政府购买社会组织服务正式规则和非正式规则的互嵌，构建一个由政府购买社会组织服务正式规则和非正式规则相互嵌入的有机体系，增强正式规则和非正式规则的相互衔接、相互配套和相互支持。这一有机体系的构成意味着政府购买社会组织服务正式规则体系中的法律、法规和其他规范性文件也是相互衔接、相互配套和相互支持的。
那么如何才能做到政府购买社会组织服务正式规则和非正式规则的互嵌呢？
其一是要求政府购买社会组织服务的正式规则嵌入到地方性的制度情境中，既超越于非正式规则，又能兼顾非正式规则而不与其截然脱节。
其二是要求正式规则体系内的全国性法律、法规、规章和地方性规范文件上下衔接、密切配合、协调合作，这样才能增强政府购买社会组织服务的体系性。
3、构建内容全面的政府购买社会组织服务制度体系，增强制度的完整性。
首先，从制度上明确购买主体的资格。
当前政府采购法对购买主体的规定具有一定的弹性和适应性，反而是专门规范政府购买公共服务的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》在购买主体的规定上存在不明确的情况，针对该问题，建议对该指导意见进行修改，可以采用较为弹性的提法，给各地的实践探索留下一定的弹性空间，也可以采取具体的列举法，而如果采用具体的列举法，就应该将其他可能成为采购主体的组织如人大、法院、检察院等行政机关之外的国家机关和党的机关也纳入进去。
在选择政府购买社会组织服务的承接主体方面，既要坚持公平竞争的原则，不得设置不合理的条件对承接主体实行差别化歧视，又需要考虑到服务内容的差异和承接主体性质的不同，对于一些公共服务如养老助残、社区矫正、法律援助等民生保障或社会管理性服务，这些服务的生产对承接主体的公益性、志愿性和专业性有专门的要求，更适合由社会组织生产，在同等条件下应优先向社会组织购买。
当前，已有一些地方在制度建设上进行了探索，并取得了较好的效果，下一步应该从全国性制度建设方面予以跟进，在相关法律法规上进行明确的规定。
并不是所有由政府向社会公众提供的公共服务都是可以向包括社会组织在内的社会力量购买的，例如，那些不属于政府职能范围的服务不应列为购买内容，否则就会出现政府职能的越位或错位；那些必须由政府直接提供的公共服务如国家安全、政府决策、司法审判等也不得列入购买范围，否则就会出现政府职能的缺位；而那些由政府提供在效率上明显高于或在成本上明显低于市场供给的服务事项，也不能列入购买范围。
对于可以列入购买范围的公共服务内容和不能列入购买范围的公共服务内容，应该进行梳理并具体在政府购买社会组织服务的相关制度上进行明确规定，以免造成各地实践上的误解和随意性。
第四，完善社会组织服务绩效评估机制。
完善社会组织服务绩效的评估机制，才能准确评估社会组织的服务是否满足购买要求，并进而通过相应的奖惩机制激励社会组织不断提升服务质量。完善社会组织服务绩效评估机制需要对评估主体、评估指标和评估流程进行科学的设计。
在评估主体的确定方面，除了作为购买主体的政府之外，还应该包括作为消费者的社会公众和第三方评估机构，其中社会公众的满意度在评估意见中应该得到充分的反映。社会组织尽管也可以作为评估主体，但社会组织的自我评估一定要按照科学的标准严格进行，而且对于当前一些地方过于依赖社会组织自我评估的情况要进行纠偏，不应过于放大社会组织自我评估的作用。
在评估指标的设计方面，应力求科学，指标的构成不仅应该涵盖全面，而且在权重的赋予上应该合理，严格遵循明确性、具体性、可行性、现实性和时效性等评价指标设计原则。
在评估流程的确定方面，应该将事前、事中和事后评估有机地结合起来。
其中，事前评估着重对购买资金的合理性、购买内容的具体属性、承接主体的组织性质和资质进行具体评估，以帮助科学选择承接主体；
事中评估着重分析承接主体生产服务的数量和质量、服务接受者的满意度等方面，以及时发现和解决服务生产中问题；
事后评估侧重考核承接主体服务的整体绩效，以合理确定激励方案。
作者：易承志，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授
