摘要：公益岗位扶贫是一种介于开发扶贫和社会救助兜底扶贫之间的扶贫方式，它对一部分深度贫困人口具有很好的适用性，而且具有改善村社治理和服务的积极的外溢效应。目前公益岗位扶贫在一些地区已经进行了一些探索，积累了不少经验，但仍需在政策层面进行更多地研究、总结、推动和拓展，以使之成为精准应对深度贫困问题的一项重要政策选择。
中图分类号：D632 文献标识码： A
从20世纪“八七扶贫攻坚计划”开始，我国农村扶贫政策已经从救济式扶贫转向开发式扶贫，实施以整村推进为主体、以产业化扶贫和雨露计划为两翼的“一体两翼”扶贫战略，2013年以来中央不断强化扶贫开发工作，形成了精准扶贫方略和大扶贫格局，每年脱贫人口的数量都超过1000万。但也应看到，以资源开发为主的开发式扶贫的难度越来越大：一是剩余贫困人口的贫困深度大，老龄化、文化程度低等脆弱性特征明显；二是剩余的绝大部分贫困村都存在着自然条件恶劣、社会服务和基础设施短缺的情况，村集体经济薄弱、公共服务能力不足，产业化扶贫的项目识别难度、运行成本和市场风险都很大；三是人口流动背景下，农村青壮劳动力大量外出，乡村空心化严重，村中缺乏年富力强的项目参与者，开发式扶贫的项目组织难度加大。要在2020年全面实现小康，笔者认为在新的形势下特别是在“十三五”期间，有必要在贫困村大力拓展公益岗位扶贫政策，以适应特定贫困人口的扶贫与发展需求，有效解决深度贫困问题。
公益岗位扶贫，是指在贫困地区特别是贫困村庄，设置一批“公益岗位”，运用政府购买服务的理念和方式予以现金或实物补贴，实现贫困人口的就业和增收，同时增加村庄和当地的公共服务供给。扶贫公益岗位主要用于贫困村的基本公共服务供给，岗位服务的购买主体可以是扶贫部门或基层政府，但更好的是通过村委会来经手，从而有效提升村级治理和村级公共服务的能力。扶贫公益岗位人员的构成主要以贫困村建档立卡的贫困农户为主。每个村可以设立多种类型的公益扶贫岗位，兼顾不同贫困人口的素质条件；公益岗位可以服务于整个行政村，也可以为本村小组服务；岗位设置数量、类型，由村委、村民通过召开村民代表大会的形式，共同商量确定后由扶贫开发部门以政府购买服务的方式进行。岗位人员的津贴补助标准可以参考当地经济发展水平与劳务费情况进行制定（见表）。
在公益岗位扶贫工作的开展过程中，具体的岗位管理由村两委承担，政府扶贫部门要做好相应地协助检查工作，可以每年对岗位工作开展情况进行考评，“奖优换劣”。对于履岗过程中脱贫的人员，可以按照中央的要求继续延聘1-3年，帮助贫困人口实现稳定脱贫。不胜任、不合格的可以考虑更换岗位人员，通过年度考核的方式来推进该项工作的顺利开展。
当前，地方要从岗位设置和资金来源两个方面进行拓展。在岗位设置方面，除了林业部门的护林员岗位外，建议积极拓展如生态保护、环境卫生、村组道路维护及集体自然资源管护等岗位，也可以着眼促进当地居民生态环境意识提升、乡土知识传承、社区文化建设、农村电子商务发展、农业技术传播、民俗工艺传承及农民组织建设等各种有利于当地扶贫开发和社区管理的工作，还可以设置一些社会服务性质的公益岗位，如失能老人服务、养老服务等。扶贫公益岗位设置要紧紧围绕精准扶贫和提升贫困村公共服务水平的双重目标，根据贫困村的情况与村民的实际设置相关的岗位。在资金来源方面，近期应积极利用贫困县涉农资金整合的试点政策统一筹措资金，也可以考虑在纳入政府购买服务的范围设立专项资金。
公益岗位扶贫，既是当前打赢脱贫攻坚战的一项政策创新，同时也具有很强的实践基础。公益岗位扶贫方式，类似于有条件现金转移支付政策（CCT），在墨西哥等拉美国家已有广泛的探索，也与国外一些地方倡导的“工作福利”计划相似。我国历史上的以工代赈本质上也是一种公益岗位扶贫。
人社部最早在城市针对“4050”难就业人员提出设置公益岗位促进就业的计划，这一计划主要针对城镇户籍人员。在城乡统筹的背景下，部分地方的人社部门也把公益岗位促进就业的做法辐射到农村贫困群体。在当前的打赢脱贫攻坚战工作中，中央也特别要求结合生态保护、设置一些扶贫性质的护林员岗位，林业部门积极响应中央要求，2016年安排贫困地区中央林业资金417.7亿元，比“十二五”年均增长27%，选聘建档立卡贫困人口生态护林员28.8万名，精准带动108万贫困人口稳定脱贫。根据中央“五个一批”的大扶贫格局和贫困地区、贫困人口的资源禀赋特点，公益岗位扶贫的做法需要拓展，各地也进行了不同类型的探索。中国农业大学等单位在秦巴山区集中连片贫困区已经进行了10个村的试点，并取得预期成效。在项目的影响下，陕西柞水县除了由林业部门设置扶贫护林员岗位，环保部门、国土部门及水利部门都设置了一些面向贫困人口的农村公益岗位，拓宽了岗位设置数量。贵州省的黔东南州的麻江县专门设置了一些面向贫困人口的环卫和道路维护岗位。江苏省宿迁市面向低收入人群设置了一些村社公益岗位。
山东省淄博市不仅将提供社会公益服务内化为扶贫工作内容，而且积极创新社区公益岗位扶贫服务模式，探索出一种“养老+扶贫”的公益扶贫服务体系。老人可通过电话和服务人员入户两种方式接受服务，可享受的服务内容多种多样，具体涉及生活照料和精神关怀两方面。同时，基层政府从建档立卡的贫困户中，选择有劳动能力的扶贫对象（主要为妇女）开展护理技能培训，让这些贫困户作为护理人员上岗就业，为老人们提供养护服务。这一模式为贫困户中的老弱病残人员送去针对性的关怀与照料，同时实现贫困人口的就近就业、稳定增收脱贫。
重庆市丰都县龙河镇高度关注辖区建卡贫困户“零就业”家庭和“4050”人员等特殊就业困难人员就业工作，强势推进公益扶贫岗位进村工程，对辖区建卡贫困户“零就业”家庭实施公益性岗位托底安置，帮助他们走上脱贫致富之路。镇党委政府要求每个村都要开发保洁、保绿、保安、交通协管、市场协管、劳动保障协管、民政协管与环境卫生协管等农村基层社会管理和公共服务公益性岗位1-2个。2016年龙河镇出台了公益性岗位开发管理办法和安置具体实施意见，规范公益性岗位开发和人员安置、公益性岗位管理与绩效考核等操作程序，镇扶贫办和社保中心从生活、工作及合法权益等方面做好公益性岗位就业人员跟踪服务和监督管理工作。
扶贫开发工作是一项长期而艰巨的任务，除了外部有效力量的介入之外，更需要以强大的动力来激活贫困村与低收入农户自身摆脱贫困的能力，即所谓的内源性脱贫能力。综合各地实践探索，公益性岗位扶贫正是从贫困村公共服务供给、社区管理和低收入农户能力层面来实施的一项扶贫政策。“扶贫公益岗位”是根据当地农村发展需要和村民意见，通过岗位补贴的方式动员部分贫困村民开展相关社区管理与服务工作，可以有效调动贫困村民积极参与，同时提高贫困人口脱贫能力、村社服务能力和乡村治理能力，进而促进农村生态、社会、经济、产业和文化的发展。公益岗位扶贫是在救济式保护性扶贫与开发式扶贫之间探索的新扶贫模式，它不仅能对贫困人口的增收起直接作用，也带动贫困人口的社会参与，同时还能为村社（包括非贫困人口）带来更多的公共服务，还可以运用这种模式支持农村集体和合作经济运行与发展。更重要的是，这是一种“劳动换福利”的积极方法，能避免低保等社会救助造成的福利依赖、增加村内的社会公平性。
目前在实施该政策的过程中，也存在一些瞄准和岗位、能力、资金匹配问题，但全面实施的基本可行性已经具备，建议在全国特别是深度贫困地区加大研究和总结的力度，拓展并逐步实施面向深度贫困人口的“公益岗位扶贫”政策，使之成为精准应对深度贫困问题的一项重要政策选择。
（作者单位：中国农业大学人文与发展学院）
