【引言】社会治理向基层下移的过程中，需要良好的聚合平台和政社联结点，枢纽型社会组织迎合了这一发展需求和基本趋势，且未来空间较大。本系列第三篇为刚刚出炉的新文，此文已刊发在《中共福建省委党校学报》2018年第6期，与大家分享，欢迎讨论交流。如有转载请说明出处。
——以北京市X区为例
卢 磊
（民政部社工研究中心，北京 101601）
摘 要：基层枢纽型社会组织是新时代基层社会治理的中枢力量，也是社会组织生态建设的重要一环，更是基层政府与社会组织互动的主要通道。它在未来的社会组织发展格局和现代社会组织体制构建中扮演着愈加突出的角色。本文针对北京市X区具有代表性的基层枢纽型社会组织进行了深入调研，对当前基层枢纽型社会组织的发展现状进行了呈现和检视，并以现状检视和问题诊断为基本点，从政策设计、行动路径和组织建设等方面就基层枢纽型社会组织的未来发展提出了具体建议。
基金项目：本文为教育部人文社会科学研究一般项目“城市社区权利秩序的重构研究”（课题编号14YJA40006）、民政部培训中心一般课题“基层枢纽型社会组织的现状检视和未来发展研究”（课题编号SGYYB2017-1）和北京市西城区社会建设办公室“基层枢纽型社会组织发展研究”的主要研究成果。
社会组织是社会建设的重要力量，大力发展社会组织则是有效推动社会建设优化升级的主要手段。在我国社会组织政策顶层设计和政府购买服务的双重推力下，我国社会组织发展进入了新时代，无论在数量增长还是价值彰显上，都有了较为明显的积极变化。同时，我国社会组织发展中还存在着质量不高、管理分散、政社协力不足等突出问题。面对这些发展性问题，北京等省市提出了构建和发展枢纽型社会组织的重要策略，在制度设计和实践行动方面进行了积极探索并取得了一定成效。枢纽型社会组织逐渐成为了现代社会组织体系的中枢力量，基层枢纽型社会组织则是这一中枢力量的基石。[1](P17)十九大报告也明确提出要推动社会治理重心下移并发挥社会组织作用。因此，全面客观认识基层枢纽型社会组织发展现状、准确诊断基层枢纽型社会组织发展问题并给出合理化建议则是构建社会组织生态体系和加速社会建设必须面对和解决的现实问题。
一、理论简述与分析思路
现代治理理论认为，社会问题和公共事务管理日趋复杂化，因此单一性的任何治理主体都难以有效应对和解决，再加上政府失灵、市场失灵和志愿失灵的现实存在，正迫使治理主体之间从单兵作战迈向多元主体参与和协作，以获得最大化的公共利益。[2](P18)这较为符合整合社会服务的理念，即强调其整合性和联动协作性特征。[3](P90)从单一主体管理到多元主体协同治理的过渡，既是不同利益主体的显性或隐性博弈，也是它们找寻共同目标和共性需求的过程。在这一过程中，传统的国家-社会关系理论的二分法范式受到了挑战或矫正，奥斯特罗姆和吉登斯等提出了的“国家与社会共治”、“第三条道路”等理论，更加强调国家与社会的融合和互补，而非简单的零和博弈关系。在过去很长时间里，我国社会治理呈现出的是主体单一化和过度行政化的基本特点，这也导致了社会治理的僵化和低效。从过去政府包办、一元化治理到现在的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”社会治理体制，多元共治社会治理新格局成为了中国社会体制改革的必然选择，也使得社会治理主体创新作为机制创新的核心内容得以实践。以上治理理论的演变也正是当前我国社会治理改革道路选择的理论支撑。
当多元主体协作共治成为一种共识，便会产生一种新型的国家与社会关系和社会治理体系，这就需要能够联结起不同利益相关方的互动平台和中枢纽带，以促使不同主体较为便捷地获取各自需要的信息和资源，进而形成合作关系并破解社会治理难题。枢纽型社会组织的概念提出和理论设计形成了从单一主体向多元共治过渡的具体路径，它的产生和发展是国家与社会关系重塑或调整的结果。[4](P45)具体而言，枢纽型社会组织是在现有社会组织体系中处于枢纽地位，通过健全的组织系统、良好的统筹机制和有效的服务支持，实现同类型、同性质、同领域或同地域社会组织的孵化培育、资源聚合、咨询指导、合作发展、自治自律和集约服务的新型社会组织。它具有超越一般社会组织的特质，比如权威性、排他性和聚合性等。本文所述基层枢纽型社会组织主要是指区县级和街道级枢纽型社会组织，主要包括群团组织、社会团体、综合性社会组织服务中心等类型。
枢纽型社会组织得以发展不仅源自于它对多元协作治理格局的贡献，还来自其独特身份和角色显示出来的重要功能。枢纽型社会组织的发展体现了政府治理的一种新思维，较为符合党政部门对社会组织发展“监督管理”和“培育发展”并行的策略，使得其具有了替代管理和社会自治的双重属性。发展基层枢纽型社会组织还形成了社会治理重心向基层下移的重要策略。从国家-社会关系来看，枢纽型社会组织是连接体制内政府部门与体制外社会组织、聚合和分配资源的主要渠道，它是政府与社会组织的桥梁，强调政府与社会组织的互动合作。[5](P528)从社会资本的角度来看，枢纽型社会组织在形成社会组织共同体、增强社会主体性、提供有效社会支持和聚合发展资源等方面具有独特优势。[6](P77)枢纽型社会组织是社会组织生态体系和社会治理的中枢力量，它较好地弥补了服务型社会组织力量分散的突出问题，扩大了社会组织的社会认可度和整体影响力，并勾连起不同的治理主体，促使多元主体之间的互动协作。
当然，枢纽型社会组织作为多元共治格局中的中枢力量，在具体实践中还存在一些发展性问题，比如重“量”轻“质”、“行政化”倾向突出等。于是引出了如下系列问题，当前的基层枢纽型社会组织在发展中存在哪些成效和问题？枢纽型社会组织发展从制度设计到具体实践又有哪些难题？基层枢纽型社会组织体系又将如何构建？本文从这些实际问题出发，以北京市X区为例，以实然和应然的双重状态分析及系统理论为基础，从体系建设、政策创制、模式差异、角色定位、发展条件和发展策略等方面，全面呈现基层枢纽型社会组织发展现状，并以此提出具有针对性的发展建议。
从整体来看，北京市已形成枢纽型社会组织的市、区、街三级体系并获得初步成效，但这种成效较多停留在市级层面，基层枢纽型社会组织则发展不均衡、较为乏力。本研究针对北京市X区具有代表性的区级枢纽型社会组织和街道级枢纽型社会组织进行了深入调研，并以此对该区基层枢纽型社会组织的发展现状进行呈现和检视。本研究认为，基本经验的找寻提升和主要问题的诊断呈现是优化升级的前提与基础。
（一）已基本形成基层枢纽型社会组织体系，但实质性作用较为薄弱、缺乏活力
根据北京市及X区相关政策要求，该区相关政府部门和各街道先后认定了区级枢纽型社会组织22家和街道级枢纽型社会组织65家。从基本数据上可以看出，该区基层枢纽型社会组织已初成规模和体系，基本实现了全覆盖，但在具体实践中“组织存在”和“实效产生”差距甚远。当然，也有部分基层枢纽型社会组织进行了实践探索并彰显了枢纽性功能，比如该区社会组织联合会、D街道民间组织服务中心等。
其中，区级枢纽型社会组织主要包括群团组织、行业协会商会两种类型，街道级枢纽型社会组织主要包括群团组织、行业协会及综合性社会组织服务中心，类型较为多元。总体看来，基层枢纽型社会组织大多数具有官方背景、行政色彩较浓。从内部治理结构来看，街道级枢纽型社会组织结构完整但大都是空壳或基本工作由相关科室人员临时性、顺带性承担。
“说实话，我们之前被认定的枢纽型社会组织，工青妇都有自己的既定工作，还在琢磨怎么改革，民间组织服务中心基本上就是个空壳。我听说公共服务协会也差不多，要么做得事情也跟枢纽型社会组织没啥关系。”
“我们这里（枢纽型社会组织）是挂在街道的社区服务中心，但实际上发挥功能还是我们科室，相当于我跟一个同事两个人在负责中心的运营维护。我们主要是每年用它来申请项目，其他的功能基本没有，所以说相当于一个空架。”“我们街道购买社会组织的服务基本都是我们科室的人直接对接完成的，工作量的确增加了不少，但是现在的枢纽型社会组织就是个空壳。”
还有部分区级枢纽型社会组织获得认定后，并未通过一定手段促使其枢纽作用的发挥。
“我们还真没有专门的人员关注这个方面（枢纽性功能作用发挥）。但其实我们的确有些工作也发挥了枢纽性作用，但的确还比较零散，也没系统地考虑过。现在还面临一些困难，比如资金来源太单一。”
于是，基层枢纽型社会组织并未成为原本设想的推动地区社会组织发展的纽带力量，反之成为了一种负担，既没能有效开展工作，又需要有所交代。这与基层枢纽型社会组织的认定标准、行政部门的机关化思维、对枢纽型社会组织的重视程度不够以及专业人才缺失等密切相关。这也使得地区社会组织聚合力量不足、整体影像模糊、社会效益“碎片化”。同时，理应扮演重要角色和发挥聚合联结作用的基层枢纽型社会组织，则不断被边缘化并在实然状态下处在了社会组织体系和社会治理的边缘地带，原本的角色和职责难以实现。
同时，在深度访谈中，研究人员充分感受到区级枢纽型社会组织相关负责人和街道相关科室负责人对于基层枢纽型社会组织有着较为明确的期待和强烈的需求。从实然状态和应然状态的对比可以看出，发展基层枢纽型社会组织助力社会治理创新是被认可的重要策略，但在具体运作层面，还需要更加明确其职能、保障其条件、考核其成效。绝大多数被访者期待具有实质意义的改革创新，在政策创制过程中既要清晰明确规范性要求，同时也应考虑各个街道的差异性，给予一定的自主空间。
“现在社会组织参与我们地区社会治理越来越多，但我们精力有限，不可能每个项目都去追踪、考核、评价，所以我们想到的是要壮大枢纽型社会组织。”
“政府购买社会组织服务的资金要求正在严格。我们觉得通过第三方去管理项目会更合适，而且我们抽身出来会更公正客观，所以说从制度上、工作便利上还希望有这么一个枢纽型组织。”
“我们还是很需要枢纽型组织，尤其是对于社会组织和社区项目的考核评估等。我们也想过招募比较有经验的社区主任带着几个年轻的社区工作者，组成一个团队进行工作，做实公共服务协会这个枢纽型组织。”
“我希望相关政府部门能够有更多支持，比如要推行业发展和规范化建设就可以直接委托给枢纽型组织，它可以邀请不同组织和政府部门等一起就行业发展进行研讨。”
（二）注重通过政策创制推动枢纽型社会组织发展，但有关基层枢纽型社会组织发展的鼓励性和支持性政策乏力，整体规划性和统合性较为不足
根据枢纽型社会组织的发展要求，X区也积极地进行了政策创制，制定了有关基层枢纽型社会组织建设的实施方案，以此希望能够助力枢纽型社会组织发展，但是政策内容更多偏向行政性要求，缺少较为明确的可操作性要求、保障措施和考核评估办法等。
“对于枢纽型社会组织，有时候感觉到都是可有可无、可大可小的内容。一是强制性不够，二是领导层面重视不够，三是政策不具体、太模糊，四是没有考核或者说不严厉。通过行政力量来推动，这些方面没有保障的话，肯定就流于形式了。”
“如果能够把街道级枢纽型社会组织做起来，也可以撬动很多资源。其实街道不缺钱也不缺人，就是缺比较实用的接地气的政策。现在很需要相关部门的红头文件，这样科室就可以直接找领导沟通和决策。这样我们就可以抽调社区里合适的人，组建团队，把事情做起来。”
从统筹规划和整体布局的角度来看，基层枢纽型社会组织发展的整体规划性还待加强，这就需要将基层枢纽型社会组织发展推向更高的决策平台。一是这项事业需要与其他相关部门的联动协作，二是党政整体力度优于单一部门的力度，三是关乎实施落地的深度和有效性。这就需要以问题和需求为切入点，广泛征询各部门、各街道及社区层面的具体建议，做好基层枢纽型社会组织建设的阶段性规划，为持续有序的发展奠定基础。
“现在很多东西都需要系统化或整体设计，不能太散，这样才能协调推进又能明确主体。需要有‘大枢纽’的概念，可以考虑由区委区政府加大力度。”
“ 我们行业组织本身很多工作就是在发挥枢纽性作用，但是我觉得对枢纽型社会组织强调的不够，区里统一性要求和规划力度太小。”
“我还是觉得要给街道更多空间，考虑到街道的差异性，最好是鼓励性政策。还有在基层干起来有时会比较迷茫，因为不太清楚走的对不对，还是希望能有些指导。社会治理需要沉住气，需要一点点的铺垫和按照规律一步步来，尊重其科学性和规律性。要有观察再有决策，不宜盲目推动。”
同时，整体上比较缺少相对深入的以基层枢纽型社会组织发展为专题的互动平台，各个基层枢纽型社会组织都在分散行动，但是整体统合性还不够、纵横双向联动协作缺失，这就会使得基层枢纽型社会组织发展经验既缺失了竞争性机制，又难以集中性显现发展成果，并使得不同发展经验的规律性共识遗憾“丢失”，整体社会效应大幅减弱。
“现在的枢纽型社会组织还是有一些问题，一是比较分散，二是发挥出来的功能弱，三是规范性比较弱。大家彼此间也缺少实质性交流。我感觉需要搭建个平台，让大家相互学习下。”
“我们跟社会组织的合作早些年就开始，委托专业社会组织帮助我们运营我们在社区的社会组织服务基地，借助专业社会组织的专业性积极引导和培育社区社会组织，这种做法我们都已经做了几年了。我们去看了其他区的一些街道的做法，跟我们一样。但是还要多地方和专家都不了解我们。我觉得还是得要搭建一个平台，也可以让我们的经验传播出去！”
“在区级层面建议先统（征求意见）再分（根据特色），由分（特色经验）再统（共同规范），要有不同的发展阶段。同时还可以结合北京市街道、社区体制改革的相关要求有所结合，一件事情、多重成效。”
再有，基层枢纽型社会组织并未真正激活，与考核评估不无关系。目前对于基层枢纽型社会组织的基本认定、考核评估和监督机制还均不健全。相对粗放的行政认定和资金投入，加上科学考核评估和监督机制的缺失，不仅不符合精准化的治理要求，而且难以评价基层枢纽型社会组织的实际作用和资源的使用效率。最终带来的就是一种不作为和应付心理，并影响地区社会治理和社会组织发展的目标实现和基本进程。
“对于政策设计在相应考核方面也要提出明确要求，严格一些，考核效益，不能只有工作布置但没有考核。要用行政力量推动工作，没有严格考核的话，能不做的就不做。另外，对于枢纽型社会组织负责人的招募等可以提出一些要求。”
因此，发展基层枢纽型社会组织需要更多鼓励性和支持性政策创制，强化更高层次的战略规划，更充分地显现统合性作用，积极搭建深入交流研讨的平台，引入良性竞争机制，建立科学严格的考核机制，激发基层枢纽型社会组织活力，累积其发展经验和基本模式。
（三）各个街道基层枢纽型社会组织各具特色，但区域差异较大，街道党政部门对基层枢纽型社会组织的重视程度和支持力度不一
在深入访谈中，被访人提及最多的就是各个街道的特点和差异性，这一敏感度和认知程度是值得称赞的。因为这是找寻在地特色的重要基础，这关乎该地区基层枢纽型社会组织的重点倾向。
该区各个街道级枢纽型社会组织中占比最高是群团组织类，但很有意思的是被访者均很少提及到这一类别枢纽型组织的具体情况。究其原因在于：一是基层群团组织改革还处观望阶段；二是街道层面群团工作者大都是兼职人员，难以胜任；三是自身已有相对完整的工作体系，需求较低；四是群团组织的特殊性。
除群团组织以外，街道级枢纽型社会组织的特色和差异性主要体现在以下方面：一是组织类型不同。一部分区域是公共服务协会，另一部分区域主要是民间组织服务中心，前者是社会团体，后者是综合性社会服务机构；二是各街道枢纽型社会组织运作主体有别，具体请见表1。有的是街道事业单位，有的是相关科室直接负责，有的是委托专业社会组织运营；三是有不同的侧重点。有的街道更加突出文化建设，有的街道侧重社区社会组织培育，有的街道更关注助老服务；四是认知程度和重视程度不一，因此实际支持和资源投入也就有所不同。
不同街道各有特色并选取了不同的基层枢纽型社会组织运营模式。其中D街道和X街道的委托运营模式在政府职能转移、统筹地区购买服务、以空间换服务、引入社会组织及项目监测评估等方面均发挥了较好作用。在当前街道相关科室人力有限和专业性不足的情况下，托管运营模式是渐进式推动基层枢纽型社会组织有效发挥作用的重要策略。这一模式有其自身优势，但应注重对街道在地团队的培育支持，以增强其可持续性。
“整个楼体的运营是通过和专业社会组织合作来推进的，我们的枢纽型社会组织叫民间组织服务中心，但我们这个中心运营管理都是托管给一个专业的社会组织。”
“这个枢纽型组织可以引来好的项目，落地在我们这里来，我们主要负责搭好平台。每个科室都有需求，我们给提供桥梁纽带。也就是说，我们一头对的是街道各科室，另外一头对的就是各社会组织，这样的话就是把大家的需求对接好，我们已有一套完整的流程。购买服务方面，从科室需求到项目立项、评估，我们都是有一个完整的闭环，就是由我们委托的运营方来做。当然，他们也会组织整合专家资源来提供咨询和辅导。”
“社会组织的引进，也是由我们枢纽型社会组织团队来做……下一步我要做的就是和其他科室有很多密切的配合，要把民间组织服务中心作为枢纽型组织的地位更加凸显出来，我们计划对社区社会组织提供支持，推动社区组织发展。”
（四）部分基层枢纽型社会组织乐于拥有名分，但作为枢纽型社会组织的身份认同和归属感较低，角色定位不清晰
基层枢纽型社会组织由政府指定，属于一种认可，但缺少专业元素和第三方评定机制。这使得基层枢纽型社会组织认定成为了“一厢情愿”和完全意义上的行政任务。另外，基层枢纽型社会组织获得认定后，并未获得具有象征意义的“身份证”。这不仅使得认定行为和身份赋予不够严谨，而且使得基层枢纽型社会组织的身份认同和归属感大大降低。当然，这也与前面所提及的保障措施缺失有关系。
“我还真不知道，我们是什么时候被认定的枢纽型组织。好像也没有证书和牌匾之类的。所以这些年还真的没有比较刻意地看我们的工作哪些是属于枢纽型社会组织的。”
基层枢纽型社会组织的角色定位不清晰是较为突出的问题。较多被访者认为，如果要基层枢纽型社会组织发挥实际作用，首先就需要在具体工作中让其明确基本角色定位、可操作性职责和基本行动方向，同时应给予其结合在地特色进行调整和创新的空间。这也是基层枢纽型社会组织的共同心声。
“最主要的是要给社会组织枢纽型定位好、规划好，我们一直还是比较模糊。当然，这类组织是非常有必要存在的。它是核心连接点。”“希望以后能够特别明确其定位和职责，具体做什么，怎么考核，为街道提供依据。”
“可以把枢纽型社会组织的一些工作做下拓展，一是明确方向，二是也可以减少街道相关部门的工作负担，三是还有一些创新性。对于未来的政策需要特别明确相应的科室，这样才可能促使具体的事情落地，否则就会扯皮或者糊弄。”
“现在的社区社会组织有一些困难，一是它们不是法人，二是没有自己的账户也没法承接政府购买服务，再就是组织化程度不高。可以发挥枢纽型社会组织的作用，消弭社区社会组织的不足，而且能够使得社会组织和社区社会组织连接起来。”
（五）大部分基层枢纽型社会组织资金来源相对单一且匮乏、外部支持和自身能力双重不足
目前基层枢纽型社会组织主要资金来源于财政拨付或政府购买服务。整体而言，资金来源还比较单一、匮乏，未能满足其充分发挥资源整合、孵化培育、联系服务等枢纽功能的资金需求，亟待投入专项资金并开拓多元化资金来源渠道。
基层枢纽型社会组织自身能力不足也是较为突出的问题，需要“专业的人做专业的事”。枢纽型社会组织获得其身份与其是否实现其角色功能是两回事。从基层枢纽型社会组织的构成来看，大都具有较强的官方背景，无论是在资源获取、服务提供等方面仍有较强依赖性，组织专业性欠缺且无法与基层枢纽型社会组织的要求相匹配。因此，需要基层枢纽型社会组织不断加强自身能力建设。
“我们现在基本是科室人员兼着枢纽型社会组织的职务，或者说，枢纽型组织没有人了，只能由我们临时做一做。但是，说实话，我们也是这几年才刚刚开始了解社会组织，还不是很了解社会组织的运作规律。”
“我们的这个枢纽型社会组织有一个理念，就是‘专业的事情交给专业的人去做’，所以目前我们主要是与专业的运营方合作。我们只要提出目标和要求，给予其一定空间，获得满意的成效就可以。当然，我们也可以要求专业社会组织在做的过程中带出来一个我们自己的团队。”
（六）对于基层枢纽型社会组织的发展持有不同意见，整体偏向于做实已有枢纽型社会组织
社区公共服务协会和民间组织服务中心是X区较早在相关政府部门的要求下成立起来的街道级基层枢纽型平台，在被认定为枢纽型社会组织之后，并未发挥实际作用。目前来看，它们基本都是一个空架子。对于未来发展，是要做实这已有枢纽型组织还是再立“山头”？这是一个现实且棘手的难题。
对比北京市其他区县，目前街道层面的枢纽型社会组织既有后起的社区社会组织联合会，也有强调空间平台的社会组织服务基地。前者将关注点聚焦在了社区社会组织培育上，但它窄化了街道枢纽型社会组织的功能作用；后者基本都是未在民政部门登记注册的功能性平台，不具有独立法人身份，没有独立的账号，实际运作便利性较弱。
另外，从可行性上看，重新成立并认定基层枢纽型社会组织难度较大。“对于枢纽型社会组织是需要新建还是壮大？我觉得现在就是壮大，没有必要新建。如果重新来过，太复杂，难度也比较大。”因此，被访者较偏向于做实已有枢纽型社会组织，主要从政策支持、资金支持、人员支持、能力建设等方面促使其“归位”。
但是，已有街道级枢纽型社会组织由社会建设部门具体认定和支持发展，但其登记注册在民政部门，业务主管单位又涉及各部门和街道，因此就需要打破部门壁垒，进行跨部门协作。也就是说，需要提升枢纽型社会组织发展的层次和规格，将其作为地区社会治理和构建现代社会组织体制的地方工程。
枢纽型社会组织体系建设是一项专业性系统工程，它的持续发展需要清晰的顶层设计，更需要找寻到可行性的重要策略和具体路径，以使得枢纽型社会组织的具体角色和基本功能得以彰显，并积极打造现代社会组织生态体系。
基于当前基层枢纽型社会组织存在的诸多问题和挑战，结合不同地区基层枢纽型社会组织的发展经验，本研究提出以下发展建议。
基层枢纽型社会组织发展早期阶段需要更有力的行政统筹。要把基层枢纽型社会组织发展放在什么位置？这是个基础性问题。从长远发展来看，发展基层枢纽型社会组织需要大格局，应注重部门协作和力量统合，并统筹安排具体部门和专职人员负责基层枢纽型社会组织工作。
目前各地对于现代社会组织体系建设尚处在摸索阶段，基层枢纽型社会组织在其中扮演着重要角色，但是当前以基层枢纽型社会组织为发展重点的区域较少。这是一个不可忽略的切入点和发展契机。因此，建议把基层枢纽型社会组织发展作为地区社会治理创新的重头戏和主要亮点，并积极推动更高规格的政策创制，以此推动社会治理的部门协作和力量统筹。
（二）以项目化运作与管理为主要手段，积极建立基层枢纽型社会组织体制和运作机制
在充分考虑政府职能转移、购买服务和财政资金使用要求等多重元素的基础上，项目化运作与管理是促使基层枢纽型社会组织的角色落地和功能彰显的较佳选择。政府部门可以利用专项资金，以委托专门项目或购买组团项目的方式积极引导基层枢纽型社会组织发挥其重要作用。
结合北京市街道和社区体制改革意见的相关要求，建议各街道建立政府购买社会组织服务领导小组，建立社会治理专家库，以基层枢纽型社会组织为核心载体与中枢平台，具体承接负责街道和社区层面的购买服务和项目管理工作，采取购买服务、公益创投和公益项目大赛等具体手段和方法，推动建立多元主体的互动协作机制。这将在更大意义上发挥基层枢纽型社会组织的独特作用，即以基层枢纽型社会组织为纽带将政府和社会结合起来，并引入适度竞争机制激活社会组织活力。
（三）充分尊重各基层枢纽型社会组织的突出特质、差异性和在地特色，探索多元发展模式并建立定期研讨交流机制
“一刀切”是当前社会政策创制和实践的通病。对其可以做出两个角度的解读：一是要遵循基本规范和发展规律，二是应尊重实际情况和在地特色。区域差异是探索多元模式的基础。因此，建议各区域或领域基层枢纽型社会组织应基于本地基本特点，慎重考虑自身特色，选择适合自身的发展模式。
不同地区应以问题为本和需求导向作为基本原则，研究和制定基层枢纽型社会组织的支持性政策及其具体实施方案，在明确基本原则的基础上赋予其一定的自主性和创新性空间，以激发发展活力。同时，可以定期组织基层枢纽型社会组织进行专题性研讨交流，这既是一种侧面的考核方式，也能够力促不同发展经验的碰撞和交融。
（四）应尽快“充实”基层枢纽型社会组织，推动示范性基层枢纽型社会组织建设
当前，较多基层枢纽型社会组织“空壳”现象较普遍，亟须通过公开招募、人员调用或专门委托等方式“充实”枢纽型社会组织的组织结构和主要人员，为其实质性功能外显提供人才保障。除了顶层设计外，人的因素是影响社会组织发展的关键因素。[7](P132)基层枢纽型社会组织的发展也是如此。
考虑当前实际情况，建议进行《基层枢纽型社会组织认定办法》的政策创制并明确评选条件，建立包括发布公告、自主申报或专家推荐、资格审核、综合评审、社会公示、公布确认等科学严谨的认定流程。借助第三方评估机构的专业力量，引入竞争机制和考核机制，对既有基层枢纽型社会组织进行全方位评估。以考核评估结果为基础，严格认定一批示范性枢纽型社会组织，发挥其在基层枢纽型社会组织中的标杆作用。
（五）出台深入发展基层枢纽型社会组织的专门意见，提供基层枢纽型社会组织发展的保障条件
政策创制依然是推动基层枢纽型社会组织发展的主要力量。[8](P40)本研究对于基层枢纽型社会组织制度设计提出如下具体建议：
其一，采取“1+N”的政策创制模式。采取“1+N”的政策群建设策略以进一步推进基层枢纽型社会组织建设，同步考虑出台配套性政策，比如基层枢纽型社会组织示范单位建设试点方案、基层枢纽型社会组织发展计划、基层枢纽型社会组织人才培育计划、基层枢纽型社会组织绩效考核办法、社区社会组织培育发展的方案等。
其二，基层枢纽型社会组织的角色与功能。主要角色和对应功能主要包括：供需平台搭建者（服务支持功能和人才聚集功能）、社会资源整合者（资源整合和对接功能）、社会组织的增能者（服务支持和培育孵化功能）、社会服务政策与典型经验宣导者（宣传倡导功能）、项目监测与评估者（监督管理功能）、上传下达的信息传递者（沟通反映功能）、社会组织党建引领者（方向引领功能）等。
其三，在保障措施方面。一是建议设立针对基层枢纽型社会组织发展的专门资金，并鼓励其撬动社会资金，形成多元化资金来源渠道；二是应赋予枢纽型社会组织更多发展性和创新性空间；三是引入竞争机制，建立基层枢纽型社会组织考核与激励制度；四是设置岗位并引入专业人才进入基层枢纽型社会组织，确保“专业的人做专业的事”。
四、小结
基层枢纽型社会组织是新时代社会治理的重要参与力量，是社会组织生态建设中的重要一环。它们联结着政府和服务型社会组织，在当前我国社会组织发展初级阶段有着独特的价值和作用。
但是，由于基层枢纽型社会组织生存于政府与服务型社会组织的夹缝之中，因此依然存在着一些发展性问题亟待破解。[9](P155)这就需要基于长期的实践探索，通过创新的制度设计和适切的运作机制，构建一套相对完整的基层枢纽型社会组织发展机制，切实发挥基层枢纽型社会组织的实际作用和核心价值，将政府主导性和社会自主性结合起来。当然，基层枢纽型社会组织的持续发展，既需要政策环境和外部因素的积极支持，更需要从内涵建设出发，重塑其价值理念，完善组织治理结构，加强自身能力建设，不断创新工作机制和工作方法，方能在社会治理和构建现代社会组织体制中发挥更大的作用。
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