11月6-7日，由中国发展简报主办的“《境外非政府组织境内活动管理法》实施2周年研讨会”在京开幕。来自清华大学、福特基金会、香港乐施会、国际救助儿童会、绿色和平、美国世界资源研究所、中国扶贫基金会、中国民促会等业内100多名著名学者、相关领域著名机构代表及资深管理人员相聚一堂，共同探讨国际NGO运作的经验、未来挑战，促进在华国际 NGO 在新形势下的有效运作。
论坛结束后，无论是线上还是线下，众多关注此会的粉丝们都期待能在第一时间获取相关资料。为此，发展简报将通过双微、官网陆续整理发布，详细还原研讨会核心要素及重点解读。
敬请大家持续关注！
以下为论坛首日，作开篇发言的清华大学教授贾西津的演讲，主题为《在华国际组织注册状况及未来展望》（梳理内容有删减）。
回顾与观察
法律制度回顾
可以看出，在法律出台半年多的时间内，几个重要的法律文件差不多已出。这一年没有相关更新，主要还是税务、人事等有这样的几个规定。
相比而言，临时活动备案的增长率显然较高，登记增长率相对放缓。
很明显第一年的峰值会很高，但波动性也很大。到后半年，今年的前10个月，曲线显然放缓，有一个低谷点就是6月份，可以看到它一些时节点是有相关原因。
2017年全年，6个地方登记注册占全部数据的78%，2018年，四川稍稍超辽宁一点点，但基本延续了2017年的结构，还是相当集中的。
临登记的地方，2017年整年有6个地方是没有登记的，而到今天为止还有4个地方没有登记的。后续变化不大，登记最多依然是北京、上海，这两个是有历史原因以及地域原因的，后面接着就是云南、广东、辽宁、四川等地。
从业务主管单位登记的情况看，2017年至今的数据也是结构类似。部级的约占1/4、省级的占3/4。
活动地域上非常有意思，2017年全年数据和到2018年目前为止的数据结构几乎没变，在全国领域跨省和当省登记的，基本上是各1/3的比例。
国别分布最多的是美国，其后是香港、日本、韩国、德国，这些合起来占到的比例约有60%~70%。港澳台约占1/4。
归纳总结
2017年底到目前看起来特点类似。
一个是登记和备案地方活跃度不完全一致，登记活跃度是北京、上海、云南、广东、四川、辽宁；备案的活跃地是北京、广东、贵州、云南、四川。
但有些是登记和备案都比较活跃的，像北京、云南，都属于在登记和备案里都靠前的。也有一些不太一样的，像上海明显是高登记、低备案。临时活动备案像广东、四川、贵州，登记相对不多，但备案非常活跃。能看到是和地域有关。
一个是地方政府作为的特点跟数据不完全一致，有些地方可能没那么多组织去申请，但政府的作为，从备案里能看到态度、开放度还是较积极的。像云南，刚才看到的这些结构都变化不大，只是2018年备案上升地特别快。
登记效应至今还是有类似的，这也跟去年的特点类似：
先期效应：从起步到后续结构性没有发生太大的变化，就是在第一个月的时候比较快，很早的做了准备进入执行登记。数量较多的，后续还是这些地方。能够看出政府在一进入的时候，是对执法的态度接受性会影响整个执行过程，不会发生突然变化。
具体效应：在很多方面都是聚集的，注册地集中在5个地方。业务范围有一半是商业协会。今年登记的，尤其是商业协会比率逐步上升，业务主管单位也是。另外，批量登记在第一年特别明显，到目前进入平和期，这种批量现象还有，但不像第一年那么的明显，逐渐常态化。
进展与难点
登记趋势
高峰放缓。今年的高峰没有达到像去年那几个月最高的时期，所以高峰值是降低的；去年峰谷落差非常大，而基本上今年曲线趋于平缓。再有还是经济类作为主导，这是登记的趋势，可看到进入到执法的常态期，可能未来执法会是这样的一个方向。
这个状态没有像预期经过一年的探索进入到常态，而是变成平缓上升的曲线。像中国的组织每年10%的增长，基本上是很平缓的上升。
所以，未来窗口一直开放，但也没有像中国社会组织有这么强的增长率，境外组织在中国也面临有存量问题，新增量没有那么大。
备案趋势
今年的备案比去年增长要快很多。提醒我们可能在较长时间内，在登记代表机构有困难的机构中，备案有可能作为常态化的状态。
当然，备案与登记的合法性在运用上是不一样的，毕竟登记之后是全面的合法性，但备案是某个项目或事件的合法性，但这种合法性有可能作为一种常规渠道。备案趋势有可能到明年、后年呈较快增长。如果是这样也可以打通一种常规的合法性通道。
发展挑战在哪里？
1．临时活动备案逐渐常态化与登记注册相比，临时活动已在有些地方形成了类似常态化的通道。比如有些机构已经打通了备案通道的时候，到下一个活动或者下一个组织的时候，这个渠道已比较成熟了。现在各地也有很多试图去改进、去简化程序。如果一个机构做第一次备案的时候，可能所有原件都要提供，但是提供的时候可以要复印件。公安部登记的平台是全国统一的平台，在技术上，以后让每一个机构原始信息都留在平台上了。那下一次备案活动或在另外的地方去备案的时候，都能从平台上看到你的原始信息，就不需要每一次都提供原始信息。所以，一个组织只要做过一次之后，可能在其后的备案中可共享前面的信息，这应该是现在正推进的流程。还有很多备案的时间限度，特别是在某些地方。比如广东很多的备案是一年度的。备案有灵活度，通过备案对某一类同质化的活动构成打包，确定一年合法性，这是完全有可能的。所以，未来可做较多探索的是在备案层次上有较大空间。
2．业务主观单位创制上，很明显地表现出部门特色。有些部门想到的是一些技术手段。比如林业部门看起来在业务主管单位中的态度、制度常规化上面都做的比较好，这也跟林业部门长期跟境外非政府组织打交道有关。但这里会有一个问题：人手限制。路径是打通的，由于没有特别的编制，其实是在原有部门之上，额外多出的一项任务。所以上限不是在于愿不愿意接受谁，而是他还有没有能力进一步去履职。友协、林业部门、环境部门等是比较活跃的，其他也有一些部门相应出台自己的规章制度。
3．登记管理机关现在也进行着自己的尝试，试图去推进制度的流程化。但还没上升到整个国家的制度层面。
４．公安部门在这一年中面临角色的转变，从第一年重登记备案转到法律所赋予全方位角色的履行。包括了登记备案、监管、协调。其工作重点不再像第一年都围绕在登记备案，今年已全面履行法律职责。
目前的难点在哪儿？
我记得2017年所有的注意力都关注在业务主管单位，几乎业务主管单位90%的问题汇集在如何获得业务主管上。
这个难点上显然比去年有较大变化，也就是到今年为止，已有400多家获得合法登记的组织，再加上1000多备案事件。在获得合法性之后的问题已开始显现，面临着很多运作机制上的问题，这种运作是属于法律上、理论上合法性已经获得了，但是合法性能不能够运行起来？
比如理论上你是全国都可以开展活动的，是不是意味着你在宗旨之内的、登记范围之内的活动在全国都能开展了呢？这中间还有很长的一个路径，因为会涉及各省之间要去互认、衔接，还有是成本的问题。成本上，NGO很多时候是非常灵活的，是不是每一件事情需要去报告，包括有重大事项的时候需要提供所有的材料，所有年度的计划能不能提前一年全部把它列出来，包括我们的财年跟组织的计划年度和财年与中国的法律要求的计划年度和财年，还有税务上、审计上的要求，几个匹配的时候在技术层面上面如何去衔接合法性？今年变成了特别突出的问题。
这里有一些困难的，是因为法律里面规定了时点，这个本身的时点和NGO财年和中国的审计财年是不太一样的。有些是属于技术操作上面的，比如说，我在A省登记的，在B省的时候是不是所有的这些还需要再向他登记、在向他报备？法律上是不需要的。但是你如果不这样做活动能不能开展？那可能就需要很多法律规定额外的一些责任。
所以这些是今年比较明显的问题所在，可能我觉得也是为下一步要去核心研究和探索的问题。怎么样能够让我们已经获得合法性的机构，它的合法性能够在活动中运行起来，而不是获得理论上合法性，然后后面和实际运作的合法性之间还有较大落差。
其他问题就是涉及到政策有一些配套。比如说，登记和备案的关系，要求备案的时候，可是我们中国社会组织改革已经在脱钩，备案已经没有业务主管了，那你找谁去备案？这时候脱钩改革，就中国国内社会组织变革的方向和我们境外法要求，有的时候恰恰是反向的。比如说，我们现在脱钩没有主管，他在备案的时候恰恰要求主管，所以一个好的改革可能在这里面反而构成了相互纠结的问题。
再有一些更细节的。比如说，它的法律规定可以有其他收入，其他收入能不能有？如果有的话是哪些？能不能实现？账户能不能实现？能不能开税票？很多细节上面会发现理论上可行，但细节小额票据或者账户上的钱进不来，细节上也会影响宗旨实现。
再有是其他一些组织没有注册，还有后续注册的问题，另外也有法律解释的问题。还有政府有些组织，像林业局面临着能力饱和问题等等。
有一些核心的，未来可能需要去试法的几个概念。这里我只是提出来，具体怎么去解释以后可以再思考、探讨。
包括：非营利性界定、非政府性界定、社会组织哪些构成了法律归置对象？什么叫做境外合法成立？排除条款，高校排除的领域是哪些？什么是活动？什么是非法宗教活动？什么是政治性？还有关于募捐比较清楚，肯定是不可以的。但是在还有其他合法收入可不可以？其他收入包括咨询、收费、政府购买、投资理财这些还是有解释的。中国境内什么叫发展会员？还有怎么是境内的分支？
未来探索方向
对已注册组织，刚才提到其合法性如何运转，在已获得法律允许范围的，地域合法性能不能有效运作起来？如果能够运作，我想现在有一半或一半多的问题已经解决。其实是已实现的合法性能不能在运作体系中体现出来，涉及到流程上的衔接。
对未注册组织，这就面临着组织有时点性的要求。比如未来如果不能注册，以临时活动去常规化，但是这个常规化会对你的捐赠方、对组织自己的战略定位构成很大的挑战。如果继续准备登记，这个过程时间太长怎么办？
这里面业务主管单位仍是核心的困境所在。从实践观察，业务主管单位并不是一成不变的，有可能改变观念，也有可能让没有履职的去履职或履职得更顺畅。其中涉及到几个关键要素：
认知（观念层次）；
职权（他要给自己一个理由，我要能证明自己这件事是可做的，需要有职权界定）；
人力；
资格（可能涉及到有些像团委，有意愿做，但是否有资格去做？）；
经验（临时活动可以累计经验，在经验之上可以推进下一步注册）；
激励机制。
业务主管单位是会发生转变的，随着观念、管理负责人、法律，包括内部业务的设置、职能界定等，很多因素是会发生变化的。目前没有通畅的登记路径，不意味着未来就不可能通畅。
未来要看到的是NGO境外非政府组织自己的战略选择，包含在现有状态、现有中国发展的社会情景和法律状况之下，境外非政府组织自己将怎么定位？他会怎么看待中国在他整个战略之中的地位？也是下一步的挑战。
最后，我觉得前面所说的都是一些具体的东西。但在我们的调研中，特别是与不同地区政府部门接触，我觉得法律在执行的时候还是观念为先，政府的观念对法律的认知比较到位的时候，后面的流程会有创新性与动力，更需要的是国家观念认知，需要的是整体环境的认知。如果在整个国家层面对待境外组织就像改革开放，改革开放所构成的合法性，各地政府都会去找自身的变革、创新。
如今在国家层面对境外非政府组织怎么去认知，特别是怎么在新的安全观里去认知，会不会更多元开放？不仅涉及到本法的问题，还涉及到社会发展阶段，中国从改革开放到目前怎么去定位、去承接发展，其实也是改革开放中的难题。
现场提问
Q1：刚才您讲了近年来从公安部管理认知方面，从登记注册更多的转向日常管理上的法规跟进。作为NGO，能做一些什么呢？
贾西津：现在是从登记作为唯一的关注点变成兼顾。登记仍是重要的事，不是唯一的，后面的问题会更多显现。后续的问题有很大一部分是流程上的问题，这个流程还没有办法构成顺畅的衔接。在这个时候各地会有自己的创新和突破。
我觉得特别有意义的是，如果我们能够把每一个好的做法都能够收集、汇集出来，然后呈现给所有执法部门，特别是公安部。能够把每一个好的点都普及化，这可以惠及到很多地区了。
现在可能各地有自己零散的做法。其一，并没有很明显的合法性，因为法律在很多的地方没规定，这时你的做法就属于是地方的解释或属于地方创新。合法性是不是能够明确？其二，这样的做法能不能被普世化。甚至说税票。我接触过一个案例，他都能开免税票据，这个时候是不是所有的组织意味着免税票据是可开的？如果说包括你的账户能不能在国内接受人民币？有的能，有的不能。如果能把所有好的做法汇集，并呈现，只要是在法律许可范围之内的，那么能把更倾向于便于实施的做法肯定下来，这其实很有意义。
我也愿意去做这些事情，如果大家有好的做法，也慢慢收集。我们可以来交流，甚至可以就某个问题再去专门摸个底，看各地都有哪些做法。其它涉及到更进一步试法的问题会难度较大，毕竟司法解释权不在实施法律过程中，但有一些法律没有禁止，去默许或者去探索还是有空间的。
Q2：从立法层面监管机关会不会模糊试法或者界定？
贾西津：他们是在做此努力，但目前并没有统一出台一个试法、一个界定、一个定义。但确实在很多执行部门是在做这个探索的。比如搜集各国NGO的界定，试图从里面梳理出来，如果我们在中国去界定境外非政府组织如何借鉴？每一个国家能不能给立出一个相应规范来？但这种列举工作量比较大，而且没有成熟到上升为一个国策。如果出台统一的部门去试法比较容易引起争议和质疑，所以可能正式出台还是较有顾虑，但是我觉得内部经验分享是有可能的。
Q3：之前听说各部委之间有一个跨部委的工作小组，因为这个要试法可能涉及到公安、财税主管单位。不知道现在这个工作还是不是在做？您有没有了解大概时间线？什么时候有管理细则或内部实施条例出台呢？
贾西津：协调机制肯定是有的，不仅在全国，各个省都有。法律是有明确规定的，所以在法律实施最初阶段，这些机制就已经建立起来了。至于作用力度，有的省会活跃一些，有些省会弱一些。这是施行效率的问题，但机制肯定在。
统一试法不仅涉及到协调小组的工作，法律的解释如果不是由全国人大立法部门去做统一的试法，可能从公安部的角度讲，也只能是经验总结。
大环境没有非常成熟、明确的时候，一个法律细则的出台，我觉得这个时间是很难去定的。因为相关工作在做，如果说有一些比较合适的政治氛围和环境，那这样的试法是有可能出现。中间不仅仅是技术问题，有很多的技术问题背后反应的是共识问题，如果在关键点上没有共识，这东西很难出来。
我刚才提到“观念为先”，而观念背后又是整体环境或中国转型阶段的环境，这是很重要的因素。在此之下，具体的时点很难预期，不像立法规划中，像部门试法，如果没有非常好的合法性给自己职权的把握，也很难出台。出台之后会有各方质疑。目前没有说什么时候会出，所以不需要去等这个。我觉得现在还是以操作层次、流程层次的对接会更可行一些。
