编者按
在前期的战疫行动中，社会捐助和社会组织的行动都主要将资源投向了对医疗系统的支持。
目前，战疫工作已经进入一个新的攻坚阶段，疫情对社会经济和人民生活各方面的影响也日益凸显出来，包括很多特殊群体的需求。这种情况下，规划较为长期的响应和恢复项目势在必行。今天我们跟大家分享的文章是红十字会与红新月会国际联合会埃博拉疫情响应框架。这为如何在应对一场疫情中规划长期行动提供了很好的经验。现在很多基金会和一线社会组织也在重新规划各自的疫情响应工作，参考国际的经验，我们建议在此过程中需要纳入以下六点进行考虑：
对于情况和需求的分析，明确需要解决的问题，并对自身机构进行清晰的定位。红十字会与红新月会国际联合会（IFRC，以下简称“国际联合会”）响应范围广泛，所以审视了埃博拉受灾各国的情况。各组织可以结合目前的整体疫情，重点考虑自己行动区域的具体情况和需求，明确自身机构可以行动的范畴。
参照国际国内应对疫情的有效经验，制定自己机构的战略框架和行动方案。国际联合会参照了世界卫生组织（WHO）提供的公共卫生行动标准。除了WHO的资料之外，现在也有越来越多的人道主义不同领域全球联盟建议的疫情应对方法和工具陆续被引入国内，各组织可结合自身擅长的服务领域挑选相应的资料进行参考。当然，国外的资料中不符合国情的地方可以进行本土化的变通，无法实施的可以不采用。
强调社区参与以及设计与社区群众多样化的沟通方式。无论在本文分享的框架中，还是WHO以及国际上人道主义机构关于应对传染病疫情的资料中，都十分强调社区的参与。这与其他灾难响应也是一致的——社区始终是第一响应人。只有社区积极参与，采取有效行动，才能够战胜疫情。这其中，社区的合作和沟通尤为重要，不仅仅要考虑不同人群，也要考虑如何降低接触性。国际联合会响应框架中五大目标的每一个都涉及到了社区参与，并提出要与社区对话传递关键信息（参考“疫情防控中可传递给家庭的关键信息”），并计划利用电话、广播和电视进行更多沟通和传播知识的工作。我们现今在城市里的响应也可以更多地采用网络、微信的渠道。
由于疫情应对的特殊性，需要特别注重安全问题以及任何灾难中都需要关注的工作人员心理问题，要针对这方面设计相应的活动和预算。在国际联合会的响应框架中,针对志愿者提前准备入门资料，并设计了培训活动；也包括倡导志愿者保护，保障其安全进入社区的工作；还有向志愿者和工作人员教授压力管理和同伴支持的方法，并建立支持系统帮助他们应对自身状况的专项活动。建议组织在规划项目时纳入此类活动和预算，可参考协作平台此前发布的“助人者也需要帮助”系列（一）、（二），以及“一线问诊”第一期心理疏导和第二期疫情下的志愿者管理。
任何大规模的传染病疫情都会给社会基础建设、社区结构、家庭生计等各方面带来短期和长期的影响，因此建议各组织在制定响应计划时需要关注长远的需求，与备灾和韧性建设的活动结合起来。国际联合会不仅仅考虑了帮助受灾国进行生计恢复，还支持高危国家和可能受影响的国家进行备灾工作，并且也关注自身机构内部开展响应行动会受到什么影响，如何保证项目和人员的可持续性。我们在做此次疫情的中长期规划时应该对这些维度都加以考量。
把学习和自我提升贯穿到整个规划中。学习和自我提升的工作首先是在项目计划中考虑设置员工的能力建设活动；其次，对自身项目的过程和结果需要进行评估，设立单独的评估活动和预算，且考虑如何在评估中让各合作方和受益人都参与进来；最后，光是做了评估还不够，还得针对评估中提出的问题和建议对项目进行调整或者改进新的项目设计。
红十字会与红新月会国际联合会
红十字会与红新月会国际联合会介绍
红十字会与红新月会国际联合会是世界上最大的建立在志愿者基础上的人道主义网络。通过各类长期服务与发展项目，国际联合会每年与全球189个国家红十字会与红新月会组织一道向9700万人提供服务，并通过灾害响应和灾后初期恢复项目向8500万人提供救助。国际联合会通过灾前、灾中和灾后行动，在各类灾害及卫生紧急事件中帮助弱势人群满足所需和改善生活。国际联合会对不同国籍、种族、性别、宗教信仰、阶级及政治见解均保持公正。
引言
2014年3月，西非埃博拉疫情在几内亚确诊首批病例。为终止疫情，全球力量广泛动员，而国际联合会及其相关机构始终是其中不可或缺的组成部分。各个受灾国家的红会组织发挥了主导作用，成为其国家卫生系统的补充力量。疫情爆发以来，国际联合会及时调配资源，向各国红会提供协调一致的运营支持。
本战略框架具有两大目标:
1.成为指导未来行动方案修订和新行动的路线图；
2.为覆盖全球但主要集中在非洲开展的所有国际联合会响应行动提供总体行动和问责框架。
各个国家红会将围绕这一战略框架进行回顾和讨论，作为其埃博拉响应相关工作协调、规划、监测、评审及报告的主要方式。此外，也期望更广泛的利益相关方在应对西非埃博拉疫情的过程中利用好这一战略框架，以增进了解和更好地支持协调人道主义行动。
主要挑战
对所有受灾国家的分析显示主要挑战包括：
(1)实现和保持发病率为零
要实现发病率降低至零并在42天监测期内保持这个数字存在两大挑战：在监测中持续警戒和加强接触者追踪。从疾病防控的角度来看，在多地区防控少量分散病例比单个地区集中应对大量病例的难度更大。这需要设立现场基地，配备适当运输工具和额外的技术人员，以支持地区一级的协调与分析工作。
(2)疾病监测和接触者追踪
对任何新病例而言，早期发现和快速响应都至关重要，并需要以持续开展社会动员、宣传行为改变和不断加强卫生系统作为补充手段。疾病的地理扩散给疾病监测带来了更大的挑战。病例数量大幅增加的情况可能被忽视，或因快速响应能力不足而难以进入新发地区（或难以返回疫情已清除地区），这都导致了风险的增加。
(3)人口流动
选举、假日等导致人口迁移流动的事件增加了疫情传播的风险。
(4)病例重现
随着疫区病例数量从高位回落，各类资源也相应撤离用于满足其他地区的需要，这时受灾地区存在疫情死灰复燃的风险。在疫情已消除地区再次出现病例突显了面临的挑战，尤其是接触者追踪和监测这两方面。
(5)国家红会的机构能力
各个国家红会的能力参差不齐，有时高度依赖国际资源，利用各自国内资源维持社区项目的能力薄弱。这使得这些机构容易在大规模国际干预工作中受到其长期负面效应的影响。
战略框架：
五大目标和支撑目标的活动
本次疫情的突然蔓延突显了备灾的重要性，须将其作为工作的重中之重。有效的行动需要有效的协调。国际联合会采取的应对策略既关注疫情规模与范围，也关注其变化。
同时，任何总体战略都不能仅关注当务之急。遏制疫情也意味着要优先部署备灾工作。不论是在国际联合会内部还是与外部伙伴之间都离不开有效的协调。尽管工作重点应聚焦疫情控制与备灾的协调响应，但也亟需采取行动协助恢复疫情造成的生计及其他社会经济资源的损失与破坏。因此，总体战略围绕下述五大目标展开：
1.阻断疫情
3.国际联合会的行动做到有效协调
4.所有参与响应行动的主体都有效开展安全和有尊严的安葬工作
5.恢复社区生活与生计
目标1 阻断疫情
与其他人道主义行动主体一样，国际联合会遵循世界卫生组织（WHO）为阻断埃博拉疫情而建议采取的公共卫生行动标准。这些关键的公共卫生工作在国际联合会应对埃博拉疫情的响应中体现为以下5个支柱:
支柱1 社区参与 - 动员社会力量，推动受益者双向沟通
社区参与涵盖了我们与社区联合实施的各项疫情防治措施。这需要与受益者进行双向沟通，通过社会动员活动来推动行为改变和支持卫生健康教育。这一过程让社区得以表达诉求，有助于减少恐惧、消除谣言并提高意识。
主要活动：
运用多种通信渠道来传递关键信息，借助短信、互动广播节目、定期播报和发放国际联合会视听材料、挨家挨户探访等形式，与受灾社区进行对话。
支柱2 社会心理支持
主要活动：
由社区志愿者接受支持性沟通和心理急救方面的培训，并通过他们与埃博拉疑似病例的家庭及社区接触来提高对埃博拉的认识，减少对它的恐惧与歧视。
向志愿者和工作人员教授压力管理和同伴支持的方法，并建立支持系统帮助他们应对自身状况。
向因消杀工作而产生物资损失的家庭、有埃博拉接触者或幸存者的家庭以及遭受社会排斥和歧视的幸存者本人发放生活用品物资包。（物资包包括衣物、食品、避孕套、床上用品、洗衣用品、餐具和水壶。）
红十字会志愿者通过与年长者、社区与宗教领袖合作来进行挨家挨户的探访，用易于理解的方式与人们进行对话，以设法消除对埃博拉的歧视、谣言和文化误解。
支柱3 监测与接触者追踪
监测与接触者追踪重点关注潜在接触者的随访工作，但也包括通报潜在传染病例和潜在埃博拉死亡病例。接触者追踪是发现潜在“新”病例以确保尽早向埃博拉治疗中心通报的关键节点，对限制疫情的再次袭击至关重要。
主要活动：
通过社区参与和心理社会支持的方法来监测和追踪接触者及其家人。
支柱4 病例管理与治疗
主要活动：
制定病例管理的标准操作规程（SOP）。
建造多个治疗中心，可在其中设置停尸房、客房及学校。
向社区开展预防感染培训，提供疫情防控物资，以帮助社区为埃博拉病毒病疑似感染者提供更加安全的隔离，实现社区层面的居家防护。
支柱5 安全和有尊严的安葬及消杀
主要活动：
应理解当地文化和考虑家庭、社区在困难时期的敏感性，从而确保安葬和消杀工作的方方面面都以安全和庄重的方式进行。
向社区宣传教育消杀工作和安全掩埋对于限制感染传播的必要性和流程。
每个支柱都同等重要，需要相互依赖才能发挥效力。国际联合会建立了快速响应小组，将有症状者运送至治疗中心，将疑似接触者与监测小组对接，在需要时完成安全和有尊严的死者安葬。同时进行社会动员，以提高社区认识，并为受灾家庭提供心理社会支持。行动的目标是在新发疫情蔓延之前遏制并阻断其爆发，就像是一支埃博拉的“消防队”。
在疫情未大规模爆发的地区，防控工作主要通过以下方面开展：
与社区合作开展宣传活动，围绕埃博拉疫情、预防措施、疑似暴露及疑似感染病例需采取哪些步骤提供准确信息
鼓励发烧时及早就诊
强化卫生相关的信息传递
加强医院安全措施
在各入境口岸监测来自高传染率国家的输入性病例
监测染病动物以防止最初的疫病传人
在筹划备灾工作时，可根据轻重缓急，酌情将各国分为三类：
1）受灾最严重的几内亚、利比里亚和塞拉利昂的周边国家；
2）与受灾国家共用交通网络的其他非洲国家；
3）世界其他地区。
对于受灾最严重的疫区周边国家而言， 重点备灾要素包括：
与各个国家红会共同制定应急计划。
在各自所在国家众多的机构中发挥积极协调作用。
在社区参与活动的筹备工作中重点关注如何提高公众意识，传播有关埃博拉疫情、传播途径、预防措施及出现症状时如何应对的信息。
筹备各类活动时，预先准备入门教材，并培训志愿者学习如何使用设备，掌握相关规程。
对于面临较高风险的10个国家而言，正在推出埃博拉专项备灾方案，其中包括社区参与、受益者沟通、提高认识等内容，并着力应对当前疫情蔓延风险增加的问题。工作的重点是与受益者进行有效和持续的双向沟通与接触。
对于非洲及世界其他地区而言，设立了埃博拉备灾基金以支持备灾工作。为优先保障应急工作，筹到的捐款中未指定用途的捐款将用于帮助划入中、低风险类别的国家采取适当的备灾措施。
尽管大规模突发紧急事件会带来巨大的资源，可能带动各国红会的发展。但经验表明，效果往往适得其反。因此，重点战略目标之一是在管理应急响应工作的过程中开展能力建设，提高各个红会的长期能力。因大规模应急工作而削弱国家红会长期能力的模式反复出现，往往具有如下特征：
关注短期资产与活动
资源仅能用于扩大规模，不能缩小规模
开发出的系统只能在资源充裕的情况下适用
国家红会的骨干人才流失给了外国合作伙伴
由国际资金支持的资产具有时效性，而各个国家红会能对资产进行长期的支持。除此以外，两者的工作方式也不尽相同。显然，拥有众多短期资源的国家红会从长远来看并不一定能力更强。缩减活动规模会让其承担高昂的成本。同时，可用资源充裕会损害组织系统的可持续性运营。且由于工作涉及包括外部机构在内的众多行动主体，各方都会诉诸国家红会推动当地的执行工作，因此存在当地红会无力应对的风险。种种因素汇集，会影响国家红会的稳定发展，并最终对其长期发展带来破坏性冲击。
为了避免上述种种隐患，现有详细指南可供参考，需将各项行动分为下述三类工作：
在行动结束后国家红会将继续开展的工作和流程（使用自有资源维持）；
在行动期间由国家红会管理的工作，并配有充足资源有能力根据不同时期和情况扩大或缩小规模；
在实际工作中由国家红会授权其他机构完成工作。
目标3 国际联合会的行动做到有效协调
国际联合会秘书处设置
作为国际联合会响应的前沿阵地，在受灾国家开展的国际呼吁行动需要超越国家一级的管理架构，并向负责执行的分支机构提供尽可能贴近实际情况的运营支持与技术支助。在红十字运动、区域及全球层面分别配备有针对埃博拉疫情的协调机制，以支持各个国家团队的工作。
埃博拉应对机制国家架构：国际联合会按照标准操作规程，在受灾国家设置运营负责人，并配备运营组织架构，以保障红十字会埃博拉行动的技术支持、后勤供应、管理报告及监督工作。各国家代表负责与国家红会的高层团队建立长期关系、保持对话，并确保国家红会的工作重点与长期规划之间协调一致。
国际联合会埃博拉管理小组：为了尽可能靠近现场提供协调与技术支持，特设有国际联合会协调中心，在区域协调机制中代表国际联合会，负责为各项行动提供运营规划和执行指南。中心配有技术专家，由区域运营负责人统一管理，为整个区域内的所有项目提供技术指导。
行动协调：在所有开展干预活动的国家中，红十字运动合作伙伴之间都在密切合作。通过定期召开行动协调会议来凝聚战略共识，推动协同一致。此外还通过电话会议与国家红会的主要伙伴进行磋商。
国际联合会秘书处服务
监测、评估与报告：主要原则是对埃博拉行动目标进行监测，并通过建立相应体系来确保执行分支机构定期提交信息，以完成监测计划。监测信息将作为日常运营管理的一部分接受评审，并用于形成报告，提交给捐助者。评审工作还具有评价和学习的功能，用来评估如何指导行动。除最终报告外，还会提交最新进展、局势变化和标准呼吁报告。面向特定捐助者的专项报告则通过一对一的形式出具。
响应过程中的沟通工作：
在人道主义背景下，提高对埃博拉人道主义影响的认识，并在区域及全球范围内倡导国际社会更广泛地参与行动，增派实地工作人员，加大资金支持，做出持续承诺以支持区域内预防措施和恢复进程。
通过运动合作伙伴和志愿者网络，将国际联合会定位为疫情爆发社区的第一反应人，同时倡导志愿者保护，保障其安全进入社区。
在地方、区域和全球范围内提高认识，组织社会动员，以减少国家及全球层面的恐慌，误解和歧视。
受益者沟通与社会动员：国际联合会秘书处将支持各国红会执行和开展下列活动：
逐村逐户的社区参与：在各个受灾国家与受灾社区进行对话，传递关键信息。
短信：直接把信息定向发送给特定地理区域内的公众。
广播：在地方和国家频道播出互动广播节目，来电者可以向红十字会工作人员和志愿者提问。
电视：定期留出时段播出红十字会视听资料。
后勤保障：制定和实施后勤保障计划。通过大型招标来保障符合标准的必需品不间断供应，从采购的规模效应中受益。将通过建立强大的后勤保障能力，确保应对埃博拉疫情所需的必需品输送渠道顺畅。
资源调配：在区域协调中心设立了资源调度小组，为各国家项目提供支持。
安全保障：三个埃博拉受灾国家均设有安全保障框架，包括安全条例、医疗后送、社区封闭和转运计划。
目标4 所有参与响应行动的主体都有效开展安全和有尊严的安葬工作
为了阻断埃博拉疫情的传播，重点强调三大策略：1）早期隔离；2）安全和有尊严的安葬；3）社区参与。
其中安全和有尊严安葬工作面临的总体挑战包括：提高遗体埋葬质量；迅速增加安葬队伍的数量；确保持续供给；为安葬队伍安排住宿；确保安全和有保障的操作环境；保障空运救护和21天隔离安排。
为了维持独立与中立，国际联合会发挥了促进者的作用，负责召集各个参与安全和有尊严安葬工作的机构共同规划应对措施，发现差距，商定操作规程与最佳实践，提供指导，进行倡导，对适当应对措施做出界定，并制定共同战略。
国际联合会负责协调好信息管理工作和国家响应工作，并对各个主体行动的时间、地点、任务等信息汇总调度。由于参与安全和有尊严安葬工作的各个机构不从属于国际联合会，在工作中国际联合会仅作为召集人或促进者，推动响应各方按照达成共识的各项流程开展工作。国际联合会倡导各方根据人道主义社会现有能力和资源来采取充分和适当的响应，而不充当“最终的提供者”。
目标5 恢复社区生活与生计
埃博拉对人们的生活与生计影响巨大，人们也逐步认识到了疫情对市场、地方经济以及农业、粮食生产等关键生产领域的中期影响。这都表明，众多社区在粮食安全与收入保障方面都将面临重重挑战。由于埃博拉幸存者的家庭用品已被处理，他们也亟需获得支持，以购买床具、炊具和衣物等基本家庭用品。而最适当的支持方式往往是现金援助，这不仅给予人们选择权和尊严，还能支持当地经济。
疫情造成的伤害与损失也会影响社会资产，让家庭和社区因死亡和歧视而分崩离析。并且有越来越多的孤儿和困难家庭需要支持援助。恢复建设工作与备灾工作、打造具有韧性的社区卫生系统工作相互交织。在疫情中，社区卫生系统的供给侧与需求侧双双受到埃博拉重创，可以说，正是由于社区卫生系统的薄弱使得疫情迅速升级。
恢复建设可通过提供药品和医疗用品，培训社区卫生保健人员，开展社会动员来帮助基层诊所恢复运行，同时帮助社区恢复信心，进而恢复使用社区卫生系统。优先服务项目包括产前护理、疫苗接种、疟疾防治和营养保障。可以通过与其他卫生行动主体结成的战略伙伴关系开展工作，并应限制提供支持的期限以避免产生依赖。
学习贯穿整个框架
在本战略框架下，应关注三个层面的经验学习：1）从战略到相关行动都要从近期的大规模救灾响应行动中汲取经验，学以致用；2）要系统性地把学习型活动纳入每一项行动；3）战略框架本身也需要从学习中不断完善。
1)从近期的大规模救灾响应行动中吸取经验，学以致用
应对埃博拉疫情的战略与行动规划参考了海地地震、印度洋海啸和其他近期大规模灾害响应中汲取的重要经验教训。
2)通过学习改进行动
每个行动都有评估预算。国际联合会在三个主要受灾国家开展的疫情响应工作都进行了实时评估，这种实时性提供了即时的学习经验（例如志愿者管理和社会心理支持），让行动计划可以在早期及时进行调整。
当然，开展评估工作并不能自动等同于学习。利益相关方参与评估过程可以有力推动各方采纳评估结果和听取建议。过去的良好实践则要求管理层正式做出回应，采取后续行动，来确定受众，核查评估结果和建议，保障各方采纳建议并采取相应行动。
在整个响应工作进行中和完成后都要进行评审，既包括地方社区和国家一级，也包括更大范围内的区域和全球一级。通过汇报和分享经验教训，以确保我们从响应中汲取和分享技术卫生及行动管理方面的经验教训。
3)通过战略框架进行学习
对照战略框架定期进行年度审查和报告是出于问责的要求，同时也提供了反思的机会，可以围绕各项具体战略、框架本身的适用性以及如何完善提出下述问题：
框架是否提供了可以更新的工作机制，以针对当前和未来的疫情更新流程和指导意见？
国际联合会目前的协调方式成效如何？
是否需要改进与外部伙伴的协作方式 ？
在应对当地文化、社会、政治和经济环境方面，国家差异给我们带来了哪些启示？
在大规模突发紧急事件中，如何培养国家红会的领导力以及如何进行能力建设？
框架的使用
国际联合会积极参与埃博拉疫情响应工作的各个国家红会对战略框架的内容进行了反思、评论及共同商定，将达成共识的框架投入使用。本框架在下述三个层面发挥作用：
作为启动新行动或修改现有行动的参考依据
管理国家层面的评审工作
指导定期年审和报告工作，以确认进展情况和适用性
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