寒假的来临本是学生休息的开始。但近日不少家长曝出，随着家校微信群、线上打卡的推广，学生压力不减反增，甚至被迫面对“按天布置”的作业支配中，课业压力也从课堂转入家庭，从学校转到了家长身上。
为什么中国推行素质教育和减负20多年，如今结果却是各方苦不堪言，不满和焦虑与日剧增？本文深刻揭示了其中的因果链条：起初，教育系统走向“分权”和“开放”，政府从教育提供者，转变为教育系统管治者，教育问责的兴起和政府“监管—评估主义”的管治伦理，无形中推动了教育测评行业的发展。数据监管从此成为教育评估的一大趋势，使学校深陷无法逃脱的竞争达标压力。随着绩效指标成为主要原则，学校虽然以“学生全面发展”为目标，实际上却不得不奉行管理的拆解化和标准化指标，于是素质教育就势必意味着学生负担的加重。而要达到结果性指标，素质教育的实施空间必然从校内扩展到校外，造成的结果是课外学习任务的激增。
作者指出，背后的矛盾是，素质教育以人本主义鼓吹个人成功，但现实政策却很难让每个人都达到成功标准，除非成功标准本来就是多元化的。需要警惕的是，指标化竞争使每个人都成为“可计算的人”或商品，把学生变成学校潜在的“人力资源”。如果不扭转这种局面，那么未来搞出再多新概念和新做法，都是口惠而实不至。
本文原载《北京大学教育评论》2019年第4期，原标题为《素质教育20年：竞争性表现主义的支配及反思》，篇幅有限，内容有所编删。
问题的提出
素质教育，在过去20年里形成了一个由多个单项政策与多层次具体政策组成、一直处于不断发展完善过程中的政策体系。素质教育成为中国教育改革的“词语的政治学”，像印章一样被盖在各种问题导向和理想导向的教育政策文本标题上，成为中国人对“好的教育”的修辞，也成为批判“坏的教育”的专门术语。
随着素质教育的推进，“办人民满意的教育”成为政府对教育的总体要求和衡量标准。不可否认的是，在过去20年间，素质教育政策的理念深入人心，优质教育的相关词汇变成人人都会套用的说辞，但公众对教育的不满并未减少，反而是焦虑感与日俱增。
一个显见的事实是，送孩子出国读书的人越来越多。20年中渐次推出的一项项重大教育改革，如被称为“素质教育”核心政策的新课改、减轻中学生课业负担、治理择校乱收费、新高考改革、学生发展核心素养等，似乎不是让民众对教育越来越放心，而是越来越紧张。
回望过去的20年，每一项政策都以良好的愿望出发，最终却往往以失望而告终。决策者对其中出现的问题和推进的困难缺乏深刻的检讨，惯常以推出新一轮决策咨询、打一块新的政策补丁作为替代，使得素质教育成为一个边界不清、内涵模糊的大标签。
在国家和政府层面，素质教育展现为一种教育理念的表达、一种政策价值的倡导和一种教育措施的颁行。然而，上头千根线，下边一根针，所有的政策最终都要落实到学校的管理行为和教师的一线教育教学活动之中，校长和教师成为政策过程末端的承担者。
教育政策只有最终转变为学校的管理措施、教室里的教学常规、教师的教学行为和学生的学习行为，才算进入政策生命周期。教师和学生的行为成为观察素质教育政策过程最适切的聚焦点。任何教育政策都不可能单纯从理念出发而制定，研究者必须剖析政策的表面和深层意义，特别是在政策实施时经由权力施加而可能带来的教育及社会效果。
本文将回答如下问题：在素质教育正式实施20年间，政府的政策倡导、学校的管理行为和教师的教学行为如何相互回应、相互冲突而又相互建构？在提供一种不同视角的政策辩论的同时，本文也希望回应学术界时常提到的一个实践难题：为何素质教育政策宣称的良好愿望在学校教育实践中很难实现？
政府从提供者变为管治者：监视—评估主义
（一）教育系统的“分权”与“开放”及监视关系的形成
1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出确立“中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制”，“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。在政府与学校的关系上，转变政府职能，“由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”；“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。
这种办学体制和教育管理体制沿用至今，产生的矛盾在21世纪初的10余年间十分明显，这就是“教育管理分权化/地方化”的正面倡导所带来的地区教育不均衡及至恶性竞争的消极后果，以及“多渠道筹措经费”的积极措施带来的“择校乱收费”进而开启长达十余年的治理教育乱收费的负面结果。
权力下放不仅仅是上级权力的让渡，结合“对社会力量开放办学”的法律界定，这也意味着政府各部门将不愿意承担的责任全部推给下级机构和学校，并鼓励它们挖掘社会资源，是国家在“分权”的政治语汇下从公共领域退出和卸责的表现。在素质教育系列政策的交互作用下，某些拥有优质教育资源的地区出现“国退民进”就是这种政策沉淀的结果。
2006年，教育部与中宣部、人事部、中国社科院、共青团中央等部门一起，进行了素质教育情况的大调研，同时在《人民日报》《光明日报》《中国教育报》等主流媒体上对素质教育和应试教育问题开展大讨论。这次调研出产的调研报告和文章大多将素质教育政策落实不力归咎为地方政府不重视，政策建议指明需要加强问责。与此同时，当年修订的《义务教育法》也将素质教育确定为教育领域的“法定要求”。法律规定很快转变为一种“问责”的依据——不仅问责地方政府执行素质教育的力度，而且问责学校的管理行为、教师的教学过程，在学校教育中实施“透明度的暴政”。
2017年1月国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》（以下简称“‘十三五’规划”），几乎囊括了素质教育政策正式实施以来的所有措施。“十三五”规划涉及政府的素质教育规划职能可以归纳为四个方面：
第一，着力推进教育教学改革，完善教材审查审定和使用监测制度，全面开展课程实施监测和管理；
第二，发展“互联网+教育”，鼓励学校利用大数据技术开展对教育教学活动和学生行为数据的收集、分析和反馈，为推动个性化学习和针对性教学提供支持；
第三，建立科学评价体系，防止单纯以升学率考核学校和教师、单纯以分数评价学生，把学生的品德、学业、身心发展水平和兴趣特长养成等作为评价学校教育质量的主要内容；建立学业负担监测机制，切实减轻中小学生过重课业负担；
第四，改革教育治理体系，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，落实学校办学自主权；扩大社会参与，提高教育开放水平，整体提升教育服务经济社会发展的能力。
这些规划不仅带来学校质量评价、学生综合素质评价、减轻学业负担等监测指标和新的制度建立，更重要的是一种新的权力分配，即所谓“规训”，带着全套的结构和等级、检查、操练和各种制约。政府并不直接指挥每个学校、每个教师的工作，但是通过“分权”和“开放”，在学校和教师周围建立起一套监视的目光，严密的监测关系就此形成。
21世纪学术界最流行的管理理论之一政府治理理论对此提供了足够的学术支持。不论从实践角度还是理论角度看，政府的角色都发生了转变：从素质教育政策实施之前的教育提供者变成了教育系统的管治者，站在了学校和教师的上面和对面。
在今天的政治语汇中，公开和透明成为一种不假思索的正确，教育行政部门要求学校开门办学、开放教育系统、引进社会力量、公众广泛参与。社会力量被教育政策和法律允许进入教育领域，为学生提供多样化的选择，激发一些市场竞争的活力。然而社会力量不仅仅是教育的参与者，也是监督者。人们一般这样看待公众舆论的潜力：既然公众舆论是好的，是全社会机体的直接意识，那么只要在全社会注视的目光之下，公共机构就会变得善良；公众舆论是社会契约自发的再现。
过去20年里教育与媒体之间的关系变得越来越纠缠不清。学校越来越有利用媒体为学校做宣传的意识，学生和家长越来越知道如何利用媒体为自己抗争，媒体也越来越擅长抓住教育话题和问题做文章，制造热点同时扩散焦虑。
政府作为管治者，往往充当最后的救济者来协调学校、家长和媒体三者之间的关系，并据此出台补救政策。然而，忽视了公众舆论产生的真实条件、公众舆论的“媒介”，相信公众舆论天生是公正的，是自发地产生的，是某种民主的监督，不能觉察公众舆论必然是在政治经济利益的支配之下工作的，导致今天的新闻媒体和自媒体把“观看的政治的所有乌托邦性质发挥得淋漓尽致”。
从20年前呼吁媒体作为第三方力量对公共部门进行民主监督、敦促教育界开放办学，到今天媒体主动读取素质教育政策集群中的各项政策和细化措施并给予解读和预测，媒体已成为一种左右素质教育实施的重要力量——决策者和管理者或加以利用，或甚为警惕。“教育舆情”成为一种新议题，进入课题研究、政府研判和学校发展的主题之中。教育系统的这种开放性除了加入社会力量和外部监管的民主意义，也让学校失去了作为一种独特的、包围着未成年人的教育机构所必需的封闭性和篱笆，也就意味着失去了对教育中传统价值的保守和庇护。
通过发表国家权威式的“看法”，政府也可以通过对特定社会群体的控制或者是某种示范性的干预不可见地参与教育空间的配置。
“十三五”规划在“全面开展课程实施监测和管理”措施中提出，“支持有条件的地方推行小班化教学，鼓励普通高中实行‘选课制’、‘走班制’，开设多样优质的选修课程。推动合作探究式学习，倡导任务驱动学习，提高学生分析解决问题的能力”；“支持有条件的普通高中与高等学校、科研院所开展有效合作，推进创新人才培养。继续推进中学生科技创新后备人才培养计划、全国青少年高校科学营等活动，积极试点探索大学先修课程”。
政府通过对基础教育的学校进行权威性的等级认可，特许某些学校实施引领式、精英性与创新性的改革（特别是在招生政策上的差异原则），将不同地区、不同资源禀赋的学校纳入等级阵营。学校、教师和学生在一种等级化了的微型社会、微型世界中强化自身的认同，如某些优质中学喜欢宣称的“深中人”（深圳中学人）、“雅礼人”（雅礼中学人）的自我称谓，饱含的不仅仅是对学校文化的归属感，更是教育生态中的身份界定权和空间配置权在个体心理优势上的反映。
（二）问责：政府治理教育工作的基本原则
2000年，教育部发布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，要求在教学方式、复习资料、教师违规、课外作业、各类考试、免试入学、竞赛等方面严格执行政策规定；2009年，教育部发布《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，要求各地科学安排作息时间，并组织全面检查；2010年，国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2010）》，首次要求建立中小学生课业负担监测制度，建立中小学家长委员会；2013年，教育部发布《小学生减负十条规定》，要求阳光入学、均衡编班、零起点教学、减少作业、锻炼一小时、规范考试、等级评价、一科一辅，严加督查。“课业负担监测制度”的明确，让“监测”和“问责”成为一对概念经常同步使用。上述政策被不少研究者认为说明国家在问责制度上更加完善，建立追究相关责任人的制度，在绩效考核制度上更加科学正确。
问责文化的兴起使政府作为权威公共部门吸纳了市场领域的话语，如“市场”“管理”和“绩效”。引入上述话语干预策略后，政府所提供的公共服务就安装了新的“话术”，人们可以使用新的语言描述角色和关系：学生是潜在的“人力资源”，学校要进行“人力资源管理”；学习是“具有成本—效益的政策结果”，学业成就是一套“生产率目标”；学校好像工厂，教师作为生产者加工学生，以供市场检验；政府就像行业协会，负责制定行业标准，定期进行评估和审查并比较绩效。
接受问责，意味着组织必须做出符合规训的转变或再造：一方面，组织结构倾向于躲避问责或转向直接监视的方式，它们提供了组织与其环境之间的计算方法；另一方面，组织的工作需要服从于表现（或绩效）的严格性和竞争原则。
绩效为本的问责制，推行面向所有学生的标准化考试，并以学校为单位对考试结果进行公开排名，失败的学校被勒令在限期内作出改进，或面临被关闭的可能。这种绩效为本的问责制度以“教育质量保证”为名，成为政府向市场和社会公众最好做交代的方式。
由此，问责文化通过组织结构的矛盾性转化，变成组织内个体的绩效竞争。绩效指标其实是高度选择性的，突出一些的同时吞噬了另一些，然而却经常被称为“客观的”和“科学的”。当学校的教师竞相争取高绩效分数（如所教学生的优秀率、升学率、赛课名次、教学创新获奖数、教研成果发表数等）时，也需要极力隐藏一些与绩效指标不符合的行为和结果。政府清楚地看到由监测和问责而来的绩效竞争的闭锁效应，再要改变十分艰难。
从此，指标语言接管了服务语言，问责语言接管了信任语言。
早在1990年代，米歇尔·包尔（Michael Power）面对现代政府和组织运行如此信赖外部审计而导致内部信任的衰退时，精辟地指出了审核和问责文化对组织主体性和成员之间相互关系的侵害：“如果那些从事日常工作的人不被信任，那么人们就转向参与监管他们的专家，依靠文件证据的形式，最终依赖审计员和检查员本身的表现。如果您信任这些措施，那是因为您无法信任那些从事日常工作的人的绩效结果。审计师并不会因为他们是外部机构而受到不信任；事实上，目前的趋势是到处‘内化’审计职能，从而提高组织自身的自我检查能力。”对于中国素质教育20年中政府的管治模式所造成的问题，包尔给出了明确的答案。
（三）监视—评估主义：政府的管治伦理
当教育行政部门变成了一架“管治效能”机器，对素质教育的治理就必然采取指标化、层级化以至常模化的手段。管理越来越依托于指标及其大数据实现，改变了学校的组织及其运作模式。实践共同体内的互动和专业化的管理让位给了组织管理和官僚体制。
一方面，政策文本宣传“全面推进素质教育，要坚持面向全体学生，为学生的全面发展创造相应的条件，尊重学生身心发展特点和教育规律，使学生生动活泼、积极主动地得到发展”；另一方面，指标化、层级化和常模化的长远后果却可能对学校的教育教学造成扭曲，加剧现行中小学教学早已普遍存在的应试操练的教学取向。同时，素质教育政策一般也会强调促进教育均衡化，保障弱势群体享受优质教育的权利，如调整农村中小学布局。然而，在指标化、层级化和常模化的政策工具面前，优质资源越来越呈现集中趋势，均衡化的努力常常被抵消甚至失踪。这就是教育产品指标化的权力展现及其出乎意料的效果。
从结果评估走向过程评估或发展性评估，是教育评估十余年来的一大趋势。重视过程，意思是为良好结果的产出提供更多的外部监控和内部保证。
实际上，这也可以说是当权者在控制产品结果之余，还要全面施行管理和监察的控制程序。学校随时需要提交各种表格就是例证，学生和家长也需要经常向学校提供各种学习过程的表格也是例证。所有教育工作者和政策制定者都需要不断留意达致这些指标的程序，并监测其工作成绩与绩效合格或优秀标准之间的距离。市场中的大数据公司向学校、政府机构兜售各种过程性数据的搜集系统也是例证。利用这种大数据进行过程监控和结果反馈便是人们对指标化高度迷信的力证。
利用大数据开展过程性评估，已经成为相当便利又可以自称为科学的监测方式。在大数据对教育的作用方面，学界普遍认为大数据可促进教与学，能推进教育决策的科学性，可完善教育质量监控体系，会促进教育评价的全面性和客观性，且能助力智慧教育。然而，如果大数据收集系统并没有伴随组织的流程再造，那么其科学性便无从谈起，只是人们一厢情愿的自欺而已。
一切都看上去很美，然而这种似乎使公共部门更加透明的技术和更加复杂的计算，实际上可能导致它们变得更加不透明，迫使校长和教师开发出内部人都心知肚明而外部人浑然不知的“数据游戏技巧”，有时是直接的失实陈述或“作弊”，有时是数据填报的系统性偏差。教师和校长发现自己年复一年地面临在竞争环境中达标或争优的压力。评估数据和结果的集中趋势会将这些问题呈现出来，推动决策者频繁地为政策打补丁，如此带来教育系统中不断流通的猜疑和信任的匮乏。时间将矛盾转化为振荡，20年里素质教育的老问题和新倡导在一轮又一轮的教育改革中交替。
（一）学校内部竞争性文化的形成
新千年的学校管理与以往最大的不同可能表现在，学校越来越多地以发展规划、战略文件、未来目标、年度审查等形式构建各种正式的“管理账户”以及对个人评估使用的“个人门户”。每个学年结束，20年前以集体会餐、年终总结会、联欢会等形式回顾和审视学校工作的方式不再常见，代之以每个人在电脑前的网络系统中填报由必选项和可选项组成的表格所要求的业绩数据。教师之间不再交流，也不用批评，通过数据库的后台运行计算，绩效高低一目了然。
然而，绩效的社会工程满足了人们对增长和增值的需求，也产生了难以解决的矛盾。教育系统围绕标准化绩效指标的工程越整体化，学校和教师要为学生的学习需求提供弹性化满足就越困难；对教师活动的绩效审核盯得越紧，就越不可能在学生的正式学习需求和在非正式空间和时间中追求自己的学习进程中达到平衡，而这正是素质教育在理念上和政策文本中极力倡导的。以提高生产力为目的的绩效管理，最后遭遇到了反生产力的效果。
在问责文化中，学校要直接面对来自家长和社会的监视，家长委员会、学校开放日、家长进课堂以及即时通讯工具的使用，让学校的工作处处面对外部审核者的凝视并及时做出调整和修改，学校管理系统也要向审核者保持透明。
教和学都必须做到能够满足审核和问责的要求，然而真正值得的教学过程和结果是不能被提前标准化的，也不能被限定在可测量的产出范围之内。学校怀抱着素质教育高远而全面的培养目标，实际上不得不奉行管理的拆解化和标准化指标，产生了令人匪夷所思又惯常可见的“机构的精神分裂症”。
（二）绩效指标：学校管理工作的主要原则
2008年，国务院审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施教师绩效工资。2009年，教育部发布《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，规定：“义务教育学校教师的绩效工资分配将以绩效考核结果为主要依据，建立符合教育教学规律和教师职业特点的教师绩效考核制度。”由此，政府作为管治者的监测—评估主义以对教师进行绩效考核的形式作用于学校的日常工作，变成学校管理的主要原则。
会组织活动、会说课、会进行参与式教学和小组活动教学、会做教学成果展示等，成为素质教育中教师的金科玉律，谁想晋升，必须先会做这些。但是这些指标要求真的是为了实现素质教育吗？素质教育实施的20年，也是学校组织教学活动需要填写的表格有史以来最多的20年。
表格既是一种权力技术，又是一种知识规则，关系到如何组织复杂的事物，以求获得一种涵盖和控制这种复杂事物的工具，关系到如何将复杂事物变成一种“秩序”的问题。指标赋予执行者索取学校和教师个体数据作为合法性规训之用的权力，审查制度随之产生，管理、评价等书写工作增多，文件和会议作为管理的显性流程得到贯彻。教学质量保证领导小组、质量评审小组、增值计算方法彼此相辅相成，通过文件流通建立了学校的规训机制。
在现实中，因为已经获知测量的内容，教师和学生都可以反复操练以符合指定行为，达到指标要求。权力正因这种相互关系而得以介入，展现其支配、驯服他人的本质。指标将“我们”变成“他们”，将人变成一个“可计算的人”，从而变成管治产品和教育产品。书写不单是交报告，也规范着书写者的心灵，要他们谨记指标的要求，不断将正在发生的经验与之结合，接受潜移默化。教师和学生不断爬格和填表，将每日事件以符合指标的价值方向书写，再上交给上级检查，从而被区分出“好”与“坏”，排列榜单公布出来。
这种依赖于组织内部的表格化、数字化、文本化和程序化的管理模式，在21世纪初风行一时，以“质量认证”之名而被许多机构花钱购买，用以进行组织流程再造。这种模式引发的矛盾显而易见：一方面，它倚赖文本委派管理之责，容易集中控制，但却远离了员工之间信任；另一方面，建立了新形式的即时监视和自我监测，评估系统中“目标设定—输入—输出”的逻辑简单、易于操作，但同时也易于被员工反过来利用。
实际上，这种学校管理模式并不是中国首创，也不能归咎于素质教育的任何政策倡导，而是一种新公共管理运动的浪漫理念在全球各个国家各个领域的展开。2000年就有研究者在对英国小学所做的案例研究中发现，在大多数教师受访者中，“低信任度”处于上升趋势，并伴随着正式的“寻求安全”策略的激增，教师感觉到了高度的情感损害、生存焦虑和恐惧。
中国在追求素质教育的道路上，从来不乏积极努力地向外学习的谦卑与执着。例如，2015年开始有一种“中国教育学芬兰”的奇怪之风吹起，芬兰人自己可能都未曾预料，本国的教育居然受到一个有着漫长教育传统的文明古国青睐，教育界不断组团去芬兰参观考察访问，举办高级别的教育论坛，回头将所见的做法推荐给素质教育。这种置自身复杂而丰富经验于不顾而全然学习一个单一化程度高很多的国家的教育措施之举动，实属罕见。
在绩效为导向的学校管理模式下，监视技术的开发极为流行。教育被视为产品，产品被测试自然合理，能力、态度、取向都可以测量；产品测试技术随即广受欢迎，每个人均可附上一个指标文档，任由“用户”各取所需，提取部分加以运用。吃这行饭的人也就多了，测试工业阵容更形鼎盛，产品测试的声音更大。
教育测试行业蓬勃发展令教育界多了技术员和工程师，并且合理化了有权势者干预教育过程。他们以产品用户和监督视察为名，要求学校教育生产其希望的产品。他们可以通过制定测试和获知结果，引领、监视甚至奖赏他们期望的行为，以外行人的眼光监控内行人的一举一动。再加上媒体作为自认为公正的第三方参与，更强化了外部人对教育内部活动的干预，并得到无可置疑的合理化。
（三）规训—管理主义：学校管理的技术伦理
学校管理的绩效指标将原先“人—活动—人”这一教育中不可分割的整体，以“零敲碎打”的方式分别处理，对学生多方面的能力如新课改强调培养学生的沟通、组织、自学、分析、信息检索、创新等能力，利用“参与、表现”的评语如新课改初期鼓励使用的“学生成长记录袋”和新高考改革要求的“综合素质评价”，来掌握它并施加微妙的控制。
凡是能表现出来被检测者看到的，都是可以列入计分项的，从而得到激励和褒奖，于是外向、能说会道、能言善辩甚至夸夸其谈是加分的表现，如通过自主招生口试（即面试）可以获得数额不等的加分；凡是让检测者不能看到的、不能理解的、无法在记录本上记下来的，则视而不见，被隐藏和忽略，于是内向、不善言谈、少言寡语、含蓄内隐是减分的表现。
中国教育传统中强调内省的学习能力、顿悟的自我觉察，在技术指标为方法的考核之中就被抛弃。在素质教育实施的20年间，可以看到那些活泼外向的孩子明显拥有更多的机会，学校就容忍不下那些内敛、沉默、自我探索的学生吗？中国人一向看重的含蓄、谦让、沉静、自悟、行胜于言的学习者品质什么时候被如此漠视而今无立足之地了？
一种追逐“名气”“实力”“清北率”“一本率”“增值”排名的群众心理以至膜拜文化笼罩着整个中国教育体系。然而，在整个排名榜的话题热度以至膜拜背后，没有多少人深究每个排名榜背后的评核标准，更遑论追究这些标准是否正确以及这些标准的测量是否准确。
北大和清华每年在全国中学的录取排行榜屡屡见诸媒体，这种榜单只片面反映了中学教学表现的“产出”，而没有考虑中学收取初中毕业生的“投入”质量。大多数优质学校都争相公布自己在竞争指标上的高分，如所聘教师的学历、学位、海外背景以及名师数量、特级教师数量等等，这些指标上的观测点又可以直接快速地转换成为教育市场上的“货币价值”，以此交换更好的生源和排名。竞争让学校和教师的行为和结果都可以变成各种市场上的交易品。
教育管理的绩效指标化还控制了教育活动的范围，代表性政策就是中小学生“减负”政策。虽然政策要求减轻学生的学业负担、限制书面作业的时间，然而在绩效指标的管理模式下，政府的规制型政策带来的只是表面指标的达标，如提前放学、控制学生在校时间。然而，素质教育的目标高远，意味着学生的学习量只多不少，要达到结果性指标，素质教育的实施空间必然从校内扩展到校外。硬性规定的家庭作业减少，迎来的是课外作业量的激增。
“减负”政策和学业监测体系着重于教育过程可计算的外在表征，逼迫应试操练转入非学校场地的课外时间，教师、家长和学生都“只做不说”、“说一套做一套”。在“课内活动课外化”、“课外活动课内化”的取向下，家长的课后辅导、给孩子报培训班的压力和焦虑越来越强，然而在计算学生的学业成就时，家长和学生在校外和课外的投入并不被计算进去，所有的“产出”都被当做学校一方投入的结果，排在各类优质学校的榜单之中。
在学校内部，绩效指标还产生了一种深刻的矛盾——
一方面，学校管理者要求教师根据素质教育的政策要求，不断强化“一阶活动”量的增加，并提高要求和产出期待，如提高教师的教学投入、学生的学习投入、教研组的研讨、学校课程开发等；
另一方面，作为“二阶活动”的绩效监督和管理的工作时间和成本也增加了。
本来二阶活动建制的存在，就是通过收集绩效数据、参与机构“印象”管理从而核算工作任务或建立监测系统而增加的组织活动，以此减少一阶活动可能多花费的成本。现在矛盾产生了，一阶活动所节省的成本或多增加的产出，都被二阶活动新增的成本吞噬掉了。那么，作为二阶活动的绩效管理工作又有什么存在的必要呢？更遑论因为后者的存在，使前者增加了很多不必要的“表演”工作，而这总体上并不能带来整个学校效能的增加。这也是“机构的精神分裂症”的表现之一。
结语
素质教育实施的20年，是政府、学校、社会机构和学术界之间相互扭结的过程，有时相互一致，有时相互冲突。在政策倡导的素质教育理念上，这几方几乎没有隔阂；然而，在政府以“治理理论”作为对教育领域的管治基础时，监测和问责包裹在一起，成为21世纪初以来“决策科学化”和“决策民主化”（决策的科学化和民主化推行的时间段与素质教育正式在国家层面推行的时间也恰巧是吻合的，后者是在前者的统一要求下推进的）的操作工具，成为最能让各方接受的政治语汇。
自从教育这个实践领域在20世纪抛弃了19世纪以前所形成的人文传统而走向社会科学的道路，教育实证研究占主导地位，进而又被窄化为量化研究，将绩效转变成投入和产出指标。当科学成为一种看似客观而理性的价值时，教育中本该赋予的政治和伦理价值却被有意忽略了。
素质教育把人本主义心理学的措辞纳入政策文本，鼓吹每个人的成功；然而在现实的政策安排中，却又不可能让每个人达到同样的成功标准，除非成功的标准本来就是多元化的。
教育曾经被赋予实现社会流动、增加个人收入、丰富精神灵魂等功能，这些功能一股脑被素质教育的措辞吸收，从而制造出了人们对于教育的乌托邦幻想，刺激了独生子女时代的父母对孩子的“无限”想象。自我的情绪、情感、判断和经验不承认任何限制和界定，每个人都想实现其全部潜能，因而主体精神的张扬与经济技术的异化角色的矛盾不断加深。每个人终将被安置在特定的社会角色之中，教育就应该为其提供合适的、基础性的准备。
然而，谁应该被安置在怎样的社会角色和职位之中，这是政治哲学的问题；当政治哲学在此没有给出清晰答案或者一种形而上学的引领时，教育领域只好在此装聋作哑，所有人都在一条充满了无限病的漫漫路途上埋头向前。
经验表明，在任何一个历史阶段，现实都无情地要求学校只重其一端而忽视其他很多方面。改革开放以来巨大的经济成就为教育领域拥抱市场赋予了极大的政治合法性和社会合理性，但教育终究是一个应该给所有人以最起码的人生希望的领域，人们一定不满足于竞争性市场的框架，如果解决的办法依然是不断添加新概念和新做法，那么很多时候根本来不及仔细消化和纠错，口惠而实不至。
“与时俱进”这个口号蕴含着强大的容错能力，也无形中懈怠了人们理性地剖析素质教育改革之路的深层问题，开展严肃的学术思辨，形成稳定的理论概念，脚踏实地、正心诚意甚至朴素安静地回到教育现场，回归素质教育应有的实在。
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