摘 要：
近年来，儿童虐待案件频发，“N号房”案、鲍某明性侵案、于某茜被虐案引起了社会的强烈关注，除了热议的法律问题和强烈的道德谴责，不管是作为儿童工作者还是普通群众，我们更应该思考如何预防此类事件的发生。陕西妇源汇一直致力于推动以社区为本的儿童保护机制的建立，在这个机制建立的过程中，强制报告制度是揭露虐待行为的关键，也是儿童保护制度建设的首要环节。本文将梳理目前出台的强制报告制度，并分析目前强制报告制度的实践现状。
从现有理论以及其他地区的实践经验来看，一个有效的儿童保护体系包含以下四个基本元素：1）儿童保护的责任主体机构（国家制定的儿童保护机构）；2）强制报告的责任制度 ；3)建立专门针对儿童保护的案件处理程序；4）替代性的国家监护制度。陕西妇源汇在儿童保护领域深耕多年，在儿童保护服务领域的第一步服务便是在当地政府的支持下，搭建儿童虐待强制报告平台，并宣传强制报告制度。以促使社区愿意并且主动上报儿童虐待事件。强制报告制度作为虐待行为特别是家庭披露）的关键，是保证国家进行合法干预的第一步。因此，强制报告制度的有效实施，对于减少儿童虐待行为，具有重要的制约意义。
简单来说，我们所说的强制报告制度是指个人、单位和机构在发现儿童被虐待事件时，应该按照法律相关的要求的规定要求向公安、民政、妇联等部门报告，如果知情不报，则需要承担相应的法律责任。
我国目前提出强制报告制度和明确要求的全国性政策文件主要有：1.最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护侵害未成年人权益行为若干问题的意见》法发（2014）24号文件，2014年12月18日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部发布，2015年1月1日实施；2.《中华人民共和国反家庭暴力法》，2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，2016年3月1日施行；3.《国务院关于加强农村留守儿童关爱儿童保护的意见》国发[2016]13号，2016年2月国务院出台；4.《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》国发【2016】36号，2016年6月16日发布。2020年5月29日，最高人民检察院与国家监委、教育部、公安部、民政部、司法部、国家卫健委、共青团中央、全国妇联会签下发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）公布，共同建立侵害未成年人案件强制报告制度。具体见下表：
条例
内容
简析
《关于依法处理监护人 侵害未成年人权益行为若干问题的意见》法发（2014）24号
本意见所称监护侵害行为主要有以下8项：
1、性侵害；2、出卖；3遗弃；4、虐待；5、暴力伤害未成年人；6、教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为；7、胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨；8、不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。
报告和处置
6.学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。其他单位及其工作人员、个人发现未成年人受到监护侵害的，也应当及时向公安机关报案或者举报。
7.公安机关接到涉及监护侵害行为的报案、举报后，应当立即出警处置，制止正在发生的侵害行为并迅速进行调查。符合刑事立案条件的，应当立即立案侦查。
明确了强制报告的内容、报告群体和接收群体；但未涉及为报告和处理等相关责任制度。
《中华人民共和国反家庭暴力法》2015
第二条 本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。
第三十七条 家庭成员以外共同生活的人之间实施的暴力行为，参照本法规定执行。
第十三条 家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属可以向加害人或者受害人所在单位、居民委员会、村民委员会、妇女联合会等单位投诉、反映或者求助。有关单位接到家庭暴力投诉、反映或者求助后，应当给予帮助、处理。
家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属也可以向公安机关报案或者依法向人民法院起诉。
单位、个人发现正在发生的家庭暴力行为，有权及时劝阻。
第十四条 学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案。公安机关应当对报案人的信息予以保密。
第三十五条学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员未依照本法第十四条规定向公安机关报案，造成严重后果的，由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
主要针对家庭暴力，具体涉及到儿童领域内的暴力包括身体虐待、情感虐待、性虐待领域。明确了强制报告的内容、报告群体和接收群体；涉及到了报告群体的问责制度，保护了报告群体，并有后续的救济机制。
《国务院关于加强农村留守儿童关爱儿童保护的意见》国发[2016]13号
建立健全农村留守儿童救助保护机制
（一）建立强制报告机制。学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。
主要是针对农村留守儿童群体。并设置了追责与奖励制度。
《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》国发，2016年6月16日发布
要参照农村留守儿童救助保护机制，建立面向城乡困境儿童包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等在内的困境儿童安全保护机制。
村（居）民委员会对于发现的困境儿童及其家庭，属于家庭监护缺失或监护不当导致儿童人身安全受到威胁或侵害的，要落实强制报告责任；并积极协助乡镇人民政府（街道办事处）、民政部门、妇儿工委办公室和教育、卫生计生、人力资源社会保障等部门及公安机关、残联组织开展困境儿童保障工作。
参照留守儿童关爱儿童保护执行
《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》 2020
《意见》规定的侵害未成年人案件强制报告制度，是指有关报告义务主体在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报。包括：
未成年人遭受性侵、虐待、欺凌、遗弃、拐卖等九类不法侵害情形，有关单位和个人须立即报案。其中规定对公职人员长期不重视强制报告工作、不按规定落实强制报告制度要求的，有关部门将依法问责。
公安机关接到报案或举报后，应当立即接受，问明案件初步情况，对涉嫌违反治安管理的依法受案审查，涉嫌犯罪的依法立案侦查，并在受案或者立案后三日内向报案单位反馈案件进展，在移送审查起诉前告知报案单位。
《意见》对未成年人遭受侵害的不同情形进行了阐述，并明确规定了强制报告的主体、责任及问责机制。
在全国性文件出台后，各地也陆续出台地方性强制报告规定，如广州市民政局、广州市中级人民法院等联合印发《广州市监护困境儿童安全保护工作指引》(简称“指引”于2019年1月1日起正式实施。)。该指引明确困境儿童强制报告，并指出负有强制报告责任的单位和个人未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。2018年12月24日，云南省妇联、省教育厅、省公安厅、省民政厅、省卫生健康委员会共同出台了《云南省家庭暴力强制报告制度实施办法》（简称“办法”）。该办法将性暴力、疏忽或照料不周、遗弃、虐待、强迫婚嫁、强迫或唆使乞讨、强迫从事危险性特技表演、强迫吸毒、贩毒、偷盗等违法犯罪行为纳入强制报告的范围。2019年4月25日，杭州市萧山人民检察院联合区公安分局、大江东公安分局、区卫计局、大江东社会发展局，共同出台《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》 （简称“意见”）。《意见》明确，强制报告是指医疗机构及其工作人员在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受强奸、猥亵、虐待、遗弃、拐卖、暴力伤害或工伤、火灾、溺水、自杀等非正常伤害、死亡情况时，应当及时向公安机关报案，并报告人民检察院、卫生主管部门备案记录。同时建立包括强制报告联系人制度、定期交流制度、联合培训制度和强调保密义务和反馈奖励等内容。2020年1月4日，江苏省无锡市人民检察院与无锡市公安局、教育局、民政局、卫健委、团无锡市委等17个部门会签《关于建立侵害未成年人权益案件强制报告制度的工作意见（试行）》（简称《意见》），该《意见》将儿童虐待的概念延伸，对于非正常死亡的儿童都建立报告以及追责制度。
从以上的规定和笔者所参与的儿童保护机制建设项目实践经验，我们可以了解到，我国强制报告制度初步形成。具体内容梳理如下：
l 村（居）民委员会
l 医疗机构（医院：外科，妇科，小儿科医生）
l 学校、幼儿园（校长、校医、教师）
l 社会工作服务机构以及工作人员
l 社会福利机构以及工作人员
l 妇联
l 任何组织和个人
强调：为了更大限度的保护儿童、任何组织和个人发现儿童暴力时间都应该履行其报告义务。
（二）报告的接收主体
报告的接收主体明确规定了明确的强制报告接收单位为公安部门，并由公安机关调查，公安机关出警、调查、制止、收集证据、批评教育、治安管理处罚、追究刑事责任、疑似精神障碍送医疗机构诊断、送医、带离（就近护送到其他监护人、亲属、村（居)委员会或者未成年人救助保护机构监督执行。
在一些地方实践中，也将妇儿工委和民政部门作为接收报告的主体，进而开展多部门联动的后续服务。如陕西妇源汇性别发展中心在陕西南部某镇实施的以妇儿工委为接收报告的主体，在陕西中部某区实施的儿童保护机制建设项目以民政部下设的未成年人保护中心为接收主体。当然，这种形式在全国各地均有实践，如江苏张家港市以副市长领导下的多部门联动的强制报告制度，湖南省常德市的以妇联为牵头，并建立强制报告细则等。
（三）需要报告的情形
l 遭受家庭暴力或者疑似遭受家庭暴力
l 单独居住
l 遭受意外伤害或者其他不法侵害
l 监护人教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为
l 监护人胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨
l 失踪
l 监护人侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人
l 监护人丧失监护能力或者不履行监护责任
从制度规定和实践的情况来看，儿童虐待（包括忽视、身体虐待、情感虐待、性虐待）中的忽视类行为未纳入任何法规。
接收报告的主体在接收强制报告之后，目前主要的服务方式主要是采取一个部门牵头，多部门联动服务的方式进行，具体的服务内容和服务机构如下：
服务内容
服务的机构
法律援助
检察院、法院
调查取证、人身保护令的监督执行
公安部门
定期家访
民政（儿童福利督导员、主任）、社区、村（居）委会
个案管理、服务、多部门协调
以未保中心/妇儿工委为主体，多部门配合，并购买社会组织服务。
社会救助
民政部门
监护权的剥夺和转移
民政部门
就医诊断、健康检查
卫生部门
就学、入学、代理家长关怀
教育部门
亲职教育
社工组织、学校、志愿者
心理 咨询
心理咨询协会、志愿者、心理服务站、妇联、团委、社会组织
安置服务
民政部门、救助站、社会组织、福利院、寄宿学校
临时安置（紧急庇护）
亲戚、社区、未保中心、福利院
四、结语
儿童保护机制在我国的发展还处于起步阶段，很多方面尚不健全，强制报告制度也是在不断完善。最近，9部门发布的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，既是对近几年频发的儿童虐待事件的政策回应，是对过去国家强制报告的进一步完善，是国家在完善儿童保护机制方面的重大进步。我们可以看到，国家、地方一直在完善现有的强制报告制度方面的努力。作为普通大众，能做的就是了解强制报告制度并在看见儿童虐待事件的时候能够主动进行上报。“N号门”事件并不遥远，鲍某明事件就在身边，于某茜遭遇更是近在咫尺，面对没有自我保护能力的儿童，没有监护能力的监护人，我们能做什么？我想，我们能做的就是那个遇见此类事件的报告人。也许，你打的那个报告电话、发的那个报告短信就救了一个被虐待的儿童的生命。
下一期预告：
我们将整理国内外需要强制报告的具体标准和情形。以提供各位了解。
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