文化治理是国家治理的重要组成部分。在市场经济条件下，世界各国的治理无不围绕着政府、市场、社会的功能职责界分和互动互补而展开。我国建设、改革的过程也体现出从强调政府无限功能，到政府宏观管理与市场运行并重，再到充分发挥政府、市场和社会三者优势，科学合理相互定位、相互促进的发展轨迹。第三部门作为非政府组织、非营利组织，具有非政府性、非营利性、组织性、自治性和志愿性等特点，是政府、市场、社会三大宏观治理主体中社会方面的重要代表，在国家文化治理中扮演着愈加重要而特殊的角色。本文拟对其功能与优势展开探讨。本文所指的第三部门，不仅包括民间组织（社会团体、基金会和民办非企业），也包括极具中国特色的大量事业单位。
增进文化对话，提升国家软实力
全球化推进和科技进步，使各国之间经济交往以及在气候、金融、安全等领域的合作不断增强，建立国际间多边对话与合作机制，增进信任与协调也备受重视。文化对话不仅是推动多边合作顺利开展的有效途径，也是文化价值体系和文化思维方式对外有效传播，提升国家软实力的重要渠道。
文化价值观指导人们在特定情况下表现出特定的可接受的行为方式，影响我们与社会中其他成员的互动与交流，同时又是塑造我们生活方式、动力以及生产选择的重要因素。①因此，各国政府都非常重视文化对话。
事实上，文化对话真正要解决的问题在于如何实现不同国家或民族之间民间文化传统和价值取向的彼此了解，实现社会和民众层面的互通互信。这就需要“形成一套文化交往基本准则和有效机制的体系”②。当然，这个体系主要是针对民间社会而言的。“文化对话的责任不能仅由政府来承担”，③相对于政府间直接的文化对话而言，政府要承担的更重要的责任，是从宏观层面引导第三部门积极参与国际文化对话，并构建相应机制，使社会不同阶层和利益群体的诉求都有机会在文化对话中得以实现，以社会力量践行政府要达成的目标。
这并不是说政府间文化对话和私人机构之间文化对话的重要性有所降低。只是相比政府机构，第三部门由于直接代表民间社会，更直接面对民间文化领域沟通的需求，同时占有效率优势；相比私人组织，第三部门则在整合社会资源和不同领域专业性方面更有优势。政府、私人机构、第三部门，在国际文化对话中作用不同，角色也相应不同。
近年来，我国对第三部门通过文化对话和交流在国际交往中实现国家利益的重要作用日益重视，尤其针对发挥第三部门文化对话优势，服务政府整体目标，进行了有益尝试。最典型的是中国海外文化中心和孔子学院的建设。截至2014年，正式运营的中国海外文化中心达20个、孔子学院476所。它们都以民间组织的身份活跃在国际文化对话的最前沿，构建了多角度展示中国文化的平台，为促进中国文化外交和塑造积极的国家形象发挥了巨大作用。
鼓励文化创作自由和创作积极性
在物质生产领域，生产过程和产品状况归根结底是受到工具、生产条件等客观限制。在机械化生产条件下，物质生产并不是自由的，而是一种有组织、有规模、有纪律的集体活动。它要求参与的每个生产环节都是按照统一、严格的程序和标准进行，生产者个人意志要服从集体意志。在相同生产程序、标准、原材料条件下，不同生产者生产出来的物质产品可以完全相同。
文化和精神产品的生产规律是反同一性的。创作者独到的见解和独特性的艺术技巧，是在自己的长期创作探索中不断总结形成的，具有强烈的独创性。无论多么相似的创作环境和作品主题，不同创作者最终创作产生的作品，都具有鲜明的个体性。文化和精神产品的这个特殊规律，是建立在允许创作者享有创作自由的外部环境大前提之下的。如果忽略这个规律，过于强调同一性，而不关注创作者的独创性和差异性，文化和精神作品的生产积极性势必会受到压抑，文化创作的繁荣发展也成为空谈。而“千人一面、公式化和概念化的作品曾长期充斥文坛，也是与我们害怕谈个性、谈自由有着密不可分的联系”④。
从促进文化繁荣发展的角度，在文化艺术领域，第三部门所具有的特殊属性使其发挥出独特的凝聚作用，也决定了它的独特地位。除实体性组织（例如美术馆）和运作型组织（例如基金会）之外，第三部门组织大量以会员制组织的形式出现，其中个人会员型组织在文化艺术领域占大多数。这类组织，远离政府和市场，其目的是“凝聚了有共同志趣的一类人群过一种更有意义的社会生活”⑤。政府关注点往往聚焦于政治生活之上，而这些组织关注的是文化和精神产品的生产，它的目的是为文化创作者提供除家庭和官方体制之外适合开展创作活动的社会组织形态。“创作自由不是空洞的口号，只有在创作实践中人们才懂得什么是创作自由。也只有出现更多更好的作品，才能说明什么是创作自由。”⑥因为有了这个组织平台，从事文化创作的人们在精神上得到了共鸣。更为难得的是，这个组织所提倡的精神内涵，例如成员自由选择和实现结社愿望的精神、成员把道德关怀投向公众和他人的利他精神，以及互利互助精神、志愿和奉献精神、自治精神等，与文学艺术创作者所普遍拥有的创作自由、自觉关心国家民族命运、对自身文化身份自由选择等精神高度契合。
因此，文化领域会员制社会组织的发展壮大，一方面体现出文化和创作自由选择的人文价值，鼓励和推动了创作自由，同时表达了“创作自由的自由并不是一个政治概念，它是一个哲学意义上的范畴，是一种创作的状态和境界。创作自由既是文艺繁荣的条件，也是检验文艺是否真的繁荣的标尺”⑦的文化理念；另一方面，它为创作者搭建了独立自主的交流平台，以团体化形式刺激和促进集体中每个成员的创作积极性，“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。⑧最终目的是，充分发挥创作者个人积极性和能动性，将我们几千年丰富的文化资源转化文化创新的灵感源泉，化解我国文化发展的“先进性要求与文化原创能力不足之间形成战略矛盾”⑨。
我国第三部门近年来的发展进程，有力地证明了这一点。改革开放之后，经济建设的发展促进了文化艺术的发展，创作自由得到满足，同时由于知识分子的结社需求强烈，且学会、研究会等学术性社会组织易于得到体制内支持，文化领域内很多社会组织得到了迅猛发展，特别是文化理论研究、创作类、学术类组织。
政府职能转型背景下，“大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益”⑩成为社会主义文化建设的基本任务。公共文化服务体系的构建是冀望于政府积极作为的基础上的。“文化被列入公共服务均等化主要领域这一事态本身，就是对政府文化治理的公共文化服务导向指明了清晰的未来性目标。”？但是，以政府为绝对主导的公共文化服务制度设置存在明显不足，例如地区公共文化服务对经济发展条件依赖的绝对化导致公民文化权益的地区差异巨大，有限的政府文化项目所针对的文化保障覆盖面狭窄，等等。同时，“政府包办公共文化服务的这种一元化组织体系与社会主义计划经济体制相匹配，利弊同在。从意识形态方面看，其利表现在能够保持文化领域意识形态的同一性，其弊表现为抑制多元文化的形成和发展。”？无论从完善公共文化服务体系的功能论角度，还是促进文化大发展大繁荣的价值论角度，都需要将政府功能从单纯消极地维持有限的文化资源的公共配给，转向积极地对社会公共文化服务进行宏观结构设计。
第三部门的志愿性、非营利性、专业性、公共性、多样性等特点，不仅契合了公共文化服务的内在责任和公共精神，而且增强了政府掌控下的文化资源运用的透明度和合理性，扩大了社会公平。如果说，从动态的角度上来看，公共文化服务是一个“原来完全依赖政府的制度安排，慢慢地向更多依赖私营部门的过渡过程”？，那么，在这个过程中，相对完全行政化的政府主体和完全市场化的营利性主体，第三部门作用将愈加凸显。从参与方式上，主要有两种：
一是直接参与。政府以公共福利、财政拨款等直接资助方式扶助第三部门组织的运行甚或成立，第三部门组织存在的根本宗旨和价值体现就在于提供免费或者优惠的公共文化产品、设施、服务，满足公众文化需求。这种方式多见于政府出资设立实体型第三部门组织，基本脱离市场，或其市场化程度极低，一般情况下市场经营收益不足以支撑其运营，其中典型代表包括公共图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、纪念馆、科技馆、少年宫、文化宫等公共文化基础设施单位以及某个社会公共文化服务项目依托而设立的独立组织等。也包括一部分文化类基金会。
二是间接参与。主要表现为政府实行公共文化服务外包，而第三部门以契约方式提供公共文化产品。政府借助市场机制替代命令与控制性规制来满足公众公共文化服务需要，这部分文化产品多属于“准公共文化产品”。政府对于某些特定公共文化服务目标，通过各种渠道与第三部门建立契约关系，由第三部门来提供公共文化服务。也就是说，政府提供资金，第三部门承包服务。在这个模式里，政府和第三部门都分别独立决策、独立运作、承担责任，二者不存在雇佣、附属等关系，虽然由于历史渊源而存在业务指导关系，但在法律上独立承担责任。政府的管理行为依据双方契约展开，对绩效独立评估。
第三部门直接参与和间接参与的不同在于，前者所关注的对象是特定的公共文化服务组织，针对组织设立和运行的需要而进行文化资源配置，目的在于增强该组织自身能力建设和发展，以健康运转的过程向社会提供必要的公共文化服务。后者所针对的对象则是特定的公共文化服务标的，以服务绩效而不是组织过程作为考核依据。
随着改革的深入和农村社会结构和人口的变化，建设农村公共文化服务体系越来越成为公共文化服务的重点问题。“推动从行政范式到契约范式进行转变，以契约服务体系代替集权制行政体系”？，鼓励和倡导第三部门参与农村公共文化服务，尤其是纯民间社会组织力量的大量参与，将是一条有价值的路径选择。
在文化产业领域推进政府职能转变
市场经济条件下，行业协会作为公共治理的主体，在企业在市场竞争中遇到无法克服的难题或靠个体力量无法解决的问题时，往往显示出重要作用。同政府管理相比较，其优势在于将部门管理转变为行业管理，凭借组织的力量把不同地区、部门、所有制性质的企业联合在一起，打破了传统部门界限、条块分割等限制。
有学者分析了部门管理与行业管理的主要区别？，可以看出，部门管理体制向行业管理体制转变，“实际上就是政府由直接管理向间接管理的转变，由微观管理向宏观管理的转变”？。
随着产业结构调整，文化产业迅猛发展，尤其是“文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组”成为文化产业大势所趋，原有的政府单一管理模式难以适应形势需求，而文化行业协会发挥其优势和作用的空间则日益扩大。尤其在文化体制改革过程中，政府放弃了对文化领域各个方面进行直接管理的全能主义，将控制权向市场转移，将对社会文化经济事务的管理权向社会专业团体和公民组织转移，不再深度介入文化市场主体的微观经营行为，而转为对文化市场间接管理和宏观调控。文化领域行业协会成为促进政府职能转型并推动文化产业发展的内生需求。
另外，文化领域行业协会还是政府职能转化的外接载体。政府职能转变，不再直接参与具体经营活动，不代表文化市场具体经营行为可以不需要任何控制，只不过实施“管理权力”的一方由政府转为社会。行业从业者参与行业协会，意味着以自我管理、自我约束的形式保证行业的健康经营秩序。这种管理属于自治性质，但依然是“管理”，其过程是“由其中一部分人或多个人去协调他人的活动，目的就是达到一个人做不到的这种效果。管理工作本身的目标，用系统论的观点来看，就在于把管理系统中主要因素的功能协调起来，从总体上予以放大，使整体的功能大于个部分功能之和。就是要取得一个集体的和群体的效能”。？政府只有通过行业协会将对文化市场的微观管理职能转移出去，才可能真正提高宏观管理质量和效能。
当然，文化行业协会为行业内部单位和个人广泛参与行业管理提供了有效的途径，对有效促进政府决策民主化和管理法治化同样作用巨大。同时，由于文化行业协会成员的专业化程度较高，对于制定合理的行业发展规划、技术标准、产品鉴定等具有天然优势。所以，大力发展文化领域行业协会，能促进政府职能转型，促进文化市场繁荣和文化产业发展。
在文化遗产保护领域彰显突出作用
文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产。文化遗产是祖先留给后人的宝贵财富，具有广泛的认同感、亲和力、凝聚力，是民族存在的标示。第三部门在文化遗产保护领域作用独特：
首先，第三部门公益性和慈善性特点，保障其能够有效缓解保护资金困难，并保障文化遗产不因社会化保护而导致过度开发，涸泽而渔。“文博事业既有与人性相关价值观的世界性和普遍性，也有全体社会成员所理解和接受的民族性和国家性。”？毋庸置疑，“文化遗产保护是公益性社会事业”？，它不仅涉及到对现实公共利益、公民权益的理解，同时涉及到文化认同、可持续发展等多方面议题。当前，文化遗产保护工作重要性愈加突出，与此相应该领域所需资金也与日俱增，经常形成巨大缺口。在世界各国，文化遗产保护所需资金来源，都是非常重要的议题。
一方面，随着市场经济高速发展，文化遗产遭遇破坏风险有所提高，保护成本也高速增长。但无论市场经济如何发达，文化遗产保护都很难依靠产业化来吸引市场资本投入而达到目的。因为在市场经济下，营利性组织更多地把注意力集中在如何减少文化遗产保护成本，保护成本高于营利收入，它们就会放弃在该领域的资金投入。另一方面，实践也表明，以吸纳社会经营性资本投入文化遗产保护的方式来解决资金匮乏，其实是本末倒置。“打着改革的招牌，借发展经济之名，把文物的保护、利用当做一般的商业行为来操作，或将拥有较高门票收入的文物事业单位包括一些著名的革命纪念地纳入所谓集团公司，搞什么资产入股、捆绑上市，或将社会效益不错而无法取得较大经济收入的博物馆、纪念馆、考古所随意改变其单位性质和隶属关系，实际上是不负责任何放任自流”。？
由于文化遗产保护的特殊性和文化市场的负外部性，导致文化遗产领域并不适宜全面、大规模放开市场资本投入。在国际文化遗产保护实践中，各国多采取社会资金主导，政府补贴的模式，解决资金不足问题。据统计2008年，法国有352家基金会服务于文化遗产领域，仅文化遗产基金会一家投入于文化遗产保护领域的资金总额已达1.3亿欧元，相当于当年政府投入（2.84亿欧元）的一半。2008年，意大利文化遗产保护经费的社会投入达到36.5亿欧元，已超过了政府的投入（30亿欧元）。同年，英国文化遗产保护经费的社会投入超过了30亿英镑，远远超过政府对文化遗产的投入（1.5亿英镑）。2004年，美国社会投入与文化遗产保护的资金就已达到38.8亿美元，是联邦政府投入的56倍。【21】
其次，有效促进社会公众“形成广泛参与非物质文化遗产保护的文化自觉”【22】。在非物质文化遗产保护中，核心要素是人，是“传承人”。“非物质文化遗产项目都要靠传承人通过一定的器具及具体的生产（表演）过程呈现出来”【23】，在物质载体的背后，传承人的技艺、思维方式、精神等价值表现才是非物质文化遗产延续的决定性因素。因此，“广大民众既是非物质文化遗产的保护着，也是它的享有者，二者相辅相成。”同时，“公民参与保护的程度，从根本上决定着非物质文化遗产的命运。非物质文化遗产在公众中呈现旺盛的生命状态，是这一保护的最高境界。”【24】第三部门的志愿性特征，很好地表现并满足了人们基于志愿精神，为追求一定价值观而无偿参加各种社会公益或互益性活动，而这种精神与通过第三部门组织鼓励广大公民积极参与非物质文化遗产保护，并提供一种开放式、网络式组织机构的理念是不谋而合的。同时，第三部门具有贴近民众、渗透力强、便于实施对口保护的优势。随着我国非物质文化遗产保护领域民间组织的建立和发展，它们将在推动公众参与、宣传教育、提升专业化程度等方面起到显著作用。
第三，从国际惯例来看，文化遗产保护组织法律地位与第三部门法律地位相吻合。一般来说，文化遗产保护组织无论是会员制还是非会员制，大都具备非营利性，又区别于政府性质，其法律地位和第三部门相当。这其中直观的例子是博物馆、美术馆等实体性机构。《国际博物馆协会章程》中明确：“博物馆是一个为社会及其发展服务的、非营利性的常设机构，向公众开放，为研究、教育、欣赏之目的征集、保护、研究、传播、展示人类及人类环境的有形遗产和无形遗产”。我国《博物馆管理办法》规定：“博物馆是指收藏、保护、研究、展示人类活动和自然环境的见证物，经过文物行政部门审核、相关行政部门批准许可取得法人资格，向公众开放的非营利性社会服务机构。”两个文件都强调了博物馆最主要的特点是非营利性。可见，“非营利性”是文化遗产保护单位的最主要识别特点。无论从哪个层面分析，这些机构的法律特征和第三部门中实体性公共服务机构的法律特征没有任何不同之处。这说明，博物馆、美术馆等机构就是第三部门的组织机构，事实上它们也并没有其他法律形式的选择。
“任何人都享有自由参与文化生活的权利，欣赏艺术，分享科学进步及其带来的利益。任何人对其创作的科学、文学或艺术作品都享有要求保护精神和物质利益的权利。”【25】正因为如此，著作权制度对繁荣社会文化、促进自由创作、创建活跃的文化争鸣与交流、推动文化进步，具有巨大作用。
根据伯尔尼公约、《与贸易有关的知识产权协定》和世界知识产权组织版权条约的相关规定，除个人管理外，著作权人可以借助专门的机构也就是著作权集体管理组织，对其合法权利加以更有效的行使和保护。这一方面是因为个人的保护往往力不从心，在当今媒体多样化、信息多样化的时代背景下，如果只能由作者个人行使著作权，受时间、人力、成本等多方面限制，难度很大，因为个人力量无法对自身著作权进行全面管理，往往看着著作权受到损害但束手无策。另一方面著作权集体保护也非常有利于使用者，使得作品使用者能以方便、合法方式接触大量需要使用的作品，并在统一价格的基础上就使用问题采取最简便直接的谈判方式，完成支付报酬以履行义务。因此，著作权集体管理制度一经创立，得到了世界各国国内法的确认。我国也不例外，2001年10月27日修订的《著作权法》第8条第1款规定：“著作权人和与著作权有关的权利人可以授权著作权集体管理组织行使著作权或者与著作权有关的权利。著作权集体管理组织被授权后，可以以自己的名义为著作权人和与著作权有关的权利人主张权利，并可以作为当事人进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁活动。”
在法学界，关于著作权集体管理活动的性质，尤其针对集体管理组织与委托人之间的法律关系到底是什么性质，有“代理说”和“信托说”两种观点。“代理说主张集体管理组织是作为委托人的代理人进行活动，故其活动的基础是委托代理，著作权集体管理组织与委托人之间的法律关系是代理关系。信托说则主张，作者等委托人将其权利委托给集体管理组织，而集体管理组织根据作者的要求，在信托合同的约定范围内为作者的利益进行活动，其活动的基础是信托。故著作权集体管理组织与委托人之间的法律关系是信托关系。”【26】但无论哪种学说，对著作权集体管理组织本身的性质是没有任何疑问的，即属于公益性非营利的社会团体组织。例如我国《著作权法》第8条第2款规定：“著作权集体管理组织是非营利性组织。”2005年3月1日开始实施的《著作权集体管理条例》规定：“著作权集体管理组织，是指为权利人的利益依法设立，根据权利人授权、对权利人的著作权或者与著作权有关的权利进行集体管理的社会团体。”毫无疑问，我国将著作权集体管理组织直接定位于社会团体，属于第三部门组织，而且多属于社会组织中的会员制组织。
当然，以各种协会为代表的社会团体成为著作权集团管理组织的法定形式，并不代表它完全失去了官方权威。尤其在我国，从著作权集体管理组织组建过程来看，政府在其中起到了至关重要的作用，甚至还成为发起人的角色。只不过著作权管理组织在借助官方力量建立起来之后，在法律地位上依然保持着民间社团的性质。因为这样有利于政府职能转型，更好地提升文化治理水平。■
（本文系国家社会科学基金重点项目“国家文化治理体系和能力现代化建设研究”的阶段性成果，项目编号：14AH008）
