受访人
丛屹天津财经大学经济学院副院长
张德勇中国社会科学院财经战略研究院副研究员
刚刚闭幕的中央经济工作会议将防控债务风险首次确定为明年经济工作的六项任务之一，地方债再次成为各方关注焦点。财政部部长楼继伟16日撰文解读财税改革时表示，为切实加强政府债务管理、防范和化解财政风险，《决定》提出，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”这意味着要建立起在地方政府信用评级基础上地方发债的管理体制。这一表态被公众普遍认为是地方政府自行发债的破冰信号。
接受中国经济时报记者采访的专家表示，地方自行发债说起来简单，真正做起来时控制风险很难。如果不秉承谨慎原则，缺乏完善的债务管理机制，很容易导致债务失控。
地方债务潜在风险巨大
自2008年国际金融危机爆发后，地方债风险问题日益受到关注。
近年来，我国地方政府债务规模急速扩张。根据最近一次，也是首次全国31个省市区的地方债审计结果显示，截至2010年年底，我国地方政府性债务总额达到10．72万亿元，比2008年和2009年的债务余额分别上涨23．48％和61．29％。审计报告称风险整体可控。
“我认为说可控是有一定的可信度。”天津财经大学经济学院副院长丛屹接受本报记者采访时表示，中国地方政府的债务实际是中央债务的隐性负债。我国地方财政没有独立的财政自主权与税制立法权，它仅仅是中央政府在地方的代理机构。所以地方负债最大的风险其实是中央的隐性负债，这些负债或最终没有办法转移成国家的债务负担。这种情况下，地方的债务并不会因此而破产。
“我国财政收入虽受经济增速下调的影响而增势趋缓，但总体上还是比较乐观的。”中国社会科学院财经战略研究院副研究员张德勇在接受本报记者采访时表示，中央财政相较于地方财政日子比较好过，即使有的地方政府债务问题形势严峻，但出于稳定经济的考虑，中央财力依靠其较充足的财力规模也会提供救助。同时，我国经济增速虽有所下调，但相比其他国家，这个速度还是比较高的，只要经济有活力，债务危机就不太可能爆发。
“我们真正担心的是，如果债务一旦出现消化不良，或解决不了的话，最终的出路实际是赤字货币化，这会加剧中国的通胀风险。”丛屹认为，可控的说法可信但并不准确，首先，地方债务不透明，各种统计口径不一，具体规模不清楚。并且，债务的分类也不清楚，没有债务具体的分类清理原则，积累的债务还是一堆糊涂账。
此次中央经济工作会议将防控债务风险首次确定为明年经济工作的六项任务之一，张德勇表示，这与中央经济工作会议“稳中求进”的总基调相符。地方债务问题因其透明度差、规模庞大、种类复杂、举债程序不规范等原因而存在潜在的风险，这种风险不仅是金融方面，也是财政方面，风险一旦集中爆发，很可能引起一连串的经济风险，威胁到经济的稳定。
对于债务问题，张德勇认为，最重要的是防患于未然，中央及时提出防控债务风险，并首次被单列为任务之一，将有助于加大化解债务风险的力度，推动地方政府更谨慎地对待债务问题，舍弃过去那种依靠高投入来实现地方经济增长的做法，通过经济结构调整，使经济能够实现健康的可持续增长。
地方自行发债长期受限
自2011年四季度开始，上海、广东、浙江和深圳四地获准试点自行发债，由财政部代办还本付息。今年7月，地方政府自行发债试点范围扩大，新增江苏和山东两省。但仍停留在中央代理发行和完全自主发行的过渡中。
张德勇表示，地方不能自行发债的根本原因是我国《预算法》禁止地方政府发债，因此才有了中央代理地方发债行为，这种行为可解读为是绕过了《预算法》的限制，部分程度上满足了地方政府对发债融资的需求。
“然而值得注意的是，中央代地方发债，仍难满足地方政府的财力需求，所以地方政府依然通过融资平台等形式大量举债。”张德勇表示，地方大量举债过程中，债务规模不透明、举债程序不规范、用途不明确（如通过发债为一般性支出和公益性支出融资，导致还债难度加大）、债务资金使用效益不高等问题都会导致风险加剧。
要让政府债务不至于成为未来中国经济社会发展的一大隐患，就必须采取有效措施对政府债务进行有效防控与处理。丛屹表示，根本在于：第一，摸清家底，分类清理。把真正的不良债压缩到最底线。第二，债务的形成要追溯原因，否则后面的债务可能会形成新的债务。第三，对于具有可持续的，如确实基于一些可收入的项目而形成的债务，本着稳妥原则，可以实行证券化的道路。但一定要严格要求，不能一下子放开，要把标准、原则和未来实行证券化的审批程序都说清楚。“没有细则就一下子放开肯定会出现问题，我们现在做很多事情要先把风险考虑到前面，不考虑风险就去做是过去债务形成的最重要原因。”丛屹说。
“将来如果要真正承认地方独立发债权，是需要立法程序来解决这个问题的。”丛屹表示。
亟须完善债务管理机制
“地方自行发债说起来简单，真正做起来时控制风险很难。”丛屹认为。三中全会提出要建立现代财政制度，而现代财政制度的三个要点之一就是预算的法制化。实际政府收支都要合法化与透明化，接受预算硬性约束，接受社会的监督。“如果在这方面我们的决策还做不到科学的保障，如何来谈发债，并保证是负责的。”丛屹说。
对于地方自行发债，张德勇认为，可以解决地方政府的资金需求，为经济增长和其他经济社会的发展提供财力支持，实现经济社会较快发展。但如果不秉承谨慎原则，缺乏完善的债务管理机制，很容易导致债务失控。
张德勇表示，地方自行发债应以谨慎为主。在这个原则下，如果要解除地方自行发债的限制，就需要修改现行的《预算法》，从而为其发债提供法律依据。同时，法律也必须明确规定地方发债的层级，比如只允许省级地方政府发债，对于举债程序、债务清偿、债务危机的救助等一系列可能出现的问题，都应在法律上尽可能地做出明确的规定。
丛屹表示，地方自行发债有利于扩大地方的财权，也就是地方事权在解决的过程中可以得到很好的财力支持。“但目前我国政府的行政体制并不能保证推行地方自行发债是稳妥可靠、风险可控的。”丛屹认为，地方自行发债不会是一蹴而就的政策，需要经过一段时间的讨论，稳妥推进。发达的地区先试行，落后的地区不能一哄而上。
