在节约集约利用农村土地资源时，首先要调动农村土地资源所有者节约集约利用土地的积极性，保护他们的合法权益，使他们能够从节约集约利用土地的政策措施中真正受益。
农村土地资源属于集体所有，但这种界定在产权上还有许多不清晰的地方，影响了农村土地节约集约利用工作的正常有序进行。2012年的中央1号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。但在确权工作中，法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题，比如，“集体所有”究竟是哪一个层级的集体？“集体所有”究竟由谁来代表集体行使所有权的各项权能？法律赋予农村集体的成员所享有的成员权与财产权之间存在什么矛盾？
深化改革，要进一步明确农村土地的产权。首先界定清楚村组集体经济组织与村组社区组织（村委会、村民小组）之间的关系。要使村委会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。应制定《村集体经济组织法》，明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能，明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制，成员的责任、权利和义务等。
集体土地所有权确权颁证的对象要进一步落实，土地承包经营权证、集体林地使用权证、宅基地的集体土地使用权证以及房屋所有权证都要确权颁发到集体经济组织成员（农户）一级，集体建设用地和未用地确权到集体的哪一层级由集体经济组织成员根据历史沿革和现实状况民主协商解决。最终使集体经济组织成员对集体各类土地的状况及权属都心里有数，为其合法行使权利奠定基础。
对退出农业生产和长期离开农村的一部分集体经济组织成员（如农民工）要提供其他类型的生活保障和稳定的就业机会，确保其生存权和发展权。在此前提下，修改现行的相关法律，将集体经济组织成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点，明确在该时点对该农村集体经济组织的确定数量的成员赋予长久不变的土地承包经营权等集体资产的财产权利，这种财产权利可以继承，可以转让，但本集体经济组织及其成员有优先转入的权利，从而将农村集体经济组织的成员权利与财产权利统一起来。
确权颁证以及相应的制度安排，奠定了农村集体耕地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础，为真正稳定农村经济关系创造了条件。但应该指出的是，明晰产权不是万能药方，在明确土地产权的同时，要深化乡村治理结构的改革，进一步培育农村基层民主，使农村土地的产权主体也能真正享有对农村社会经济事务的知情权、参与权和监督权。而从根本上解决节约集约利用农村土地资源时出现的土地财政和土地金融问题，还需要地方政府真正转换职能、真正在行动上落实科学发展观。
（作者系中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员）
