五大新因素正在挑战18亿亩耕地红线，不断增大耕地保护压力。因此，除了继续坚持已有严格的土地监管措施之外，还应以制度创新和政策突破为重点应对新问题和新挑战。
我国工业化和城市化加速推进带来的土地供求严重失衡的矛盾还在加剧，在各种自然灾害毁损耕地的频率趋于加快的同时，耕地保护仍受到一些不容忽视的新因素的影响。因此，守住耕地红线的压力不断加大，应予以高度警惕和重视。
当前，以现代农业为指向的土地规模经营正发生重大变化，从农户间的小规模流转向企业（或业主）大规模流转的转变趋势已难以逆转。在土地规模经营过程中，由于农业支持政策存在一定偏差，对企业（业主）利益追求缺乏合理导向和约束，土地大规模流转行为在一定程度上导致耕地保护受到冲击。
第一，部分政府重点支持的农业产业化项目用地效率低。调研发现，一部分龙头企业进入农业投资开发领域的主要目标是尽可能多地获得政府的优惠政策支持。因而，它们热衷于打造样板、塑造典型，超越实际需求而修建高标准的生产道路和绿化工程等，从而占用大量耕地。其中相当部分被占耕地虽然性质未变，但实际上已经很难复耕。
第二，缺乏监管的短期行为导致耕地遭受破坏。调查表明，部分龙头企业在项目实施中短期行为特征显著。在农业产业化项目普遍缺乏监管的背景下，企业为了追求自身经济利益最大化，不惜采取随意破坏耕地质量或者改变农地性质的方式实现其目标；甚至在项目失败后置毁坏的耕地于不顾，将复耕责任抛给地方政府。
闲置宅基地扩大使耕地保护压力增强
在远离城市的广大农村腹地，由于土地级差地租较低，宅基地难以流转并大量闲置的现象仍然比比皆是。已有研究表明，我国农村宅基地占用的耕地数量，已超过工业化和城市化快速推进所占用耕地的数量，成为导致耕地面积不断减少的主要原因。值得重视的是，受一些新因素影响，农村宅基地闲置呈现出新的扩大态势。中国已进入新一轮的农房改造周期，中央政府将农房改造作为扩大内需的主要政策，如何有效地控制广大农村腹地闲置宅基地规模、提高宅基地使用效率更加迫在眉睫。
其一，农村劳动力流动方式改变，导致闲置宅基地不断增加。我国在破解二元结构、统筹城乡发展等方面的努力已初见成效，严格的户籍制度限制也开始松动。农村劳动力流动方式开始出现具有重大意义的改变，农户举家外迁的比重明显增大。以四川省为例，2000万外出农民工中超过10%的家庭已举家外迁。但由于社会保障仍然存在明显缺失，这部分特殊的“农民”并不愿意轻易割断与农村的联系。调查显示，这些家庭几乎都保留着完全空置的农村房屋，因此在农村劳动力外出集中的地区，农村空宅现象不仅十分普遍，而且仍在不断发展。这已成为导致当前农村宅基地闲置和荒废问题日益加重的主要原因。
其二，新村建设和旧村改造空置出的宅基地未能及时复耕。在新农村建设力度全面加大的背景下，各地地方政府大都以不同方式启动了新村建设和旧村改造工程，推动农民由分散居住向适度集中居住转变。这一方面有利于改善农民居住环境和提高公共服务效率，另一方面也有利于促进耕地资源节约、集约利用。但在实际操作过程中，由于受多重因素制约，农民搬入新区后，以前居住占用的宅基地仍然空置，复耕工作没有及时跟进。由此形成的双重占地现象普遍存在，丘陵地区和山区相对更为突出。
“超水平”基础设施建设占用耕地
当前，因建设“超水平”的农村民生工程和基础设施所造成耕地被大量占用的现象不容忽视。
一是修建华而不实的形象工程，严重浪费土地。由于对民生工程和基础设施项目占地缺乏有效的成本控制和严格的土地变性法律约束，地方政府容易在创造政绩和打造亮点的需求驱动下，把实用性极差的花园楼房、商业街道、休闲广场等现代城市建筑的元素符号不加区别地移植进农村；将外观漂亮的农民新居作为建设新农村的重要标志，以吃政策偏饭的方式树典型、造样板，搞形象工程，不惜随意占用耕地，造成严重的土地浪费现象。
二是村镇空间布局不合理，导致土地使用效率低下。一方面，在农村基础设施建设区域选择方面，缺乏对人口外部流动和城镇体系构建发展趋势的预见性，求大求全，面面俱到。在一些必然逐步衰落的农村居住点，也进行低效甚至无效投资。另一方面，相对重视村庄整治，对解决城镇空间布局的分散化问题却措施不力，城镇体系低集聚度格局难以打破。长此以往，必将导致相当部分农村基础设施利用不充分，其所依托的土地资源的利用效率低下。
公共交通、开发区建设浪费土地日趋严重
在新一轮扩大内需的宏观政策背景下，一大批重大基础设施建设项目正在或即将上马，导致划拨用地比重明显上升。同时，各类工业开发区道路和绿化占地也呈现明显的快速增长趋势。
第一，奢侈的城市交通网络导致土地浪费严重。地方政府为了进一步优化投资环境、提升城市形象，往往首选在改善城市交通上下工夫，努力形成大都市圈公路网体系。这些快速通道一般都为双向6车道或8车道，并在道路两侧及中间设置较宽的绿化带。调查表明，由于这些近似奢侈的城市交通网络主要是通过划拨土地方式建设，实际利用率不高，占地规模十分惊人。
第二，超速发展的高速公路、高速铁路导致占地激增。据相关部门估算，我国高速公路、高速铁路等交通设施项目用地数量将超过产业发展占地和城镇建设用地数量，成为新的最主要的占地因素。对一些交通枢纽城市的调查也发现，随着大量高速公路、高速铁路项目的开工，交通设施占地已经超过这些城市新增城镇建设用地总面积的50%以上。由于征地制度存在明显缺陷，如何在高速公路、高速铁路建设占地规模激增的现实背景下实现土地的集约、节约利用，成了未能有效解决的瓶颈问题。一些地方政府为争夺重大项目，往住对土地征用进行提前储备，因项目未能及时开工造成的耕地闲置现象时有发生。
第三，工业开发区仍采取粗放式建设模式，土地浪费严重。调查证实，因土地征用成本相对较低并且缺乏对合理用地结构的法律约束，许多工业开发区建设仍然采取粗放式用地模式。有的开发区内仅园区道路、绿化带等配套用地就超过用地总量的20%，非生产性用地比重普遍过高，土地集约、节约利用的目标难以实现。
“以租代征”：更加隐蔽地破坏耕地保护
“以租代征”圈地浪潮始于20世纪90年代中后期，是一些地方政府以租地方式将耕地变为建设用地的违法行为。虽然国家明令禁止，但因为巨大的利益空间存在，此行为仍然屡禁不止。
一是经营性用地“以租代征”现象有所抬头，致使矛盾不断激化。近年来城镇建设用地指标缺口越来越大，城市化、工业化越来越受土地指标制约。为谋求发展，一些地方政府不得不“铤而走险”，以“以租代征”方式使工业、商业开发项目落地，而这类违法行为往往难以在统计数据中反映并核查。而且一些地方政府在对农地变性使用的收益进行分配时，比较注重向农民适当倾斜，从而使地方政府、开发商和农民形成利益相对一致的共同体，加大查处难度。与此同时，“以租代征”累积的遗留问题处理难度在不断加大。各届地方政府都或多或少存在“以租代征”行为，日积月累，“欠账”越来越多。
二是越来越多的公益性项目采取“以租代征”方式落地。调研发现，不少城市的公园、体育馆、绿地等市政设施项目，开始大量采用“以租代征”的方式落地。这种现象已经成为当前耕地保护面临的一个值得高度关注的新动向。
综上所述，五大新因素正在挑战18亿亩耕地红线，不断增大耕地保护压力。因此，除了继续坚持已有严格的土地监管措施之外，还应以制度创新和政策突破为重点应对新问题和新挑战。一是加快农村集体建设用地使用制度改革进程。改变城乡土地同地不同价的二元结构，切断民生工程和基础设施建设低效利用土地的制度纽带。公益性用地项目也同样以土地市值为依据确定征地补偿标准，探索建立城乡一体土地市场。二是不断完善农耕地流转和使用制度。解决农耕地产权主体虚置、流转不畅等突出问题，严格监控和防止企业在土地经营中的短期行为。通过农地产权制度改革，明晰农耕地的各项权能，建立完善的土地流转机制和企业责任追溯机制。三是积极探索宅基地有偿使用和合理流转的机制。逐步剥离农村宅基地的福利功能，彻底解决空宅和一户多宅等问题。实行更加严格的宅基地审批和有偿使用制度，建立宅基地自愿退出的激励机制，探索农村宅基地使用权流转机制和抵押贷款办法。
（作者单位：四川省社会科学院；国家行政学院决策咨询部）
