我国现行的征地制度形成于建国初期的计划经济体制，采取按照被征收土地的年产值水平进行补偿和安置，这是基于当时的社会经济背景和制度体系提出的，与当时的计划经济体制是相适应的。而改革开放至今，我国已逐步建立了市场经济体系，再沿用计划经济体制下的征地补偿思路必然引起一系列问题，因此必须进行改革。
我国现行征地制度的形成可追朔到建国初期。归纳起来，当时大致有三种不同性质的土地征用或征收。第一种是建国初期的“征收土地”，体现在1950年的《土地改革法》中，包括没收和征收两种形式，对地主的土地采取没收的方式，对“祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村的土地及其他公地”则采取强制征收的方式，不管是没收还是征收都是为了满足当时土地制度调整的要求，具有绝对的强制性。第二种是公有制改革前的“收回、收买或征购土地”，体现在1950年的《城市郊区土地改革条例》中，其第9条规定，“城市郊区所有没收或征收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理”，并分配给当地农民耕种使用，同时规定“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种该项土地的农民以适当的安置”（第13条），由此可见这是对国有土地使用权收回的概念，无偿提供使用，但国家收回时给予适当的安置和补偿。第三种是公有制改造完成以后的“征用集体土地”的概念，在1961年发布实施的《农村人民公社工作条例》（俗称“六十条”）中，建立了“以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制”，并规定“全大队范围内的土地，都归生产大队所有，规定给生产队使用”，基本建立了农村土地集体所有制，因此在1982年的《国家建设征用土地条例》中规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理”，而且“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”，这是第一次比较完整地提出征用集体土地的概念，而且在1986年和1998年的《土地管理法》中均沿用了这一概念，并进一步明确为“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，2004年8月修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，提出了征收、征用两种形式。在历次的改革过程中，征地补偿思路基本未变，其基本的补偿思路是按照被征土地前3年平均年产值，再按照人均耕地的差异确定补偿倍数，因此通常称为“产值倍数法”补偿。
从这一制度变迁过程可以发现，我国的征地制度是在公有制体系下的计划经济体制中形成的，土地首先是由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种，并由此体现社会主义公有制的优越性，实现“耕者有其田”，国家建设需要使用再进行收回、收购或征用、征收，属于典型的配给和调配式的生产资料分配方式。在这种背景下所形成的征地补偿制度体现两个基本特征：一是对人不对地的补偿原则。由于土地本来就是国家通过法律规定无偿分配给农民使用的，以满足农民生产生活及发展经济的要求，当国家不需要使用时，由农民耕种使用，并获得收益；当国家建设需要使用土地时，则可以进行征收，并按照不低于农民原生活水平为原则进行补偿，因此补偿过程中更多考虑的是由于征地所引起的剩余农业人口的安置和补偿，而不是根据被征收土地的区位和质量条件进行等价交换。二是征地的经济关系仅体现补偿关系。对所征土地的补偿仅依据原农业利用方式下的年产值进行补偿，不考虑土地的潜在利用价值或市场价值，因此是一种纯粹的补偿关系，而非等价交易关系。
这种计划经济体制下形成的征地补偿思路，在当时是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，因为当时的所有生产资料都是采取类似的分配方式。但是，在市场经济条件下，生产资料的分配和使用需要遵循市场原则，因此这种配给式的征地补偿方式就表现出许多弊端。首先，除土地以外的其它生产要素均采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，甚至包括城市土地也按照市场价格进行出让，而唯独农村集体土地还实行这种计划经济条件下的配给制征收和补偿思路，这对农民及村集体是非常不公平的。其次，在市场经济条件下，农民和农村集体也由当初的主要以满足温饱为主要目的转变为要发展经济、不断改善农村生活条件，这需要以其占有和使用的土地为基础。第三，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，而其所使用的土地则可以被人低价征收，这使农民产生一种被强制和剥削的心理，征地过程中农民与政府的矛盾也就由此产生。
由于长期沿袭下来的“产值倍数法”在征地补偿过程中存在着诸多矛盾，改革和探索新的征地补偿方式、合理确定补偿标准得到理论界和实践工作者广泛关注，尤其一些地方在完善征地补偿办法方面进行了大胆实践，如黑龙江省从2000年起在全省实行了各市、县主要地类的征地统一年产值标准的做法；浙江省杭州市、江苏省南京市和苏州市也从2000年起不再以产值倍数来测算补偿费用，而是综合考虑土地用途、土地区位条件、当地经济发展水平和土地供求关系等因素，结合当地城镇居民社会保障水平确定征地区片价作为征地补偿标准等。
在一系列理论研究和实践探索基础上，2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出，“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。”从这一文件的基本精神来看，重点在于“征地补偿做到同地同价”，即相同条件的被征集体土地应具有相同的征地补偿标准，主要是为了解决实践中不同项目征地补偿标准差异过大导致的不公平问题。例如，在实施征地补偿制度改革以前，建设项目征占同一农民集体的土地，高速公路等基础设施项目给付的征地补偿费比工业、房地产开发等经营性项目的征地补偿费，少则低4~10倍，多则低20倍以上，这就导致在同一区域、条件相当的集体土地，由于不同类型的项目征地补偿标准差异过大，引起极大的不公平，也是产生失地农民与用地单位、地方政府之间矛盾的焦点。于是，在2005年国土资源部发布了《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号），正式要求各地要制订并发布征地统一年产值标准或者区片综合地价，改变了过去按照“该耕地前3年平均年产值”补偿的思路。正是由于这一改革体现了完善征地补偿机制、实现同地同价的基本要求，对提高征地补偿标准、维护农民权益起到重要作用，2010年6月26日国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，明确要求应“全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价”。
这一改革的基本特点主要体现在：一是考虑多种因素对征地补偿的影响，按区域或区片综合确定补偿标准，改变了过去按照“该耕地”产值确定补偿的随意性。二是实施了“同地同价”，即在同一区域或区片内的征地补偿标准相同，改变了过去同一区域内由于征地项目不同而补偿标准差异悬殊的不公平性。三是采取前置性标准，即在征地没有发生时候，通过科学测算、统一平衡、公开听证，并正式发布，一旦实施征地即按照该标准补偿，这样有利于防止实际征地时再确定补偿的随意性。四是强调衔接平衡，包括与过去的征地补偿标准相衔接，平稳过渡；同一地区的统一年产值标准与区片综合地价两种标准之间的衔接平衡；相邻市（县）之间、地（市）之间、省际之间补偿标准的平衡等，保证了征地补偿的区域之间可比性、公平性。
三、新的矛盾是如何合理解决征地补偿与被征地农民社会保障之间的关系
目前在全国范围内基本实行了按照“同地同价”原则的征地统一年产值标准或征地区片综合地价，应该说这一改革既保障了被征地农民的利益，也保障了各种建设的用地需求，通过征地补偿标准公开化、前置化、公平化，化解了征地补偿过程中的许多直接经济矛盾。但是，近年来在实践中也出现了一些新的问题，需要进一步改革和完善，其中最突出的是如何合理解决征地补偿与被征地农民社会保障之间的关系问题。
早在1993年浙江开始了征地中变一次补偿为终生保障的探索，也就是“土地换社保”的起端。浙江是全国人均耕地最少的省份之一，人均耕地不到0.5亩，但同时浙江也是东部沿海社会经济发展水平较高的省份，经济发展带动了征地方式的改革和探索。虽然国家没有统一的政策，但是上海、浙江、江苏等省份都通过地方规定形式建立了“土地换社保”的做法。
“土地换社保”作为关于农村土地流转、农村土地征收和农村社保体系建设相结合的制度创新，其初衷是为了解决被征地农民的社会保障问题，即“保证被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障”。但是随着社会经济的发展，尤其城乡统筹发展的提出，这一制度受到了越来越多的质疑。征地补偿，实质上应该是作为农村集体及农民财产的集体所有土地被征收时，其土地财产权利的货币体现，而社会保障是公民应该获得的社会福利。“土地换社保”的实质是让农民用自己的钱购买社保，而城市居民却实施福利社保，如最低生活保障制度是由政府为其提供生活保障，这种城乡差别与城乡统筹发展格格不入。加之被征地农民对购买社会保障没有任何积极性，农民一旦拿到征地补偿，根本不愿意购买社保，导致实际征地过程中的社保方案难以落实。
根据我们在天津市的调查，利用征地补偿费支付被征地农民的社会保障费在实施过程中主要存在以下问题：一是征地补偿标准与社保标准在调整时限上存在差异。即被征地农民社会保障费（主要是养老保险费），按照规定是以被征土地所在省（市）上一年全省（市）职工平均工资为基数，再根据参保人的年龄等影响因素确定缴费百分比，由此核算出征地当年被征地农民的人均社保费缴纳标准；而征地补偿标准按照国家规定是每2~3年调整一次，二者在调整时限上存在差异，实践中难以操作。二是征地补偿支付给农民后难以保证社会保障费的足额支付。从实践中来看，征地补偿费如果交了社保，农民和集体就基本拿不到钱；如果补偿给了农民，农民又不愿意支付社保费用。这一方面是由于部分地区现行征地补偿确实偏低；另一方面，更关键的是由于征地补偿一旦给到农民手中，不管是多是少，他们都不愿意拿出来购买社保。因此，在实践中，为了能够顺利地实施征地，征地补偿必须足额给付农民，而社保费用实际难以落实。
“以土地换社保”反映了我国长期以来依赖于城乡户籍制度的社会保障制度呈现出明显的“二元结构”特征。农村社会保障体制残缺不全，相当一部分社会保障内容将农村人口排除在外。一方面城市户籍人口可享有养老、医疗、生育、失业等一系列社会保险；另一方面农村人口则实行以家庭互助为主、国家救济为辅的社会保障制度，实际上并没有建立起整体完善的社会保障体系。伴随着农村实行家庭联产承包责任制，更是把土地作为保障农民基本生活的手段。但实际上，土地只是为农民提供了一定的社会保障条件，只有通过投入必要的人力物力生产才可以产生真正的保障效益。因此，从城乡统筹发展的角度，应该通过构建城乡一体化的社会保障制度，以解决农民，乃至失地农民的社会保障问题，而将征地补偿费作为集体和农民失去土地的“财产”性补偿还给农民和集体，这样既可解决征地补偿费全额支付问题，减少征地矛盾；又可解决农民与城市居民在社会保障制度上的不公平待遇问题，实现城乡公民的平等。
（作者系中国农业大学教授）
