行政体制是国家体制的重要组成部分，处于政治体制、经济体制、文化体制等各方面改革的交集点上，在国家治理体系中处于特别重要地位。完善行政体制，既是上层建筑适应经济基础的必然要求，又为经济社会发展提供体制保障和发展动力。改革开放以来，我们党高度重视行政体制的理论创新和实践创新，把行政体制改革贯穿改革开放和社会主义现代化建设全过程，在转变政府职能、优化政治组织结构、推进决策科学化民主化、加强依法行政、健全行政管理体制机制、推动反腐倡廉建设等方面取得明显成效。党的十九届三中全会专题研究深化党和国家机构改革问题，着力解决党政机构职责重叠、政府机构职责分散交叉、政府职能转变不彻底、中央地方机构上下一般粗等问题。党的十九届四中全会从完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制等四个方面，为新时代中国特色社会主义行政体制的发展和完善指明了方向、提供了遵循，为构建职责明确、依法行政的政府治理体系，更好把制度优势转换为治理效能提出了新的更高要求，体现了以习近平同志为核心的党中央进一步深化行政体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的坚定意志和决心。
制度的生命力在于与时俱进。贯彻落实党的十九届四中全会精神，就要坚定不移地把完善行政体制推向前进，加快转变政府职能，创新行政方式，提高行政效能，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，真正实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。
组织管理的实践表明，管理层级越多，决策信息传递过程越长、衰减量越大;管理幅度越多，越难做到权责统一，更难保证步调一致。因此，合理的行政组织架构才能够做到幅度和层次科学匹配。扁平化即减少中间层，避免机构设置“叠床架屋”，这至少有三个方面优势：一是运行成本较低。一般来讲，省级财政供养人数与总人口之比大致在1：25—30，直辖市由于少了一个层级，其比例大致是1：50—60。财政供养人数与总人口之比保持在合理水平，有利于把有限的财力用于发展，节余的行政经费可以用于社会事业和民生改善。二是管理效率提高，尤其是中央方针政策的贯彻落实更直接、效率更高。同时，各省区市的自主权更大，有利于调动积极性和创造性。三是配置资源能力增强。缩减层级，可以改变过去省级政府掌握行政资源、经济资源配置权集中在中心城市所导致的省市两级行政与资源要素统筹难度大、成本高、摩擦多的问题，让行政处置权、资源配置权在省级和地市州充分流动。缩减幅度就是要功能重组，解决政府机构重叠、职能交叉和公共管理“九龙治水”“政出多门”等问题，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责。近年来，国家大力推动“放管服”，事权下放与精兵简政相辅相成，极大提升了政府治理现代化水平和行政便利化水平;另外，不少省区市还不断探索省直管县改革，打通了县与省的直接沟通渠道。这些都是行政层次扁平、幅度精简的有效探索。
一个地区、一个领域，凡是存在长周期、大面积和反复出现的问题，往往是体制机制性问题，需要用市场的思维从基础性制度和供给侧进行结构性改革，从而在基本面上实现资源优化配置。操作中，切忌行政化导向，重视什么问题，首先想到的就是给相关部门或条线加编制、升级别、增机构，以行政手段强化推进，这样做的结果往往事与愿违。行政体制改革的关键在建立适应社会主义市场经济发展的政府职能体系，理顺政府与市场、与社会的合理边界，进而创造良好的发展环境，提高要素资源配置效率。要坚持运用市场机制和宏观调控两种手段，在发挥市场配置资源的决定性作用、激发市场活力的同时，更好发挥政府作用、充分放大行政体制效应，用改革的思路、创新的办法，统筹协调，盘活各类要素资源，达到“1+1>2”的效果。比如，城市化过程中，存在农村耕地保护不到位、农村危房改造资金不足、城市征用土地指标不足等问题，只靠“5+2”“白加黑”是不行的，关键要推动城乡土地资源配置的要素市场改革，让大城市反哺大农村，既能落实好农村耕地保护政策，又能增加城市建设用地指标，平衡农房改造成本，帮助农民增加财产性收入，支持贫困区县发展，可谓一举多得。
好的营商环境是企业和群众最直观、最实惠的感受，是提高经济竞争力的重要内容，是坚持和完善行政体制的重要目的。改善营商环境，重点是通过行政体制的不断完善，实现市场化、法治化、国际化，这“三化”是自由贸易谈判的重要标准。
主要包括四个方面内容：一是准入前国民待遇。企业准入了，要的是同等国民待遇;没准入之前，首先强调的是准入前国民待遇，在行政管理体系里，无论是国有、民营还是外资企业，都应该一视同仁，不能区别对待。二是负面清单管理。企业经营必须有负面清单，法无禁止都可为;政府的行政管理也必须有行政权力清单，做到行政权力进清单、清单之外无权力、法无授权不可为。只有这样，才能让企业不乱动、政府不多动。三是知识产权保护、劳工保护、生态环境保护。“三个保护”是我国融入世界、与发达国家接轨的重要方面。四是扩大开放领域。包括教育、卫生、文化领域开放，以及服务贸易、数字贸易特别是银行、保险、证券、快递、电信等领域的开放，消除各种不必要的行政体制限制。比如，去年以来，我国对外资银行提出了股权比、建立子公司、营业范围等三个方面的扩大开放，目前已经操作落实下去了。党的十八大以来，按照习近平总书记关于“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”的重要决策部署，我国营商环境得到不断优化。世界银行发布的《2019全球营商环境报告》显示，中国排名从一年前的78位跃升至46位。但是，对标世界银行11个指标体系，我们仍存在一些不足。例如，我国尚有80多条法律法规需要修订;自贸区建设中遇到不同程度的授权不充分问题;信息系统碎片化，软件数据尚不能互融互通;缺乏将先进经验迅速推广的机制等。这些方面，需要持续加大“放管服”改革力度，积极简政放权，提高服务效能。
郡县治，天下安。激发基层发展活力，是完善行政体制、充分调动两个积极性的重要内容，也是促进城乡区域协调发展的关键举措。上面千根线，下面一个针。最近几年，不少地区和部门的日常行政管理中出现了诸如一刀切、切一刀，层层加码、同频共振、瞬间发力的不良现象，造成基层疲于奔命、负担越来越重，无疑打击了基层的发展创造活力。这其中既有官僚主义、形式主义等作风问题，也有体制机制、管理方法等方面的问题，需要在完善行政体制中不断解决。一方面要改变政出多门、同时出政的现象，健全部门协调配合机制。去年以来的深化党和国家机构改革，理顺了60多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项，很大程度上避免了责任不明、推诿扯皮现象。下一步还要加强政策制定协调，力争各部门、各级政府协调一致、达成共识，避免政策冲突、政策叠加。另一方面，要最大限度减少不必要的行政执法事项，合理安排检查频次，减少重复检查，增强行政检查实效，切实让基层有更多时间和精力去干事创业、发展经济、服务群众。
总之，坚持和完善国家行政体制，要在组织架构上更加富有效率、在资源要素上更加优化配置、在营商环境上更加氛围友好、在激发动能上更加赋予基层活力，着力巩固根基、发扬优势，补齐短板、强化弱项，努力把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。
(作者系中国国际经济交流中心副理事长)
