“一带一路”战略作为经济制度安排，涉及世界三分之一的GDP；作为一种治理体制创新，更是涉及全球三分之二的人口。后者对全球发展更具有战略意义，也标志着中国开始介入全球治理规则的形成过程，真正对世界“有较大贡献”。在这一全球治理体制创新中，必须高度重视风险治理能力建设，这也是“一带一路”战略顺利实施的根本保障。
进入21世纪以来，原来的消除贫困、环境、能源、粮食、可持续发展等全球治理问题尚未根本缓解，气候变化、新发传染病、区域冲突、难民危机、金融危机、恐怖主义、跨国犯罪、网络安全等新问题领域不断涌现，新旧全球治理领域都涉及风险问题，全球治理日益成为全球风险治理。世界经济论坛将全球风险分为经济、环境、地缘政治、社会和技术等五大领域，其中仅自然灾害在过去十多年的死亡人数就上升了50％。各种风险、危机事件所消耗的资源数量越来越大，甚至围绕公共安全需求的产业规模增长也越来越快。大多数全球性风险都具有系统性特征，风险治理也应依靠各个国家的共同行动才能实现。
我国提出的“一带一路”战略是一个包容性、开放性的制度安排，已经得到东南亚、南亚、中亚、西亚、中东欧、独联体等地区的60多个国家响应。从全球风险治理角度看，目前的这些国家也是传统、非传统安全因素集聚地区，近十年来该地区风险有以下特点：一是风险形式复杂多样。局部冲突、恐怖袭击、粮食危机、巨灾、土壤荒漠化等多种风险并存，风险交汇聚合更招致经济、投资风险，区域风险呈现出原因错综交织、冲突对手难觅、解决无从下手的复杂状况。二是风险因果相互关联。本地区连通欧亚非、民族成分复杂，一直是地缘政治热点地区，恐怖袭击、地区冲突、难民危机、粮食问题、宗教极端、自然灾害等多风险并存、互为因果，具有很强关联性。三是风险损失程度大、危害面广。该地区恐怖袭击、政局不稳等风险，以及特殊地理区域、气象条件下的自然灾害、事故灾难等风险，常常使经济活动成果毁于一旦，难民、人员伤亡等灾害后果波及全球。四是国家治理能力弱化。“一带一路”目前涉及地区多属于发展中国家，政治稳定性、法律监管、金融税收管理等水平较低，政府治理能力风险突出。上述地区公众和社会各界，对风险治理需求迫切。
与“一带一路”涉及地区风险治理需求相对应的，却是风险治理公共产品总体供给不足，区域性不均衡现象。上个世纪经历了一战、二战、冷战，世界先后建立了国际联盟、联合国等全球治理组织，也曾长期存在北约、华约两大对抗性阵营，但国际组织一直对此束手无策。美国从1898年美西战争击败西班牙，GDP跃升为世界首位，开始介入全球事务和治理规则制定，冷战后更是主导单极化全球风险治理体系。但美国无论是重返亚太、中东民主化，还是“新丝绸之路”等政经战略，对本地区风险治理无能为力，甚至火上浇油。本世纪前，全球性风险治理均以武力为后盾推进，这对解决大规模武装冲突风险是奏效的。但随着作为治理对象的全球性风险转型，单一价值观、单边主义、强权政治的风险治理方式很难奏效。
在“一带一路”战略中加强风险治理，不仅为经济战略提供保障，也将推动全球风险治理转型，确立中国在全球治理规则中的话语权地位。近十几年来发展起来的风险治理，与针对个体、组织的风险管理不同，它着眼于社会公共风险协同应对，涉及风险相关行动者的行为模式、制度、合约、过程和机制的建立。按照国际风险治理组织（IRGC）制定的风险治理框架，风险治理过程分为风险预估、风险测定、风险描述与评价、风险管理、风险沟通等五个阶段，包括风险信息搜集、分析、沟通、管理决策选择、协同行动等治理工具。风险治理原则包括聚焦战略、过程透明、措施高效、可问责、可持续、平等公正等，它要求解决方案尊重法律和规则，具有政治和法律可行性、公众可接受性。风险治理注重利益相关人的风险沟通和风险共识，结合社会价值观，确定哪些风险是可接受的，哪些是可容忍的，哪些是难以接受的，然后通过避免、减少、转移或固定风险等方法寻求解决方案。
为此，借鉴当代全球风险治理理念，我们需要在推进“一带一路”战略中采取以下措施：
一是开展风险治理研究。支持“一带一路”地区的高等院校、智库机构开展公共风险的基础性研究为先导，为区域风险治理奠定基础；多渠道搜集风险信息，掌握一手资料作为支撑，建设综合性风险数据库；建设沿线国家的政府、民间机构和研究人员定期交流机制，了解掌握动态信息资源。其中，要重点开展社会安全类，兼顾自然灾害、事故灾难、公共卫生等多类型风险研究，着重分析风险类型、频率、危害程度、涉及人群、区域范围等关键风险要素。
二是建立“一带一路”风险评估体系。风险治理要实现关口前移，将前端定位在风险识别、风险登记、风险分析的基础上，并掌握日常风险动态，定期对各类风险进行风险评估。在此基础上，建立风险登记册、绘制风险地图、制定风险指数、实施风险管控措施等，并定期出具风险评估报告，供相关投资决策方参考。
三是制定风险预案制度，提高应对能力。根据风险评估分析结果，针对不同地区的风险隐患点，设想极端情形，构建风险、危机模拟情境，并制定情境预案。按照预案要求，结合模拟场景，定期进行危机压力测试，找出项目系统性和非系统性风险点。通过研讨会、会商会、网络协同等形式，邀请相关国家的政府机构、非政府组织、企业、行业组织及人员参与危机处置室内推演，提高危机情境下的应急处置能力训练。
四是利用风险“政策窗”，协同推进制度变迁。“一带一路”战略的实施，标志着我国由国际法、国际规则及机制的被动接受者，到主动创建者、倡导者的转变。风险既是挑战也是机遇，使人们发现问题所在，也容易使争议暂时搁置，它常常成为制度渐进变迁、形成的起点，为我国国际地位转变提供了一个个契机。每次风险“政策窗”开启后，往往会在一段时间内瞬间关闭，要充分利用“窗口期”，推进制度、规则形成，也是风险治理的重要内容。
五是寻求危机事件止损获利点。风险常常以危机事件形式爆发，但危机事件也标志事物发展进入拐点，对利益相关方也是机遇所在。如希腊的长期债务积累，导致巨额债务风险，但恰恰是最需要投资介入，最容易获得投资的社会认同时期。应按照风险治理原则，建立危机事件的研判、沟通、协调、推进机制，由利益相关方共同参与风险治理，分析、发现确定危机事件中的止损、获利点，推进风险收益的互利共赢。
（作者单位：国家行政学院应急管理教研部）
