推进以人为核心的城镇化，关键在于提高城镇人口素质和居民生活质量，它包括原城镇居民和外来人口两个层面，而由此形成的紧张关系已成为现阶段城镇化的突出问题，在许多大城市集中表现为“城市病”。如何构建与不同城市规模相适应的人口流动管理体制，成为此次调研的主要内容。
去年底，我们针对“结构转型与城镇化”问题赴新加坡、越南开展调研，相继访问了新加坡贸易及工业部、市区重建局、宜居城市研发中心和越南社会科学院、中央政策研究室等部门，就外来人口管理思路及基本做法进行了交流。在总结新加坡、越南成功经验与失败教训的基础上，结合我国流动人口现状与特点，提出了城市人口流动管理的相关建议。
新加坡、越南外来人口的现状及应对
无论是全球最为富有的城市国家新加坡，还是处于革新开放时期的社会主义国家越南，都面临着社会结构和人口结构的转型压力，“公平与效率”、“增长与分配”、“民主与秩序”等关系问题伴随着城镇化进程变得愈加复杂。近年来，大量移民涌入中心城市带来了许多问题，包括以交通拥堵、人口拥挤、住房困难为特征的“城市病”，其内在也存在城市管理方式、人口政策调控的弊病。为此，新加坡在移民政策和城市规划方面进行了富有成效的探索，越南也在社会现代化进程中开始了相应的改革和社会管理创新，但城镇化步伐仍旧缓慢。
（一）新加坡外来人口的现状与管理经验
在过去10多年中，获得永久居住权和国籍的外来移民减轻了人口老龄化压力，成为推动经济发展的重要力量，但同时也引来许多原著居民的抱怨，部分高端人才进入社会上层抢占了发展机会，而大量的低端劳工又拉低了工资收入，使得中产阶级的利益受到较大冲击。就在此次调研的前一天，新加坡“小印度”社区刚刚经历自1969年以来最严重的骚乱，其暴露的许多深层次社会原因，比如不合理盘剥、长期歧视、低薪资待遇等。过快地引入新移民可能削弱社会的凝聚力，对社会秩序稳定和城市管理也将产生影响。人口密度增加造成城市拥挤、移民涌入影响当地就业、社会秩序稳定性减弱，新加坡已经意识到这些存在的问题和顾虑，并开始着手调整移民政策和相关规划。
在人口规模方面，政府已从2009年底开始收紧移民政策。申请成为新加坡的永久居民和公民需要通过整体框架的评估，它综合考虑了申请者与新加坡居民的家庭关系、申请者的经济贡献、申请资格、年龄和家庭档案等因素，以此评定申请者是否有能力在为社会做出贡献的同时融入新加坡社会。2013年1月发布的《人口白皮书》全面提出未来的人口政策规划，它着眼于新加坡居民的长远利益，强调的是一种高质量、以提高生产力为目的的人口增长，从而保持原著居民与外来人口的平衡。
在城市管理方面，政府努力创造良好的就业机会和优质生活环境。《人口白皮书》指出，到2030年，新加坡政府将增建17万个住宅单位；将现有地铁网络延长一倍，至360公里；增添更多的绿色空间，让未来人口都能安居乐业。在城市概念规划和总体规划中，预先考虑外来人口就业与产业布局的关系；在中心城区设立公路电子收费系统（ERP），根据车辆流量和时段情况适时引导交通分流；通过建设公共住屋，解决了80%以上的新加坡人（含永久居住权和国籍的外来移民）居住问题；对非居民人口的管理，强调服务、协助与疏导并重。
（二）越南流动人口的现状与改革思考
越南人口的主要流动方向是北部间移民、北越到南越、南部间移民，主要流向大城市、工业园区和出口加工区。总体来看，越南城市化水平不到35%，年均城市人口增长率为3.4%，其中增长率最高的是河内和胡志明市。这两个地区交通便利，经济文化发展水平高，产业关联度高，是越南两大城市群和工业集中区的中心。即使是这两个发展相对比较好的城市，仍缺乏科学规划、总体布局不合理，城市中的民用住房大约有95%是自建的，布局杂乱、拥挤，河内情况尤为明显。快速的城市化同样给河内和胡志明市的流动人口管理带来了挑战，比如空气质量较差、交通拥堵频繁、城市管理能力低下等。实际调研中，感触最直观的就是薄弱的交通基础设施、众多繁杂无序的“摩托车大军”，以及许多流浪在街头而无所事事的中青年。
越南在城市进程中存在的薄弱环节，在一定程度上是由人口无序流动造成的。近年来，越南的社会管理改革也在积极稳步推进，在激发社会活力、化解社会矛盾、维护社会公平方面做出了努力。越共“十一大”提出，2020年越南城市化率达到45%，并把加大城市基础设施建设作为经济社会发展的三大突破点之一。越南各级政府开始重视人力资源开发，继续推进土地改革，完善养老、医疗等社会保障，引入信息化手段支撑城市综合管理。
但是，当地政府在解决结构性和包容性问题上还缺乏有效应对，一些还涉及深层次矛盾。比如，失业率偏高表面上是就业机会的供给不足，内在也有供需不匹配、教育脱离实际等原因。大量外来人口涌入河内、胡志明市，资源过度集中也造成与其他城市差距日益拉大，可能进一步导致不同收入的移民与原有城市居民的社会空间分隔和阶层分化。
对我国人口流动管理的启示
新加坡作为现代化的城市国家，通过调整移民政策有效地控制了人口规模，外在的政策调控具有特殊性，在这方面我们不具备可复制性和模仿性。越南的基础设施建设总体还比较薄弱，城市规划管理也不够科学，在城市化进程中某些领域我们还走在前列。尽管我国与新加坡、越南两国的国情差异巨大，不能盲目照搬做法，但各国在“结构转型与城镇化”领域面临的问题是共性的、出现的困境是相似的，在引导人口流动的理念上有着相通之处，在大中城市管理的技术层面上也有借鉴意义。
第一，要坚持大城市管理与中小城市“拓围”并举。由于不同城市的要素禀赋差异和资源获取不均衡，加之后期发展过程中政策供给的趋同，使得二者之间的差距逐渐拉大，人口自然流向发展基础好、就业机会多、公共服务优的大城市，双向分散的流动秩序逐渐被单向集中的涌入流动替代。因此，在借鉴新加坡城市管理经验的基础上，还要充分挖掘中小城市和中心城镇的承载潜力，逐步拓宽其功能定位、市场渠道，形成与邻近中心城市相匹配的城市群、城市圈。
第二，要从控制人口规模转向提升人口质量。严格控制人口规模是许多大城市的通常举措，地方政府通过制定各类细则、出台相关标准，设定人口准入条件，这类做法与新加坡的移民政策有相似之处。但是，政府在限制外来人口的同时，必须提高本地人口的就业能力和质量，使之不断适应大城市的竞争压力，否则，就容易形成制度性的“自我保护”，通过城市福利补贴一部分可能被竞争淘汰的原城镇居民。因此，引导人口有序流动是劳动力资源市场化配置的过程，既要通过吸引高端人才助推产业转型升级，也应该通过优化产业结构合理分流人口。
第三，要从解决人口就业转向产城融合发展。中小城市产业集聚区发展较为滞后，尤其是第三产业发展相对不足，直接导致吸纳人口就业能力的低下。越南的城市化也非常重视产业发展，通过建立工业园区吸引人口集聚，但这类工业园区雷同性强、产业关联度不高，往往集中于发达城市，而我国的中西部地区也面临类似问题，主要集中在食品加工、纺织服装、电子仪器等劳动密集型产业。因此，解决人口就业不仅是解决基本生计问题，而应不断提高工资待遇和公共福利，这些都要依赖产业的转型发展，不断提升产业高附加值和劳动者技能水平，逐渐实现产城融合发展。
引导我国人口有序流动的几点建议
我国大量外来人口主要流向大城市主城区和近郊区，但其涌入步伐并未受现有户籍制度的限制有所趋缓，从某种程度上讲，这是因为大城市提供的便利公共产品以及可能带来的良好预期不断地吸引着外来人口。相比之下，中小城市、中心城镇目前尚不具备这种条件。当前，我国新生代流动人口已经成为流动人口的主体，超过一半是80后，新生代流动人口20岁前已经外出流动的占75%，七成希望落户大城市。城市人口流动管理出现一些新特征，新生代流动人口已经由生存型向发展型转变，选择城市的意愿主要不考虑当前的社会福利，而放眼于未来的发展机会，这也进一步印证了以上关于外来人口大量涌入并未趋缓的解释。
因此，要扭转人口单向集中涌入趋势，合理引导外来人口向中小城市、中心城镇转移，其管理举措不应局限于“户籍绑定”、“规模控制”，根本上还要从缩小城乡、区域差距入手，充分发挥中央政府的主动调控和地方政府间的联动参与作用，主要思路是：按照“机会均等、权益均衡”的目标，逐步引导人口向户籍地附近中小城市转移。重点发展中小城市和中心城镇，不断缩小各类城市功能差距，逐步实现基本公共服务均等化；与此同时，要加强对大城市的宏观管理，通过管理创新和提高效率整合城市资源，使之形成人口数量与城市承载的合理匹配。
“城市病”产生的根源在于城市间关系不平等、城市规划和财税体制不健全，以及政府主导资源的配置方式不合理，从而导致中小城市在扩大就业机会、提升人力资本、提供公共产品等方面缺乏竞争优势，人口承载力相对不足。因此，必须完善中小城市功能，促进城乡基本公共服务均等化，创造公平的竞争环境和市场秩序，确保各类城市有平等发展权。通过“扩大就业机会吸附一批、提高福利待遇留住一批、升华乡情认同归返一批”的方式，为劳动力的有效配置创造条件。
具体来说，一是扩大就业机会。把工业制造业与现代服务业有机结合起来，充分考虑就业吸纳能力，形成合理的产业布局与区域分工，同时要不断提高劳动者素质，通过职业教育、在岗培训等形式，改善就业机会的公平性。二是提高福利待遇。转变以大城市为重点投入的思路，体现中小城市、中心城镇人均投入与大城市相对等，在此基础上，建立区域行业收入差距调节机制，对低于某一收入标准的弱势群体给予必要补贴。三是升华乡情认同。在改善中小城市基础设施建设的同时，要在乡情纽带维系、内心情感归属、城市品牌塑造等方面更好地发挥行业协会、社团组织的作用，共同营造有助于个人期望实现的社会环境。
更为关键的是，要统一思想认识、稳步推进各项改革。淡化城市之间的行政级别，扭转城市功能定位集中倾向，避免优质公共资源的集中配置；建立城市支出约束机制，改变盲目追求外在城市形态塑造的发展思路，将公共财政重点投入民生保障领域；逐步剥离与户籍相绑定的公共服务，鼓励大城市以外的城市区域提供专业化、差异化的产品服务。
在积极引导人口有序流动的过程中，还要加强对大城市流动人口的宏观管理，把握好“公平”与“效率”的结合尺度。在现有公共财政、服务供给和户籍制度条件下，大城市对外来人口提供的公共服务表面上存在差异性，这是合乎政策取向的。应该看到，大中城市在帮助外来人口提升自身经济和社会地位方面所作的努力，对他们来说是一种潜在权益，它以“期望前景”、 “价值体现”、 “收入提升”等形式赋予。因此，要充分考虑这种潜在额外权利赋予与现实外部权利不平等之间的关系，这并非是绝对的公平与普惠。在具体操作过程中，要合理界定外来人口可获得的社会福利范围与标准，有效区分外来人口与户籍人口之间的福利差距。与此同时，大城市地方政府还应在加强城市规划、提升管理效率和创新方式手段上缓解“城市病”。
具体而言，一是通过合理调整产业结构，不断吸引高端产业所需人力资本，同时考虑中低端产业需求量，为各类劳动群体创造公平的就业环境，最终依靠人才竞争手段有效分流人口。二是通过跨部门的整体规划合作和跨区域的城市群发展，制定高效率的土地利用、公共交通和能源发展规划，逐步释放次区域的经济活力，形成“多中心——组团式”的分散功能布局。三是综合运用云计算、物联网等信息技术，构建数字化城市综合管理系统，科学调配城市公共资源，有效应对各类公共危机，提高城市管理辅助决策能力。
作者单位：国务院发展研究中心
