[摘要] 新加坡不仅是全球最富裕的国家，也是社会福利和保障体系非常完备的国家，为构建和谐社会打下了坚实的基础。其所秉持的“以民为本”理念，把执政基础深深扎根在基层，重视社区基层组织建设，家庭作为社会治理基础等做法都值得学习借鉴。
作为新兴的发达国家，新加坡是全球最富裕的国家之一，并以稳定的政局、廉洁高效的政府、完善的社会福利和保障体系著称于世，新加坡经验成为国际范围内理论研究与后发国家学习借鉴的重要内容。
构建和谐社会的理念与政策体系
（一）全面、适度、以民为本的社会福利和保障政策体系，为社会和谐稳定打下坚实基础。
新加坡的社会福利和保障政策立足“以民为本”理念，遵循四个重要原则：一是不推行永久性和无限制的福利制度；二是人们不可以把申请社会援助看作理所当然，但政府应确保不会有人被社会遗弃；三是政策的主要作用是协助人们自力更生；四是家庭是重要的支撑网络。新加坡的组屋、公积金、医疗保障、扶贫济困、民族宗教平等等制度，使这些原则得以充分体现。
1．居者有其屋，保证所有老百姓买得起的住房制度——组屋制度。组屋是新加坡实行的公共住房形式，由建屋发展局建造，向公民和永久居民出售。“建造民众负担得起的住房”是建屋发展局一直未变的使命。建屋发展局从20世纪60年代起开始大规模建造组屋，目前共建造99.9万套（其中5万套为租赁形式），84%～86%的常住人口居住在组屋。组屋制度使得新加坡成为全球唯一几乎达到百分之百拥屋率的国家。建屋局通过翻新、改造、整体重建等措施，为旧组屋区注入了活力，在全面提升居民居住品质的同时，保持了老街坊们多年建立起来的深厚凝聚力。
2．由公积金制度、医疗保障、养老助残和济贫扶困等制度构成的完整社会福利和保障体系。新加坡的社会保障制度有四个原则：一是惠及全民；二是侧重低收入人群；三是鼓励自谋生路，防止产生懒汉；四是规定细密，防止滥用。在此基础上建立的社会福利和保障制度，较好地发挥了应有的功能和作用。
（1）公积金制度。新加坡的社会福利和保障主要是通过公积金制度体现的，包括退休、住房和医疗保健三大部分，自1955年开始实施，面向所有的公共和私人部门雇员，单位为每位雇员建立户头，缴纳比率为雇员20%，雇主16%。公积金账户一分为三：包括普通户头、保健户和特别户头。
表1 新加坡公积金户头及用途一览表
类别
用途
规定
个
人
公
积
金
户
头
普通户头
买产业
专款专用；需保留的最低存款为13.9万元。
教育
投资
保健户头
住院/手术
退休-死亡的医药补；专款专用；需保留的最低存款为3.85万元；
慢性病门诊
特别户头
养老
专款专用。
投资
资料来源：授课讲义。
公积金管理和使用的相关规定包括：各户头的钱必须专款专用，不能混用；非规定用途或规定用途外多余的钱要到55岁才可提取；全部免税；可以作为遗产继承，不缴纳遗产税；利息每3个月计算一次，略高于银行的平均利息，约为2.5%～4%。
新加坡人均寿命为82岁，人口老龄化成为突出的社会问题，政府为鼓励老人积极工作，靠自己解决养老问题，于2011年5月废除了养老金制度，全面实行公积金制度。同时，为使老年人老有所养，政府将从2013年起实施“公积金入息计划”，公积金缴存人从65岁起至终生，可领取公积金每月入息，确保老年人终身有稳定收入。
新加坡的公积金制度有5个特点：一是减少国家对社会福利的负担，把社会福利转移由雇主和雇员本身承担；二是缴交率可根据经济发展状况进行调整，对宏观经济发展起到一定的调控作用；三是比养老金制度灵活，有利于人才的自由流动，鼓励积极工作；四是可进行政府投资，由公积金局交由新加坡政府投资公司进行投资运作。该公司是国有企业，由财政部领导，具有一流的金融专家，投资于低风险行业，可赢利5%～6%；五是万一公积金运营失误出现亏损，可申请动用政府储备金予以补充。
（2）医疗保障制度。新加坡公民的医疗除公积金保障外，还有四个渠道予以解决，一是健保双全计划；二是医疗保健基金；三是乐龄健保计划；四是乐龄护理基金。通过构筑多层次的医疗保障体系，目前新加坡已经基本实现人人享有医疗保障的目标。
健保双全计划。这是政府为公积金会员设立的一种可供选择的大病医疗保险，以帮助支付投保人因患重病住院或治疗所需的医疗费用，保费直接从个人公积金账户中扣缴（见表2），必须住在B2以下等级病房（病房分为4个等级：A、B1、B2、C）的病人才可使用。支付数额与比例详见表3。公积金局选择符合资质要求的保险公司具体受理和承办健保双全计划所对应的医疗保险业务，约有98%的公积金会员购买了健保双全计划所提供的医疗保险。
表2 健保双全计划保费标准
下一个生日年龄
每年保费（元）
下一个生日年龄
每年保费（元）
0-30
33:
71-73
390:
31-40
54:
74-75
462:
41-50
114:
76-78
524:
51-60
225:
79-80
615:
61-65
332:
81-83
1087:
66-70
372:
84-85
1123:
资料来源：授课讲义。
医疗保健基金。这是新加坡政府于1993年由财政拨款4亿元建立的信托基金，目前已达24亿元，目标为30亿元。主要是帮助那些动用公积金保健储蓄和健保双全后仍无法支付医药费的新加坡公民，只有住C级和B2级病房的病人才可以申请，且申请者的家庭月收入需低于1500元（含个人公积金部分）。目前约有5%的B2级和C级病房病人提出申请，如获批转，C级病房病人可报销全部医药费，B2级病房病人可报销60%。
乐龄保健计划。乐龄健保计划是2002年8月由新加坡卫生部制定并推行的特殊医疗保险，是一项为年长的公积金会员设立的严重残疾保险计划，为那些需要长期照顾的年长者提供基本的医疗服务等终身保障。公积金会员可以动用保健账户支付参加该计划的保险费，从40岁开始自动受保，缴费到65岁。如果发生严重残疾，可以获得每月400元的生活费，最长期限为6年。这项保险设立三种保险费项目可供投保人选择，一是“定期保费计划”；二是“10年保费计划”；三是“单期保费计划”。
乐龄护理基金。新加坡政府在2000年拨出5亿元设立了该基金，用其利息支付乐龄人士医疗保健所需费用，这笔钱主要是用于补贴养老院（见表3）。到2010年，该基金已累积25亿元。
表3 养老院费用津贴制度
家庭人均月收入（元）
补贴比例（%）
低于360元
75:
361～550
70:
551～750
60:
751～950
50:
951～1150
40:
1151～1300
30:
1301～1350
20:
1351～1400
10:
资料来源：授课讲义。
（3）济贫助困制度。新加坡的济贫助困制度主要有公共援助金、就业入息补助计划、培训津贴计划、社区关怀基金等。政府通过各种积极的保障政策，帮助穷人，激励他们自力更生走出困境，自谋生路，这也是新加坡没有乞丐的原因之一。
公共援助金。申请公共援助金必须同时符合3个条件：A、丧失劳动能力；B、银行无存款；C、无依无靠。援助标准：1人家庭，400元/月；2人家庭，700元/月；3人家庭，880元/月；4人家庭，1050元/月。有孩子的家庭，每名孩子可获得150元/月的援助，也可获得学费补助。新加坡的最低工资标准为700～800元/月，显然，该援助低于最低工资标准。目前约有3000人领取了公共援助金。
培训津贴计划。新加坡没有失业救济金，待业和低技能的新加坡人可通过培训津贴计划接受新技能培训，获得90%的课程学费津贴，并获得每小时4元的生活费补贴。通过培训，使待业人员获得再就业所需的知识和技能。
社区关怀基金。政府于2005年拨出5亿元设立了该基金，2011年财政预算再拨入5亿元，目标为15亿元。该基金主要是为因突发事件而导致贫困的低收入家庭和个人提供短期帮助，使他们度过难关，自食其力。
（二）鼓励发展自愿福利团体和社会企业，形成组织、参与和资助基层社区管理与服务的群众基础。
新加坡政府对非政府组织的建立和发展持谨慎态度，但比较支持自愿性福利团体的发展，最近10年，积极推动社会企业发展，促使他们承担社会服务，取得一定成效。自愿性福利团体和社会企业在帮助弱势群体、发展社会服务中扮演了重要角色。
1．社会团体是承接政府社会服务的重要载体。所有社团必须按照《社团法》在社团注册局（ROS）注册，实行自我管理，必须遵守新加坡宪法和现行法律的规定，有2名董事，2名成员和合格的公司秘书。其中一名董事和秘书必须常住新加坡。希望担当董事的外国人必须取得就业准许证或家属准许证。慈善团体可完全免税。目前，新加坡每万人所拥有的非营利组织近20个，这些非营利组织成为新加坡政府服务社会的“抓手”。新加坡政府官员几乎都在民间非营利组织担任职务，带头为社区公益事业贡献力量，但又不代表官方干预社区事务。
在政府资助的基础上，各类民间组织均建立了稳定的资金募集和筹措机制，在社会各个领域开展志愿服务与慈善活动，募集和设立社区关怀基金，推动贫困人士、残障人士福利等社区项目，形成了组织、参与和资助各种社区活动项目的群众基础。
如成立于1991年7月的飞跃服务中心，作为自愿福利团体，和政府部门紧密合作，推出各种社会服务项目和计划，共有17个中心，约180名员工，400余名义工，为日益增加的社会需求提供专业化的服务。他们的服务项目分为三类：一是承接政府外包，如家庭服务中心；二是免费的社区服务，如为租住在廉租组屋的贫困老人提供乐龄服务；三是收费项目，如培训课程，一些收费的小学生托管项目等。
近年来，新加坡政府着力建设家庭服务中心，为社区居民开展服务。新加坡的家庭服务中心，由政府规划，议员申请，统一招标，自愿福利团体承办，目前全国共有37个。政府根据各慈善团体的服务能力、宗教特点等，决定中标社团，并每年进行评估，5年连续不达标的，将由政府组织重新招标。家庭服务中心的经费来源50%来自政府，25%来自国家福利理事会提供的公益金，25%由机构自己筹款。如飞跃服务中心承接政府委托，已建立了4家家庭服务中心。
2．社会企业成为青年创业、服务社会的重要选择。社会企业是最近四五年来在我国社会学和社会服务领域出现频率渐高的词汇，我国一些政府管理部门和管理者还比较生疏。社会企业与一般企业最大的区别在于其目的是解决社会问题，而不是纯粹为了盈利，所得利润有限制的用于分红，而不是追求利润最大化。社会企业从事的是公益性事业，与社团最大的区别一是通过市场机制，调动社会力量，提供社会服务；二是其经费来源不同，社团的经费来源主要是承接政府委托项目和社会捐款，社会企业经费来源至少半数是来自交易。
在新加坡，社会企业概念的引入和实践，是最近十几年的事，也是比较新鲜的事物。新加坡政府非常重视发展社会企业，时任社会、青年及体育部长维文曾在2009年邀请标新局主席杨烈国出任社会企业委员会主席，由他领导推动社会企业发展工作。成立社会企业协会和社会企业发展中心（培训社会企业从业者）都是来自该委员会的建议。社会企业协会旨在推广社会企业和社会企业精神，为会员提供商业咨询，为社会企业提供交流平台。现任社会、青年及体育部部长哈莉玛透露，政府于2003年设立了社区关怀企业基金计划，先后提供1000万元资金，为80余家社会企业提供种子基金，帮助他们创业。这个基金计划也在大中学校宣传社会企业精神。如今，社会企业逐渐成为很多青年创业所选择的新的发展方向。目前约有170余家社会企业，其中90家是独立的或者附属于自愿福利团体，80家是合作社。
（三）建立和完善促进民族和睦的法律保障，用心谋划政策制度，促进民族团结和融合。
为了确保不同种族、不同宗教信仰相互融合，避免可能出现的裂痕或冲突，新加坡政府通过缜密配套的法律、法规及政策规定，从法律和制度保障上预防可能危害社会和谐的潜在挑战。
在族群方面，新加坡的法律制度力图使每一个族群都有维持自身文化和传统的空间。政府还通过政策鼓励他们在不同领域加大彼此的共同体验。首先，新加坡政府在制订政策和法律时，回避使用“少数族群”概念，而使用“多元种族”提法，在词语上避免主观歧视；其次，在法律和政策原则上，遵循各族群一律平等，没有针对某一族群的特殊条款或照顾性条款；第三，在具体法律及政策规定上，保障各族群之间的和谐相处。如在规划社区人口时，政府明确规定提倡各族群混居，于1989年颁布了组屋区种族比例政策，避免形成种族聚居区，让居民有机会在日常生活中与其他族群的人接触；第四，加强不同民族青少年间的交往和理解，促使他们了解不同民族的文化。新加坡中小学经常组织学生到不同民族的同学家访问、住宿，了解不同民族的风俗和生活习惯。
在宗教方面，新加坡政府于1989年发布《维护宗教和谐白皮书》，确保公民在享有宗教信仰自由和表达文化习俗自由的同时，必须表现得理智，不得侵犯他人的自由和空间，不得干预宗教以外的世俗事务。在宗教场所布局上，将政府主导纳入城市规划管理。新规划社区预留宗教场所用地，由各宗教团体协商、竞标取得用地，自筹资金建设。在宗教人士管理上，限制本国宗教教职人员规模，严格控制外国宗教人士入境传教。在讲经释经方面，要求对社会价值观有正面影响。在宗教事务管理方面，政府将宗教管理纳入社会管理范畴，实行各宗教自律制度，成立具有法人资格的全国各宗教理事会机构，负责协调处理各宗教的内部事务。在教育方面，小学高年级开始，每学期要组织学生到不同的宗教场所学习宗教知识，感受不同的宗教文化。
新加坡经验的启示与思考
作为发达国家，新加坡具有独特性，但其有些做法和经验仍然具有借鉴意义。
（一）具有强烈的忧患意识，秉持“以民为本”理念，保持执政党和政府与群众的密切联系，把执政基础深深扎根在基层。在新加坡，议员一般都是市政理事会主席或常任理事、社区基金会主席，也是人民协会的顾问，必须定期访问选区，听取民意，把握民生，争取选民支持。“议员接访”制度就是其中很有代表性的制度之一。该制度规定，每位国会议员（包括内阁成员）必须每周安排一个晚上接待本选区民众，直接倾听民众意见，深入了解选民诉求，解决民众生活中遇到的实际困难和问题。大到经济纠纷，小到婚姻、家庭困难，民众都会在这里提出来，寻求国会议员的帮助。
在新加坡，社区里没有党和政府的领导，只有党和政府的服务，没有党和政府的宣传，只有党和政府的行动。面对新的国际背景和国内反对党的挑战与竞争，人民行动党充满危机感，更加重视对基层、对人民的服务，这是新加坡人民行动党“为人民服务”的内在动力，也是人民行动党能够战胜其他党长期执政的根本所在。
（二）政府非常重视社区基层组织建设，网络严密、职能具体、分工明确。内阁设有社会发展、青年及体育部，负责全国社区发展政策的研究制定。人民协会是社青部下属的法定机构，也是社区基层组织的主管机构，由政府总理担任主席，主要负责组织、领导和协调全国的社区事务。在全国87个选区（支部）建立了5个社区发展理事会，负责管辖区内的行政管理，开展社会援助和社会保障服务。建立了16个市镇理事会，负责组屋区的物业管理工作。每个选区（支部）都有公民咨询委员会，负责社区改进计划、人民与政府间的意见反馈、指导基层社团。每个公民咨询委员会都有若干个民众俱乐部管理委员会与其附属委员会和社区民防协调委员会、社区体育俱乐部、人民行动党社区基金等。民众俱乐部管理委员会与其附属委员会负责组织举办社区内文化、教育、娱乐、体育社交等各种有益的活动，下设老龄、青年、妇女、少年、马来、印度等6个专业执行委员会；居民委员会和邻里委员会主要承担社区内治安、环卫（专业工作由服务公司完成）管理工作，负责促进社区内居民邻里关系、种族和谐及居民凝聚；民防协调委员会负责社区内治安状况和群防群治等事宜；种族委员会负责协调各个不同种族的关系，处理中组织间的矛盾，使各个种族融洽相处。社区基层组织成为党和政府密切联系群众的纽带。
（三）面对多民族聚居、多元文化并存的社会现实，细节成就了新加坡。细节就是结构精细、运作精准。在新加坡，住：有国民尽享其好处的组屋制度；行：有四通八达、换乘方便的交通体系；食：有无处不在的食阁；医：有公私兼顾的治疗体系……精细的社会制度和保障体系贯穿国民日常生活与政权运转体制的各个角落。新加坡非常注重细节的社会规划、设计和运作，充分体现在兼顾不同种族的感受和实际使用效果上，大到参政执政，小到生活习俗，都尽量照顾和平衡不同种族参与度的比率和结构。政府决策和制定相关法规、执行相关政令时，都要注重不同种族的意见和要求，最大限度的兼顾每个种族的独特文化和风俗，注重他们的感受和体验。凡对民族融合、社会稳定、种族和谐有着积极意义的规划、政策和做法，都被尽量细化。
（四）志愿服务精神深入人心，蔚然成风，引导社会主流价值观。志愿服务是新加坡人崇尚的社会精神和价值追求，从国会议员到普通民众，都把为社会提供志愿服务作为个人承担社会义务和社会价值实现的途径之一。在选区基层支部、家庭服务中心等机构提供服务的，很多是人民行动党党员、议员和普通义工，他们不拿工资和补助，有些工作甚至需要付出大量时间和精力。市政理事会、居民委员会、邻里委员会以及社区其他服务组织中也基本没有全职人员，都是义工在帮忙。这样的义工，全国少说也有25000人。
建立志愿者激励机制，提升志愿者服务绩效，促进志愿者为主体的人力资源开发，已经成为新加坡的重要国策之一，政府在每年国庆日，根据服务时间、绩效的不同授予志愿者不同等级的勋章，最高级别的可得到总统亲自颁发的公共服务勋章和公共服务星条勋章。新加坡公民十分珍视这种荣誉，它成为志愿者社会地位的象征和个人价值获得社会承认和尊重的重要标志。
（五）把家庭作为社会治理基础，十分重视家庭的支撑作用。新加坡提出的五大共同价值观为：“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；社会关怀，尊重个人；协商共识，避免冲突；种族和谐，宗教宽容”。在社会福利和保障体系中，家庭被作为个人解决困难的重要支撑，形成“个人→家庭→社区”的支撑体系。在社区，家庭服务中心等自愿福利社团为家庭提供各类支持性帮助，特别是对弱势群体的扶助。同时，针对新加坡家庭出现的新问题，受政府委托成立的新加坡全国家庭委员会提出，从家庭价值观建设、树立正确的婚姻观念、鼓励政府和企业帮助雇员平衡工作和家庭关系、帮助年轻家庭解决看顾老人问题、指导家长如何与年轻孩子沟通等五个方面加强家庭关系的建设，积极开展家庭咨询活动，采取预防性和治疗性措施，帮助社区居民解决生活中、心理上的各种困难和困惑，使每一个人都能感受到家庭的温暖和社会的扶助，保持良好心态，快乐地学习、工作和生活。
