自然资源统一确权登记是深化生态文明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要举措。按照中央的统一部署，国土资源部会同中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、林业局,研究制定了《自然资源统一确权登记办法(试行)》、《自然资源登记簿》和《自然资源统一确权登记试点方案》，并于近日联合印发实施。
《办法》出台的背景有哪些?
自然资源统一确权登记是深化生态文明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要举措，党中央、国务院高度重视。习近平总书记强调，健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求，并指出绿水青山就是金山银山，提出了山水田林湖是一个生命共同体的思想。李克强总理指出，我国自然资源禀赋不足，要牢固树立绿色发展理念，把经济建设和生态文明建设有机融合起来，推动形成绿色发展方式和生活方式。张高丽副总理对此提出明确工作要求。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，建立统一的确权登记系统，推进确权登记法治化。制定《办法》也是中央确定的2016年重要改革任务之一。
按照党中央、国务院的统一部署，从2014年开始，结合建立和实施不动产统一登记制度，国土资源部会同中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、林业局等各参加单位,组织开展了相关研究，成立了专项工作组及办公室，拟定了工作计划，切实采取措施加快工作，报经中央审定后形成了《自然资源统一确权登记办法(试行)》、《自然资源登记簿》和《自然资源统一确权登记试点方案》等改革成果。
《办法》出台的意义有哪些?
水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源是建设美丽中国、深化生态文明制度改革的根本载体，是重要资源性资产。制定《办法》对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源进行统一确权登记有利于进一步推进产权制度改革、构建系统完整的生态文明制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项功在当代、利在千秋的工作，意义重大。
一是支撑生态文明建设的重要基础。生态文明建设的关键是处理好人与自然的关系，使经济社会发展建立在资源能支撑、环境能容纳、生态受保护的基础上，使青山常在、清水长流、空气常新，让人民群众在良好生态环境中生产生活。要实现这一目标，首先就必须通过自然资源统一确权登记，全面摸清自然资源资产家底，夯实生态文明建设的基础。
二是落实新发展理念的根本要求。党的十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局，十八届五中全会又把绿色发展列入五大发展理念之一。绿色发展就是在保护中发展，通过保护环境来保护生产力，通过改善环境来发展生产力。自然资源统一确权登记能够全面落实自然资源的权利主体，明确保护责任，并调动权利主体在保护自然资源中的积极性，推动自然资源的保护和监管，促进绿色发展，是落实五大发展理念的根本要求。
三是自然资源分类施策、有效保护和开发利用的重要前提。对自然资源进行分类施策、有效保护，对可开发利用的自然资源进行合理开发利用，就是对环境的最好保护。通过自然资源统一确权登记，将各类自然资源的质量、数量和保护要求全面摸清，并通过登记的法律手段予以公示明确，落实到每一个产权人或者使用权人，为自然资源分类施策、有效保护和开发利用提供了重要前提。
《办法》的主要内容有哪些?
《办法》制定的总体思路是，以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围等，推进确权登记法治化。
《办法》包括总则、自然资源登记簿、登记一般程序，国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记，登记信息管理与应用、附则共六章，以及《自然资源登记簿》样式、《自然资源统一确权登记试点方案》两个附件。
第一章 总则。规定了自然资源登记的目的、原则、范围、与不动产登记的衔接关系、登记机构和属地登记原则。在登记的范围上，按照《生态文明体制改革总体方案》的表述，《办法》对需要登记的自然资源通过列举的方式予以明确，即规定对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权进行确权登记，并强调在不动产登记中已经登记的集体土地及自然资源的所有权不再重复登记。
第二章 自然资源登记簿。规定了自然资源登记簿的统一、登记单元划分、登记簿的内容、登记簿附图和管理要求。登记簿(《办法》附件1)主要记载自然资源登记信息以及不动产权利关联信息，并实现与不动产登记的有效衔接。这里重点说明两个问题：
一是，关于自然资源登记单元的设定和划分。自然资源登记单元是开展自然资源登记的基本单位，设定和划分登记单元既要考虑与已经登记的集体土地所有权等不动产权利的边界和行政界线无缝衔接，还要考虑与自然资源的管理界线进行衔接。因此，在设定和划分时，既可以以一个完整的行政辖区为基础，按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则，划分一个或者多个登记单元，也可以以国家公园、自然保护区、湿地、水流等特定空间作为单独的登记单元。风景名胜区主要为旅游服务，相关设施已经在不动产登记中予以明确，自然资源统一确权登记不再涉及。
二是，关于国家自然资源所有权的权利主体。《宪法》第9条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。《物权法》第45条规定，“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。按照法律规定，国家自然资源所有权的权利人只能登记为“国家”或“全民”。同时，考虑在生态文明体制改革中，“健全国家自然资源资产管理体制”和“探索建立分级行使国家自然资源所有权的体制”这两项改革任务正在推进，为与上述改革工作做好衔接，在自然资源登记簿设计时，设置了“所有权代表行使主体”和“所有权代表行使内容”等栏目，待两项改革任务完成后，进行补充记载，为后续改革留下接口。
第三章 自然资源登记一般程序。规定了登记的类型、登记的程序、通告和公告、自然资源调查、登记审核和登簿等内容。其中，自然资源的分类和调查是自然资源登记的重要基础。在目前的自然资源管理、保护等工作中，各部门形成了各自的自然资源分类体系，对自然资源类型的理解也不尽相同。但无论是哪种分类体系，都是以土地作为最基本的依托和基础，要么以土地的形态存在，如山岭、荒地、滩涂等，要么依附于土地而存在，如水流、森林、草原、矿产资源等。因此，对自然资源类型的登记，也应该以土地利用现状分类为基础。同时，考虑各部门的自然资源管理的特点、分类体系和需求，在不冲突、可衔接的情况下，可以同时在登记簿上记载其他自然资源分类的内容。对于登记单元内各类自然资源的调查工作，可以由所在地的县级以上人民政府统一组织，具体由国土资源主管部门(不动产登记机构)会同相关资源管理部门实施。
第四章 国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记。规定了国家公园、自然保护区、湿地和水流作为独立自然资源登记单元如何办理登记。
第五章 登记信息管理与应用。规定了自然资源登记信息依法向社会公开并纳入不动产登记信息管理平台，实现与相关管理部门互通共享。自然资源统一确权登记的目的在于加强国家所有自然资源的保护与监管，只有将确权登记的结果向全社会公开，才能实现全民参与、社会监督、共同保护的根本目的。因此，《办法》要求除涉及国家秘密及不动产登记信息外，自然资源确权登记结果向社会公开，相关登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，并与农业、水利、林业、环保、财税等相关部门管理信息互通共享。
第六章 附则。规定了《办法》的适用和解释。
根据需要，拟开展自然资源统一确权登记试点工作，制定了《试点方案》(《办法》附件2)，主要包括总体要求、试点任务、试点区域、工作内容、时间安排和保障措施等六个方面，试点区域的选择与相关改革充分衔接，覆盖了国家公园体制改革区域、湿地和水流确权试点区域等，计划在2018年上半年完成试点并总结。
一是坚持资源公有。因为《宪法》规定自然资源刚才谈到的山岭、水流、荒地等等，这些自然资源属于国家所有，所以我们必须在自然资源登记的过程当中要坚持资源公有的原则。坚持自然资源社会主义公有制，也就是全民所有、集体所有。
二是坚持物权法定。坚持依照法律规定确定自然资源的物权种类和内容，开展统一确权登记。
三是坚持统筹兼顾。在现有自然资源管理体制和格局的基础上，为相关改革预留空间、做好衔接，逐步划清刚才谈到的集体所有、全民所有、不同层级政府行使所有权、不同类型自然资源之间的四条边界。
四是坚持以不动产登记为基础，在不动产登记的基础上构建自然资源统一确权登记的制度体系，实现自然资源统一确权登记和不动产登记的有机融合。
五是坚持社会主义市场经济改革的方向。正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，政府主要是在科学、宏观调控和有效治理方面发挥更重要的作用。
以不动产登记开展自然资源统一确权登记，主要是不动产登记制度的建立和实施为自然资源确权登记提供了基础和路径选择。可以从两个方面来看：
一方面，从不动产登记制度来看，围绕登记机构、登记部册、登记依据和信息平台四个统一，几年来不动产登记制度建设基本成型。这里面可以给大家提供一组数据，截止到12月15日，全国335个地市2801个县区，已经实施了不动产统一登记制度，停发了旧证、颁发了新证，应该说不动产登记制度已经全面落地，这就为自然资源统一确权登记打下了重要的制度基础。
另一方面，从自然资源登记的对象，或者是具体形态来看，王广华副部长刚才讲了，这些自然资源要么以土地的形态存在，比如山岭、荒地、滩涂，要么依附于土地而存在，比如说水流、森林、草原和矿产资源等。开展自然资源确权登记这样就离不开土地，土地又是不动产登记的基础。在不动产登记当中，已经涵盖了部分的自然资源的所有权或者使用权。在此基础上，开展自然资源统一确权登记，有利于划清全民所有和集体所有之间，以及全民所有不同层级政府行使所有权这种边界。进一步划清不同集体所有者之间的边界，以及不同类型自然资源的边界。就是刚才广华部长讲的“四个边界”。便于不动产登记当中的所有权、用益物权与自然资源统一登记当中的所有权关联。便于不动产登记薄与自然资源登记薄有效衔接，同时也便于不动产登记信息和自然资源登记信息的完整和整合，应该说是路径最优的、成本最低的，也是效率最高的。因此，是一个必然的选择，我想这也是中央要求以不动产登记为基础开展自然资源统一确权登记这样想法的原因。
目前试点的选择安排出于什么样的考虑?
自然资源的统一确权登记应该说是一项全新的改革任务，涉及面广、影响大，同时也十分复杂和艰巨。应该说，在国内外也没有成功的经验可以遵循，为了既积极又稳妥的推进，经中央同意，我们将这个《办法》以试点试行的方式在部分地方先行先试，成熟完善以后再逐步推开。在试点区的选择上，我们坚持以正在开展的国家生态文明实验区、国家公园试点、水流和湿地试点等相衔接，保持一致。这个试点区域的考虑主要考虑区域的代表性、典型性、可操作性，以及将来推广的可复制性，选择了七个方面的试点。
七个方面的试点，各个地方可以对水流、森林、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源可以进行全要素的统一登记确权试点，同时各个地方各有侧重，一是在青海三江源重点探索以国家公园作为独立的登记单元的统一确权登记。二是对甘肃和宁夏重点探索以湿地作为独立的登记单元统一进行确权登记。三是在宁夏、甘肃疏勒河流域，以及陕西的渭河、江苏的徐州、湖北的宜都，重点探索以水流为独立单元的统一确权登记。四是在福建、贵州、江西等国家生态文明试验区，重点探索国家所有权和代表行使国家所有权登记的途径和方式。五是在黑龙江的大兴安岭地区以及吉林的沿边等地作为国家的重点林区，重点探索国务院确定的重点国有林区自然资源统一的确权和登记。六是对福建的厦门、黑龙江的齐齐哈尔，重点探索在不动产登记制度下自然资源统一确权登记的关联路径和方法。最后一个方面，就是在湖南的芷江、浏阳以及澧县等市重点探索个别重要的单项自然资源的统一确权登记。通过这些方面的试点，探索解决自然资源统一登记当中的难点以及研究相关遇到的问题。比如在分类体系下单元划分等方面，因为前面已经说到了这是一个全新的任务，是很复杂、影响面又大的任务，也没有经验遵循，所以通过试点完善《办法》，然后在全国再全面的铺开。
