内容摘要：由于辛亥革命失败和民初政党政治失败，孙中山认为欧美民主制度不符合中国实际要求，受苏俄布尔什维克“以党治国”的精英党、革命党集权模式影响，他认为俄国完全以党治比英美法之政党握权更进一步，国民党模仿苏俄“以党建国”、“以党治国”和“以党领政”，用建立“党在国上”的“党国模式”推动中国现代化的进程。国民党实行一党专制统治，其政治制度及结构形式未能使中国经过党治走上宪政民主之路，国民党政权在大陆最终覆灭。
关键词：国民党 以党治国 国家政权
在近现代政治制度中，政党政治是一个重要问题。要了解1949年之前的国民政府，必须了解国民党在当时的国家政权中所处的地位和作用，必须了解国民党“以党治国”的指导思想。
一
孙中山：中国国民党由同盟会、国民党、中华革命党演变而来。其领袖孙中山致力于在中国建设一个资产阶级民主共和国时，十分强调政党体制的作用，曾说：“本总理向来主张以党治国。”
孙中山前期的“以党治国”思想，学自欧美。他十分推崇英美“甲党执政，乙党在野监督”，轮流互易的两党制。
民国初年，袁世凯窃国后，以孙中山为首的革命党曾积极进行议会斗争、组织政党内阁，限制袁世凯的专制主义。
宋教仁将同盟会改组为国民党，推崇议会政治，声称“我们要在国会里头获得半数以上的议席，进而在朝，就可以组成一党的责任内阁”。
宋教仁遇刺身亡之后，孙中山解散国民党，重组中华革命党，后改称中国国民党，仍主张“以党治国”。
在屡次革命遭到失败后，孙中山有感于俄国共产党在十月革命后的成就，对苏俄“以党治国”的经验甚感兴越，1923年明确提出了“以党治国”的口号。
1924年孙中山改组国民党，容纳共产党人加入，效法俄国布尔什维克，建立一党领导的政府，在中国实行三民主义。这虽然不排斥其他革命政党参与，却与欧美多党政治不同。
孙中山认为国民党与政府的关系是：政府由国民党组建，政府的权力来源于国民党的权力；政府委员及各部门首脑由国民党中央任免；政府执行国民党的主义、方针、政策，接受国民党的指导监督，向国民党负责；国民党则制定、修正、解释政府的重要法规。
孙中山主张以国民党的主义治国，十分强调宣传国民党的主义，认为宣传国民党的主义的工夫“就是以党治国的第一步工夫”，在国家政治生活中，只有以国民党的主义统一全国人民的心理，并以国民党的主义作治国原则，才能使人民真正发挥治理国家的民主权力。他坚信，通过宣传国民党的主义，“到了广东的人心有一半归化本党，本党便可实行以党治粤”。全国“到了四万万人都归化本党，本党便可实行以党治国。”
孙中山以党治国是用国民党的主义治国，并不是要国民党员都做官，即并不以党员治国，相反指出要防止党员垄断国家政权，避免“以党干政”和“以党代政”。
孙中山的以党治国是在宪政时期实行的，“宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国人民则依宪法举行全国大选举。国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成”，“待国建好，再去治他”。
孙中山以党治国理论建立在群众落后的思想基础上，他把群众划分为“先知先觉”、“后知后觉”、“不知不觉”三种，认为要进行革命，须先由少数“先知先觉”者组成革命政党，发动“后知后觉”者参加，夺取政权，再由革命党人对“不知不觉”的广大民众进行辅导和训练，培养他们管理国家的能力，学会管理国家的本领，才可以把政权交给民众，进入“宪政”时期。
国民党的最高权力机关为全国代表大会，闭会时为中央执行委员会（简称“中执会”）。中执会设常务委员会处理日常事务。为加强党、政、军的联系，使之成为一个巩固的统一体，孙中山决定在中执会内设立一个政治委员会，“以辅助他应付时局和筹划政治上应行的方针”。
1924年7月11日，中央政治委员会（简称“中政会”）设立。当时的中政会对政府具有一定的指导作用，但主要作为孙中山的咨询机关存在。
胡汉民：1928年6月3日，胡汉民、孙科从法国巴黎致电国民政府主席谭延闿以及蒋介石、张静江、阎锡山、冯玉祥、李济深等，向国民党二届五中全会提出《训政大纲案》，在国民党内首倡“以党治国”和“以党训政”的建国方针。
胡汉民说：“北伐完成，当依总理建国期主义之实现，审察内外情势，深信今后党国发展，不外有如下原则：“（1）以党统一，以党训政，培植宪政深厚之基；（2）本党重心，必求完固，党应担发动训练之全责，政府应担实行训政之全责；（3）以五权制度作训政之规模，期五权宪政最后之完成。”国民党的建国方针应是：“以国民党为政治领导核心，对全国人民实行‘训政’，并以五权分立原则组织政府。”
同年6月18日，胡汉民又从柏林寄回说明书，对《训政大纲案》中规定的原则和制度作进一步说明：国民党为民众夺取了政权，应以政权保姆自任，训练国民管理政事的能力，并以政权付诸民众为归宿；训政期间，国民政府应由行政、立法、司法、监察、考试五院组成；中央政治会议是全国训政的发动和指导机关，国民政府工作也要受其指导。
胡汉民的理论强调国民党在国家政治生活中的绝对领导地位，又附缘于孙中山建国思想，在国民党内受到了普遍的重视。
1928年8月国民党二届五中全会接受胡汉民的提案，决定在训政期间逐次设立五院。
9月15日，胡汉民发表《训政大纲提案说明书》，提出了国民党实行一党专政和五院制国民政府的原则。《说明书》宣布：国民党中央政治会议是“全国训政之发动和指导机关”，“总握训政时期一切根本方针之决策权，为党与政府间唯一之连锁”，“党于政府建国大计及其对内对外政策有新发动，必须经此连锁而达于政府，始能期其必行。如是，在党一方面，一切政治的思想及主张，自其有酝酿回翔之余地，迨其成熟结晶为具体的政纲与政策，然后由政治会议之发动，正式输与于政府，措之于实施。在政府，一方面，则凡所接受之政策与方案，皆有负责执行之义务，有政必施，有会必行”。“政治会议，在执行政治方案上，对政治会议负责，但法理上，仍为国家最高机关，而非隶属政治会议之下也”。由此可见，政治会议凌驾于国民政府之上，而国民政府接受政治会议的领导，是名义上的国家最高机关。
《说明书》宣称，“以党治国”，“一切权力皆由党集中，由党发施。政府由党负其褓母之责，故由党指挥，由党拥护”。“党为训政之发动者，须有发动训政之全权；政府为训政之推行者，须有执行训政之全责”。此为“本大纲全案所以由之而定之总原则”。换句话说，《训政大纲》的总原则即为“一党专政”或“一党独裁”。这是训政时期国民党的根本制度。
蒋介石：孙中山逝世后，蒋介石接受了孙中山的政治遗产，将孙中山的“以党治国”理论和“三阶段论”(军政—训政—宪政)发展成为一种具有个人独裁特点的政治体制。
蒋介石在1931年5月5日国民会议的开幕致词中，先分析了“现在统治世界各国之政府”的种类：“除传统的君权神圣说，不必计议外，约可概分为三：而主党治者居其二。第一，法西斯蒂之政治理论，……第二，共产主义之政治理论，……第三，自由民治主义之政治理论。”
蒋介石具体阐释了这三种模式，并认为只有“法西斯蒂之政治理论”对中国现状具有借鉴价值：
（1）共产主义不适合中国。理由是：“一党当政之国家，而阶级斗争，反更残酷，消灭反对者之过程，虽列宁亦难为之预期，但断其必久，此种残酷手段，尤不适于中国产业落后情形，及中国固有道德，中国亦无需乎此，可断言也。”
（2）自由主义也不适合中国。理由是：自由主义“以个人主义为出发点，附以天赋人权之说，持主权属于全民之论，动以个人自由为重，英美民治，本其长期演进之历史，人民习于民权之运用，虽有时不免生效能迟钝之感，然亦可以进行，若在无此项历史社会背景之国家行之，则意大利在法西斯蒂党当政以前之纷乱情形，可为借鉴，他邦议会政治之弱点已充分暴露，而予论者以疑难，自由必与责任并存，自由乃有意义，否则发言盈庭，谁执其咎，此事之最可痛心者”。国人尚未完成训政阶段，故不能进入自由主义时代。
（3）法西斯主义有重要的借鉴价值。理由是：“认定国家为至高无上之实体，国家得要求国民任何之牺牲，为民族生命之绵延，非以目前福利为准则，统治权乃与社会并存，而无后先，操之者即系进化阶段中，统治最有效能者，国家主权，既为神圣纵横发展，逞恤其他，国际上之影响，是否合于大同原则，不待智者而知。”蒋介石认为，法西斯主义的“国家至上”，很适合改变地方势力格局称雄的局面，更能满足团结抗日的需要。
蒋介石相信，必须走“奉行一个主义，服从一个领袖，遵行一个国策”的道路，以三民主义为唯一信仰，以国民党为唯一执政党，以蒋介石为“国民党的唯一领袖也是中国唯一的伟大领袖”，“党员必须绝对支持他，只听从他的命令，以他的意志为自己的意志”，实行以党治国，实现国民党一党专制和领袖独裁，才是挽救中国、复兴中国的唯一途径。
事实上，国民党没有完成党治国家建构的政治任务，南京国民政府代表的中华民国也不仅仅是国民党一党专政的国家，国民党政权最终蜕变为蒋介石的个人专制，国民党的“以党治国”变成“以蒋治国”，国民政府的五院也成为对蒋介石个人负责的办事机关，形成五院分工辅政体制。
汪精卫：以其为核心的国民党改组派，在其《中国国民党改组同志会第一次全国代表大会宣言》的纲领性文件中主张实行一党专政。“以党治国，以党建国，夙为孙总理的主张”。“唯有以党治国，始克实现三民主义，
唯有以党治国，始克为革命的领导者”，为此要“以不妥协不犹（豫）的精神，实力奉行”。
汪精卫曾经赤裸裸地说：“我们国民党流血打出来的天下，岂能由你们(指国难会议会员在1932年3月推举的以熊希龄、褚辅成、穆藉初、马少山、李璜、罗隆基、王造时等为首的代表团——引者注)说开放政权就开放政权，说实行宪法就实行宪法”。
孙科：以其为核心的国民党再造派则在其《再造方案》和《党国大计》中提出，应效仿孙中山在日本组织中华革命党的精神，毅然决然作一番“起死回生”国民党的工作，重订党的政纲，阐扬党的主义，集中党的中坚，改组党的组织，淘汰党的分子，甚至改变党的名称，为党找出一条“新生路”，使党中兴。
二
早在1925年6月14日，国民党中政会召开第十四次会议，就政治委员会的职权及其与政府的关系作了两点规定：一是在中国国民党中执会内设政治委员会，以指导国民革命之进行。二是中央施政方针由政治委员会决定，由政府名义行之。这就是说，中政会具有指导国民革命，决定国民政府施政方针的权力。这样，中政会便由政治咨询机关一变而为一个政治指导机关。从此，党和政府的许多重大决策都由政治委员会决定，再交回国民政府和各级党部执行。
中政会是国民党的中央机构之一，国民党对于国民政府的建国方针及其对内对外政策，必须经过中政会去指挥政府，但中政会却不是政府本身的机构。换句话说，中政会在制定政治的根本方案上，对国民党中央负责；国民政府在执行政治方案上，对中政会负责。从法律上说，国民政府表面上仍是国家最高机关，它与中政会并无隶属关系，可是中政会实际上总揽国民政府一切方针政策的制订，它是国民党与国民政府之间的纽带，是国民党以党治国的专门机构，是当时的“党政最高机关”，凌驾政府之上。
1925年6月，国民党中央执行委员会制定了《国民政府改组大纲》。7月1日，国民政府宣告成立，并公布了《中华民国国民政府组织法》，确立了以党治国的原则，明确规定：“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务。”这表明国民党全国代表大会及其中央执行委员会实际上代行了国家最高权力机关的职权，国民政府则是从属于国民党的国家政务的最高执行机关。
1928年6月，国民党军队占领平津。8月，国民党召开二届五中全会，宣布“军政时期”结束，“训政时期”开始。训政时期实行“以党统一”、“一党专政”，由国民党负“发动训政之全责”，国民政府负“实行训政之全责”，国民党中央政治会议为“全国实行训政之最高指导机关”，并根据此原则，拟定了《政治会议纲领》和《国民政府组织纲领》。
10月3日，国民党中常委蒋介石、谭延闿、胡汉民、孙科、戴季陶五人召集172次常务会议，通过《训政纲领》，规定了“以党治国”的六项原则，作为对全国人民进行“训政”的基本依据:
（一）“中华民国于训政时期开始，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”；
（二）“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之”；
（三）“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐行使，以立宪政之基础”；
（四）“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础”；
（五）“指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之”；
（六）“中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之”。
国民党二届四中全会后，国民党军队4个集团军再度合作进行北伐，展开同奉张集团的战争。1928年12月29日，张学良宣布东北“易帜”，悬挂南京政府青天白日旗，表示服从国民政府。在此之前，新疆的杨增新、热河的汤玉麟已分别于6月、7月宣布“易帜”。至此国民政府便在名义上统一了中国。
国民党成为全国性的执政党后，更加坚持以党治国的指导思想，逐步确立“以党治国”的政策，建立起一党专政的独裁政权。
1929年3月，中国国民党第三次全国代表大会召开，通过《中央执行委员会第122次常会决议训政纲领请追认案》，认为《训政纲领》确定的一党专政的原则在训政时期具有“法律上确定之效力”，是训政时期根本大法。大会决议案指出，《训政纲领》包含了下列原则：“其一，总理遗教认定由国民革命所产生之中华民国人民，在政治的知识与经验之幼稚上，实等于初生之婴儿；中国国民党者，即产生此婴儿之母；既产之矣，则保养之，教育之，……；而训政之目的，即以保养、教育此主人成年而还之政，……。其二，总理所定五权宪法之基本原则，其目的在于造成人民行使四种政权，政府行使五种治权之国家。训政纲领本此目的，故……以政权付托中国国民党之最高机关，务训练国民达到直接行使政权之目的；……以治权付托于国民政府，而其最高指导监督之责，……仍属之于中国国民党。”
大会通过了《确定总理主要遗教为训政时期中华民国最高根本法案》，确定孙中山“所著三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲及地方自治开始实行法，为训政时期中华民国最高之根本法。”举凡国家建设之规模，人权、民权之根本原则与分际，政府权力与其组织之纲要，及行使政权之方法，皆须以总理遗教为依归。”
大会根据胡汉民提议通过了《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》，规定：“中华民国之政权治权”由“中国国民党独负全责”；国民党中央政治会议“在决定训政大计指导政府上，对中国国民党中央执行委员会负责，国民政府在实施训政计划与方案上，对中国国民党中央执行委员会政治会议负责”；在训政时期，政权由国民党最高权力机关执行，治权由国民政府分别总揽执行为原则，中执会指挥监督下级党部推行“培植地方自治之社会的基础，宣传训政之方针，开导人民接受四权使用之训练，指导人民努力完成地方自治所必备之先决条件”；中央政治会议决定“县自治制之一切原则及训政之根本政策与大计”；国民政府及其所属主管机关决定“实施县自治制及执行一切训政之根本政策与方案”；国民党最高权力机关“于必要时，得就于人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”；“中华民国人民须服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权使用之训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权利。”国民大会应“由中国国民党最高权力机关负责召集”，“决定宪法而颁布之”。这种一党专政的最终结果是，国民党专权，人民大众无权；国民党合法，其它党派均属非法。
大会通过的另一个重要文件是《确定地方自治之方略及程序，以立政治建设之基础案》，规定“以县为自治单位”，由国民政府选派“训练考试及格”的党员到各县，制定地方自治法，实施方法是“宜分行不宜并举”,并且以“人口调查清楚、土地测量完竣、警卫办理妥善、建路修筑成功”，为完成自治的条件。
国民党三全大会还严格限制国民党员的言论和行动，要求党员“以矢忠主义，牺牲个人一切之自由权利幸福为最高之道德”。党员“严守党的秘密，不得于党外攻击党员及党部”，“不得加入其他政党”，“不得有小组织”。
国民党第三次全国代表大会是国民党执政后的第一次大会，重新编制了一系列法令规章，确定了“以党治国”的基本政策，以后国民党一系列政治制度由此开始。
国民党的“以党治国”是一党独占政权，不但不允许其他政党过问政治，而且也不容许其他政党合法存在。“中国国民党根据以党治国之原则，不许其他政党在中国境内有所活动，如发现有此种组织及反动言论与行为，应以政治的力量，立予制裁，并消灭之”，“严厉处置反革命分子，即共产党、第三党、国家主义派及一切违反三民主义分子”，“在训政时期各级政务官之人选应以中国国民党员为限，凡与其他政党发生关系者，应该绝对屏除之”。国民党将《训政纲领》及有关规定，作为训政时期中国政党政治的基本原则，完全剥夺了全国人民的民主权利。
与此同时，国民党中央执行委员会通过了《中华民国国民政府组织法》，并由国民政府正式公布。根据以党治国原则，规定国民政府由“行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组织之”，“总揽中华民国之治权”；国民政府设主席委员一人，为国务会议主席，对外代表国家，兼任陆海空军总司令，公布法律、发布命令须经国务会议决议，由国民政府主席和五院院长共同签署。行政院为“国民政府最高行政机关”，行政院设院长副院长各一人，下设各部分掌职权。立法院为“国民政府最高立法机关”，设正、副院长各一人；立法院有议决法律、预算、大赦、宣战、媾和、条约案，及其他重要国际事项之职权。司法院为“国民政府最高司法机关”，设正、副院长各一人，“掌握司法审判，司法行政、官吏惩戒及行政审判之权”。考试院为“国民政府最高考试机关”，“掌理考选铨叙事宜”，所有公务员均须经考试方得任用。监察院为“国民政府最高监察机关”，设监察委员19人到29人，行使“（一）弹劾；（二）审计权”。
10月8日，国民党中常委任命蒋介石、谭延闿、胡汉民、戴季陶、蔡元培、王正廷、孙科、冯玉祥、何应钦、李宗仁、杨树庄、阎锡山、李济深、林森、张学良为国民政府委员，蒋介石为国民政府主席，谭延闿为行政院院长，胡汉民为立法院院长，王宠惠为司法院院长，戴季陶为考试院院长，蔡元培为监察院院长。
10月9日，国民党中常委公布了《行政院组织法》、《立法院组织法》、《司法院组织法》，接着又公布了《考试院组织法》、《监察院组织法》，五院先后建立和国民政府组织法的公布施行，标志着国民党的一党专政政权的组织形式已经完备。
1943年9月，国民党五届十一中全会通过了《关于实施宪政总报告之决议案》，决定“国民政府应于战争结束后一年内，召集国民大会，制定宪法而颁布之”。蒋介石在全会开幕式中声称，“宪政实施以后，本党还政于民”，“在法律上本党应该与一般国民和普通政党处于同等地位”。蒋介石宣布:“我们抗战胜利之日，即是开始宪政之时。”
然而，坚持推行一党专政的国民党要行宪政却十分艰难。抗战胜利以后，国内外要求实行民主政治、建立联合政府的呼声很高，国民党与共产党进行了多轮谈判，却无果而终，最大的障碍在于“国民党统治人士及其政府始终固执其一党统治与拖延实行三民主义的方针而不愿立即实行真正的民主”。
面对废除和结束一党统治、改组政府、成立和组织各党派联合政府的主张和要求，蒋介石认为：“我们所要建立的是真实而有基础的民主，不是虚伪空洞而无基础的民主。我们所要建立的是有法纪、有秩序的民主，而不是无法纪、无秩序的陷于无政府状态的假民主。本党是要为国家、民族负责的，决不能眩惑于假民主的宣传”，“苟且迎合不负责任的批评”。他宣称，在宪政“实施的进度上，当然要因应时宜，加速推进”，但“既定的程序是不可违反的”，在“地方自治”和“国家统一”未完成之前，所谓“尽快实施”只是废话，“不要怕人批评我们不民主，那些以法西斯强加于我们的人，不是寻常的误解，而是绝对的诬蔑”。
在历史进步的潮流面前，国民党政权死守一党专政和个人独裁，继续“剥夺人民自由，实行官办自治，钳制舆论，摧残文化，垄断专卖，横征暴敛，纵使特务机关蹂躏人权，纵使官僚资本破坏民业，以致造成目前最严重的政治经济危机”，最终完全丧失了人心，被迫退出了历史舞台。
参考文献：
1.《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上）
2.《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下）
3.《孙中山全集》第8卷
4.《宋教仁集》下册
5.《中华民国法规辑要》第1册
6.《中国现代政治史资料汇编》，第2辑，第6册
7.蒋介石：《自反录》，第2集，卷3
8.《胡汉民先生文集》第1册
9.陈红民：《胡汉民评传》
